Проблема коррупции в земельных правоотношенияхВозрождение института частной собственности на землю, вовлечение земельных участков в гражданский оборот, растущая капитализация земли, неравномерное распределение достаточного количества удобных для освоения земельных участков породили ряд проблем, связанных с правилами и механизмами предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность или в пользование физическим лицам и хозяйствующим субъектам. По-видимому, земельные ресурсы – одни из последних нераспределенных, не приватизированных ресурсов в государстве. Конфликтная зона. Причина всех войн – нехватка пространства и ресурсов. Кроме Троянской войны, вызванной женской красотой. Конечно, есть и редкие примеры цивилизованного, добрососедского решения спорных земельных вопросов: так поступают Россия и Беларусь [24]. Наша коллекция интересных историй дипломатических военных конфликтов из-за суши и шельфа уже настолько велика, что не уместится в один параграф, но еще так мала, чтобы занять всю книгу. Такая драматическая тема, как борьба за пространство, может быть развита в магистерских диссертациях. Но есть такой скрытый опасный враг, исподтишка разъедающий общество и государство, прочно обосновавшийся в земельных отношениях, опаснее эрозии почвы и коррозии металла: коррупция. Нет необходимости приводить здесь цифры, факты, доказательства ее существования, поскольку достаточно оценки высшего должностного лица страны: "Произвол и коррумпированность чиновников гасит, тормозит полноценное развитие земельных отношений, и как следствие замедляется продвижение страны в целом", — заявил президент России Владимир Путин 9 октября 2012 г. на заседании президиума Госсовета, посвященному вопросам совершенствования использования земельных ресурсов[25]. Пункт 1 статьи 1Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ Корректное, основанное на фактах, статистических данных раскрытие темы коррупции в земельных отношениях – дело непростое, поскольку коррупция латентна, особенно в условиях делинквентной субкультуры значительной части населения, особенно в сибирских регионах, и, соответственно, части наделенных правами распределения земли государственных и муниципальных служащих. Статья 3 Закона «О противодействии коррупции» содержит основные принципы противодействия коррупции: 1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; 2) законность; 3) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; 4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений; 5) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер; 6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции; 7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами. Руководствуясь этими принцами, применительно к земельным отношениям можно выделить несколько антикоррупционных направлений деятельности государства и общества. Зачастую встречаются нормативные правовые акты, несущие в себе гены коррупции. Законодательством РФ введен институт антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции[27]. Мировая практика использует такой антикоррупционный механизм, как «одно окно». Не должен заявитель, желающий заключить договор аренды земельного участка, или стремящийся получить разрешение на строительство, вступать в контакт с многочисленными должностными лицами, чтобы получить необходимую подпись на листе согласований проекта правового акта! В небольшой очереди, ожидая приема у руководителя комитета по управлению муниципальным имуществом одного из районов Иркутской области, пожилой гражданин поведал мне грустную историю о своих семилетних (!) хождениях по инстанциям по поводу приватизации земельного участка под собственным жилым домом в сельском населенном пункте: «я ни копейки ни кому не платил, как некоторые односельчане», - грустно завершил свой рассказ пенсионер. Необходимо непосредственно в Земельном кодексе РФ четко прописать порядок организации взаимодействия власти и заявителя по принципу «одного окна». Система устойчива при наличии обратной связи. Здесь целесообразно отрегулировать информационное сопровождения процесса прохождения документов, чтобы заявитель мог видеть, в какой инстанции находится его дело, используя сеть «Интернет». Этот вопрос также должен найти отражение в законодательстве. Редкие вещи, предметы искусства продаются на аукционах. Формула «людей все больше; земли больше не становится» оправдывает возрастающее значение аукционов в процессах предоставления земельных участков для различных целей. Абсолютно идеальной системы распределения участков не существует. Кому строиться на живописном берегу, защищенном от северных ветров корабельными соснами? Заплатившему больше других удачливому бизнесмену или многодетному бюджетнику?[28] Вопрос дискуссионный, не имеющий простого решения. Но то, что земельный аукцион – действенная антикоррупционная мера, не вызывает сомнений. Конечно, любой механизм должен быть контролируемым. Скажем, в начале «двухтысячных» весь тираж районной газеты с объявлением об аукционе мог быть куплен заинтересованным лицом прямо в типографии… Когда в Земельном кодексе РФ появилась норма об извещении о проведении аукционов в сети «Интернет» (п. 9 ст. 38¹), такое деяние стало бессмысленным. Каких ошибок следует избегать при проведении аукционов? 1. Предметом аукциона должен быть сформированный и прошедший государственный кадастровый учет земельный участок, то есть применительно к земельному участку (кроме земельного участка, предоставляемого для комплексного освоения) должны иметься в наличии: проект границ земельного участка; установленные границы на местности; вид разрешенного использования земельного участка; технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и плата за подключение объектов к сетям инженерно-технического обеспечения. При проведении аукционов зачастую нарушается требование о наличии технических условий. В извещении о проведении аукционов указывается: "технические условия будут определены проектной документацией". Это является прямым нарушением действующего законодательства, результаты аукциона могут быть признаны недействительными, права на земельный участок у победителя аукциона не возникнут. Органы прокуратуры и антимонопольные органы при проведении проверок законности процедур предоставления земельных участков обращают на это особое внимание. 2. Выставление на торги не сформированного и не прошедшего кадастровый учет земельного участка - это нарушение требования, установленного п. 4 ст. 30 Земельного кодекса РФ. Обычная формулировка проекта договора аренды: "обязанность заказчика совместно с инвестором обеспечить подготовку документов для проведения работ по отводу и установлению границ земельных участков в натуре (на местности) и его государственному кадастровому учету, согласование утверждения границ застройки участка путем образования земельных участков площадью ____ га под жилую застройку установленным порядком". При строительстве жилья эта проблема является более острой, чем при строительстве объектов иного назначения. Согласно п.1 ст. 36 Жилищного кодекса РФ, земельный участок многоквартирного дома является неотъемлемой частью общего имущества. Право собственности на земельный участок такого дома не требует государственной регистрации и возникает автоматически при приобретении в собственность помещения в многоквартирном доме. Соответственно, если на аукционе был предоставлен не прошедший кадастровый учет "квазиучасток", то органы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним не регистрируют права на помещения в возведенном доме. Из системного анализа норм ЗК РФ и Градостроительного кодекса РФ (далее по тексту – ГрК РФ) можно сделать вывод о том, что предметом аукциона может быть только либо "элементарный" земельный участок (под строительство одного объекта недвижимости, за исключением земельного участка для возведения предприятия как имущественного комплекса), не подлежащий дальнейшему разделению, либо земельный участок для комплексного освоения в целях жилищного строительства. 3. По смыслу земельного законодательства такие обременения победителя аукциона, как строительство объектов социальной и инженерной инфраструктуры, передача средств на развитие социальной и инженерной инфраструктуры, снос существующих зданий и сооружений, прочие подобные обременения - незаконны. Практика фактического перемещения всех характеристик ранее использовавшихся инвестиционных контрактов в извещение о проведении аукциона широко распространена, однако преследуется со стороны федеральных надзорных органов. 4. На арендных аукционах по предоставлению земельных участков широко распространена практика установления в качестве начальной цены предмета аукциона начальной цены права на заключение договора аренды земельного участка, т.е. разового платежа. Это противоречит пп. 5 п. 10 ст. 38¹ ЗК РФ, где определено, что начальной ценой предмета такого аукциона является начальный размер арендной платы: размер повременных платежей либо формула их определения (коэффициенты инфляции, другие коэффициенты). При этом на аукционах по комплексному освоению в целях жилищного строительства торгуется как раз тот самый разовый платеж - начальная цена права на заключение договора аренды земельного участка (пп. 3 п. 3 ст. 38² ЗК РФ). Необходимо различать и не смешивать начальную цену на двух различных аукционах. 5. На аукционах по комплексному освоению в целях жилищного строительства сложилась неправомерная практика не указывать цену выкупа земельных участков в расчете на единицу площади, как того требует пп. 2 п. 3 ст. 38² ЗК РФ. Это цена выкупа участков после окончания девелоперских работ по формированию "элементарных" земельных участков под строительство и прокладки сетей инженерно-технического обеспечения, которую девелопер должен знать, принимая решение об участии в аукционе. Девелопер имеет исключительное право выкупить такие земельные участки. Нарушение закона здесь происходит обычно потому, что муниципалитеты не обладают знаниями по методике расчета этой цены, по сути являющейся аналогом фьючерса. При проведении земельных аукционов по предоставлению земельных участков для строительства жилья и при участии в таких аукционах также необходимо иметь в виду следующее. Как было указано выше, на таких аукционах не может торговаться начальная цена права на заключение договора аренды земельного участка. Соответственно, победитель аукциона не вносит разового платежа, а уплачивает выявленные в ходе аукциона повременные арендные платежи в течение срока договора аренды, который по здравому смыслу должен быть равен сроку строительства. При этом право собственности на земельный участок многоквартирного дома возникает согласно жилищному законодательству автоматически (ст. 32 Жилищного кодекса РФ, ст. 16 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации"). Следовательно, в случае строительства многоквартирного дома у его собственника (собственников) не возникает исключительное право выкупа земельного участка, на котором расположен объект недвижимости (соответственно, не возникает основание для выкупа), которым наделены собственники всех иных объектов недвижимости согласно ст. 36 ЗК РФ. Таким образом, в случае проведения аукционов по предоставлению земельных участков для строительства многоквартирных жилых домов в аренду, победитель такого аукциона не уплачивает стоимость земли как объекта имущественных отношений. А орган местного самоуправления, соответственно, этой стоимости не получает[29]. Предельно четкое изложение механизмов и процедур земельных правоотношений в законах и иных нормативных правовых актов, достойный уровень оплаты труда и пенсионного обеспечения государственных и муниципальных служащих, повышение юридической грамотности граждан, пропаганда честной работы в широком смысле этого слова также должны применяться в системе антикоррупционных мер в земельных отношениях.
|
