Формы и методы государственного управления

 

По общему признанию, государственное управление реализуется в различных формах. Под формой следует понимать внешнее выражение управленческих действий, содержания управления. Форма - это не сами управленческие действия, не само управление, не его часть и не часть управленческой деятельности, а его наружный вид, то, что очерчивает управленческие действия, придает им определенный вид. Форма объединяет однородные управленческие действия, она не оторвана от содержания, а служит для него, выражает, оформляет его внешне.

Правовые и неправовые формы государственного управления различаются по характеру вызываемых последствий управленческими действиями, входящими в них. Управленческие действия правовых форм имеют юридические последствия, неправовые - не обладают подобных качеством. Правовые формы связаны с реализацией государственно-властных полномочий, неправовые - не связаны с такими полномочиями, а, следовательно, осуществление с их помощью управленческих полномочий не образует новых и не преобразует старых управленческих отношений.

В правовых формах выражаются управленческие действия, влекущие соответствующие юридические последствия. Подобные последствия влекут правовые акты управления (нормативные и индивидуальные) и административные договоры.

Акты - это формы выражения, закрепления волеизъявления субъектов управления, т.е. их управленческих действий. Правовую форму составляет не издание правового акта (издание - это процесс, деятельность), а сам акт со всеми его внешними атрибутами. Правовые акты по своему содержанию различны: могут быть нормативными и индивидуальными.

В актах управления выражается и закрепляется волеизъявление, решение соответствующего органа, должностного лица, представителя власти.

Вторым видом правовой формы государственного управления считаются административные договоры.

Юридически значимые действия, или, как их еще называют в литературе, «иные юридически значимые действия», не могут быть одним из видов правовых форм. К рассматриваемым действиям обычно относят: постановку граждан на регистрационный учет (прописку), досмотр пассажиров в аэропортах, выдачу разрешений гражданам и другим участникам управленческих отношений на совершение определенных действий, осуществление регистрации, выдачу официальных документов (прав на управление транспортными средствами, на охоту), осуществление контрольных действий, совершение нотариальных действий, представление обязательных отчетов, выписку врачом листка временной нетрудоспособности, выставление преподавателями оценок по результатам экзаменов, выдачу гражданам государственными организациями установленных законодательством справок, удостоверяющих личность, семейное имущественное положение, о доходах, об уплаченных налогах и т.д.

Ф орма управленческой деятельности может быть призвана правовой только в том случае, когда действия:

Ø совершаются носителем исполнительной власти (государственного управления);

Ø являются управленческими;

Ø имеют властный характер, т.е. в процессе их совершения реализуются властные полномочия;

Ø влекут или имеют юридические последствия.

Такие последствия могут наступить в том случае, если действие выражается (закрепляется) в правовом акте или административном договоре.

Многочисленные повседневные управленческие действия, осуществляемые носителями исполнительной власти, не обладающие перечисленными выше признаками и не закрепляемые в правовых актах, относятся к неправовым формам:

Ø организационной;

Ø материально-технической.

В организационной форме совершаются такие действия, как инструктирование, оказание практической помощи, изучение, обобщение и распространение передового опыта, разработка мероприятий по внедрению достижений науки, научно обоснованных рекомендаций, организационное планирование, проведение семинаров, совещаний и т.д.

В материально-технической форме выражаются действия по делопроизводству, стенографические, машинописные работы, учетно-статистическая работа, подготовка отчетных и информационных данных, пересылка, отправка корреспонденции и т.п.

В западноевропейской административно-правовой литературе рассматриваются несколько видов форм публичного управления (форм осуществления управленческих действий). Например, германскими учеными, выделяются следующие формы управления:

а) правотворчество (постановления, уставы, административные предписания);

б) административные акты;

в) публично-правовые договоры;

г) простое административное действие;

д) частноправовая административная деятельность (например, предоставление субсидий).

При этом анализируются многочисленные типы управленческих решений и особо указывается на высокую значимость планирования в процессе осуществления публичного управления.

Формы государственного управления регламентируются нормами права, содержащимися как в законах, актах Президента, так и в актах Правительства и других органов государственного управления. Это акты, определяющие правовой статус органов управления, - положения, уставы, инструкции, а также регламенты и акты по организации делопроизводства.

Наиболее полно регламентируется правовая форма государственного управления, менее - организационная и материально-техническая.

В правовой форме реализуются только властные полномочия управляющего. Они четко определяются в положении, уставе или ином правовом акте, регламентирующем статус соответствующего органа государственного управления (должностного лица).

Правовая форма является основной в деле реализации исполнительной власти.

Организационная и материально-техническая формы не связаны с властью, с возможностью принуждения.

Государственное управление осуществляется с помощью методов. Под методом государственного управления понимается прием, способ реализации, осуществления управленческой деятельности. Т.е, метод отвечает на вопросы, как, каким образом, с помощью каких средств осуществляется управление. Методы не являются фактической управленческой деятельностью, это - возможные способы ее осуществления. С помощью методов осуществляется определенное воздействие управляющих на управляемых с целью достижения каких-либо намеченных результатов.

Методы государственного управления регламентируются правом. В методах в наибольшей мере находят свое непосредственное проявление юридически властные полномочия субъектов государственного управления. Значительная часть методов выражается в правовой форме, последняя для них является обязательной. Одни методы закрепляются в правовых актах в виде общеобязательных правил поведения, другие - в индивидуальных предписаниях.

Выбор конкретных методов не всегда зависит от усмотрения субъекта управления, а чаще определяется правом и видом объекта управления, его особенностями.

Различают методы:

ü экономические;

ü административные;

ü социально-психологические методы.

Не отрицая наличия таких методов государственного управления, некоторые ученые высказывают мнение о существовании универсальных методов применительно к любой деятельности - убеждения и принуждения.

Экономические методы - этот комплекс материальных средств, рычагов воздействия на объекты управления субъектами управления. Отдельными их видами являются: прибыль, цена, кредит, налоги, материальное стимулирование. Экономические методы косвенно воздействуют на поведение объектов управления, достигая желаемого поведения через их интересы, потребности, материальную заинтересованность.

Административные методы представляют собой способы прямого, непосредственного воздействия на поведение управляемых, выражающиеся в издании нормативных предписаний и индивидуальных повелениях. Рассматриваемый вид методов связан с властными полномочиями органа (субъекта) государственного управления. Такие методы уместны там, где требуется быстрое достижение целей при отсутствии материальных средств.

Частое их использование свидетельствует о повышении роли государства в регулировании экономики и связанных с ней отношений.

Интересным и важным для понимания административно-правовых методов является следующий перечень наиболее часто применяемых в практике государственно-управленческой деятельности методов:

а) установление правил поведения общеобязательного или частного характера, т.е. определенного режима в сфере реализации исполнительной власти;

б) предписание об обязательном совершении определенных действий (например, об устранение выявленных нарушений законности);

в) утверждение конкретных (адресных) заданий;

г) назначение или освобождение от должности;

д) запрещение определенных действий;

е) удовлетворение законных притязаний участников управленческих отношений;

ж) разрешение определенных действий (например, выдача лицензий, включая их приостановление или аннулирование);

з) регистрация определенных действий;

и) установление стандартов, квот и т.п.;

к) ограничение определенных действий;

л) проведение контроля и надзора;

м) осуществление внесудебной юрисдикции;

н) разрешение споров между участниками управленческих отношений;

о) применение мер административного принуждения;

п) материальное и моральное поощрение;

р) применение материальных санкций;

с) оформление государственных заказов;

т) распоряжение объектами государственной собственности;

у) приостановление или отмена правовых актов подведомственных исполнительных органов и должностных лиц;

ф) образование, реорганизация и ликвидация подведомственных объектов и т.п.».

Социально-психологические методы (методы морального воздействия) - это способы психологического (морального) воздействия управляющих на управляемых для достижения поставленных целей. Для этих методов характерен богатый арсенал средств воздействия - от пропаганды, разъяснения позиции государства, его политики, правовых актов с использованием средств массовой информации, личных встреч руководителей государства с трудовыми коллективами до различных видов индивидуальных поощрений, продвижения по службе т.п. Значительная часть из них не связана с правом, им не регулируется. Между тем, отдельные виды получают правовое закрепление.

Государственное управлени е базируется на нормах права, однако оно не может быть урегулировано во всех его проявлениях. Государственное управление невозможно без предоставления субъекту, его осуществляющему, определенной самостоятельности, пусть даже в ограниченных пределах и в определенных случаях. Соответствующая самостоятельность, неурегулированность в государственном управлении именуется усмотрением.

Усмотрение в сфере управления - это свобода действий, право субъекта управления (управляющего) на самостоятельное принятие решений, оценку фактических обстоятельств или совершение иных значимых действий. Подобные действия осуществляются первоначально при отсутствии прямых предписаний правовых норм. При этом субъект управления имеет свободу действий для осуществления предоставленных ему полномочий.

Для существования усмотрения в сфере государственного управления есть немало причин.

Во-первых, причины, определяемые самой сущностью государственного управления, его творческим, оперативным повседневным характером.

Во-вторых, причины, связанные с ненадлежащим правовым урегулированием управления. Объясняется это как объективными, так и субъективными обстоятельствами.

В-третьих, причины, связанные с общим общественно-политическим состоянием в государстве: общий уровень правовой системы, социально-экономические и политические условия и т.д.

Основанием для усмотрения является наличие соответствующих правовых норм. Это положение не противоречит тому, что причиной усмотрения нередко является их отсутствие, неполнота или несовершенство правового регулирования. Вместе с тем, именно норма права позволяет управляющему субъекту восполнить пробел, решив вопрос по своему усмотрению. Нормой права предусматривается, до каких пределов субъект усмотрения может проявить свою самостоятельность. Выход за указанные пределы способен повлечь за собой неправомерные действия, т.е. нарушения законности. В норме права определяется цель, в соответствии с которой может осуществляться усмотрение. Цель устанавливает также реальные барьеры произвольному решению тех или иных вопросов. Таким образом, дозволяется проявлять самостоятельность, однако в определенных рамках, пределах, с определенной целью.

Усмотрению в сфере государственного управления присущи определенные черты:

v усмотрение - это дискреционное право, право действовать самостоятельно;

v усмотрение предполагает осуществление управленческих действий, первичное решение определенных вопросов;

v управление по усмотрению должно осуществляться в соответствии с принципом наилучшего в данной ситуации решения;

v решение вопросов по усмотрению осуществляется на основании внутреннего убеждения, субъективных соображений субъекта управления;

v управленческая деятельность по усмотрению осуществляется при отсутствии конкретных указаний, предписаний;

v усмотрение требует проявления инициативы, предприимчивости;

v усмотрение предоставляется нормой права, в которой определяются его границы и цели.

Законодательством предоставляются широкие права субъектам усмотрения в различных сферах государственного управления: экономической, социально-культурной, безопасности и правопорядка, распоряжения материальными и финансовыми средствами, охраны общественного порядка и в целом обеспечения законности, продвижения по службе, в области поощрения и привлечения к ответственности, особенно в выборе средств, времени, методов, характера и объема определенных действий. Однако усмотрение не должно вести к нарушениям законности, к произволу. Поэтому в этой части управления должен осуществляться постоянный контроль в целях предотвращения и пресечения нарушений.

Субъект усмотрения должен осознавать, что, несмотря на наличие дискреционного права, его свобода ограничена целым рядом условий, «она осуществляется в рамках законности и поэтому не является ни полной, ни бесконтрольной». между тем, и субъекты, обеспечивающие законность норм осуществления контроля, не должны препятствовать реализации дискреционных прав, сковывать инициативу, предприимчивость, творческий подход в управлении.

Субъекты усмотрения действуют в соответствии с возникшей фактической ситуацией, но они не вправе ошибочно воспринимать ее и допускать фактические ошибки, которые нередко могут вести и к юридическим ошибкам. Дискреционные полномочия предоставляются управленцам не для их собственных выгод и даже не в интересах отдельного гражданина, а в общих интересах. Конечно, никто не застрахован от ошибок, промахов, но они не должны быть совершенно очевидными и существенными. В Уголовном кодексе Республики Беларусь предусмотрена уголовная ответственность за злоупотребление властью или служебным положением должностными лицами (ст.424), бездействие должностного лица (ст.425), служебную халатность (ст.428) [16, ст.424, 425, 428]. За подобные нарушения, не являющиеся преступлениями, возможна дисциплинарная ответственность за подобные нарушения.

Дискреционные полномочия предоставляет законодатель, т.е. тот, кто вправе уполномочивать на совершение управленческих действий. В одном правовом акте могут быть одновременно предусмотрены четкие рамки компетенции и дискреционные полномочия.

Анализ действующего законодательства не позволяет четко определить, какой признак положен в основу наделения жесткой компетенцией, а в каких случаях должны или могут предоставляться дискреционные полномочия. Все зависит от усмотрения законодателя. Он выражает свое желание по-разному: в одних случаях прямо указывает вид компетенции, в других - употребляет термины, требующие разъяснения. Например, в статье 84 Конституции Республики Беларусь в большинстве пунктов определяется жесткая компетенция, а в пунктах 15, 23, 25, частично в пункте 26 предоставляются дискреционные полномочия, которые сопровождаются словами «имеет право, вправе» [4, ст.84]. В Законе «О Совете Министров Республики Беларусь» значительная часть правил, с одной стороны, определяет жесткую компетенцию, с другой - предоставляет широкие возможности в выборе средств, времени, методов, характера и объема действий [2, ст.8]. Некоторые же термины, такие, например, как «осуществляет меры» (ст.ст.5-7) [4, ст.5-7], неопределенно выражают рассматриваемый вид компетенции.

В Законе «О государственной службе в Республике Беларусь» (ст.ст.20,21) выполнение обязанностей закреплено жестко, осуществление же прав - по усмотрению [10, ст.20,21]. Аналогичным образом решается вопрос и в отношении различных органов, должностных лиц с употреблением слов «имеет право», «предоставляется право».

Для реализации усмотрения в государственном управлении необходимы воля субъекта усмотрения, его способность к усмотрению и необходимость применения усмотрения.

По характеру государственного управления выделяют общие методы и специальные. Общие методы применяются любыми органами государственного управления при реализации полномочий. Специальные методы применяются либо конкретным органом государственного управления, либо при реализации одной или нескольких государственных функций.

Формы государственного управления выражают содержание управленческой деятельности, они конкретно отражают, как выполняется та или иная функция, как разрешается конкретная задача, стоящая перед данным государственным органом.

Эффективность государственного управления зависит от многообразия и умелого сочетания различных форм государственного управления.