Влияние неправительственной дипломатии на систему международных отношений

 

Возникает теоретический вопрос, какие характеристики приобретает современная мировая политика, в рамках которой все интенсивнее взаимодействуют государственные и негосударственные акторы. Так, Дж. Розенау предлагает рассматривать международную политику как «политику первого и второго мира», где «первый мир» есть господство суверенных государств, и «второй мир» – скопление множества различных центров власти. Оба «мира» развиваются параллельно, взаимодействуя друг с другом. Существует масса сценариев международных событий, утверждает этот американский исследователь, где официальная и неофициальная дипломатии пересекаются[19].

Другой известный американский политический технолог С. Браун идет в этом направлении еще дальше и предлагает рассматривать современную мировую систему как «глобальную полиархию», пронизанную сложными связями[20].

В результате взаимодействия государственных и негосударственных акторов мировой политики происходит своеобразный симбиоз в сфере дипломатической деятельности. «По логике вещей, - утверждают убежденные сторонники «полиархии» Т. Принсен и М. Фигнер, - дипломатия не является больше традиционным ведением государственной политики, а представляет собой комплекс взаимоотношений, устанавливаемых как между государственными, так и негосударственными акторами»[21]. Тогда как Б. Хокинг вводит в оборот термин «дипломатия-катализатор», подразумевающий тесное взаимодействие между официальной и неофициальной дипломатией[22].

Кстати, понятие «дипломатия-катализатор» терминологически перекликается с термином «государство-катализатор», предложенным в свое М. Линдом. Этот американский ученый считает, что в том виде, в каком государство развивалось в течение столетий, причем в условиях быстро изменяющихся обстоятельств, оно не могло не превратиться в «государство-катализатор», способное адаптироваться к новым требованиям. «Государство-катализатор» по Линду – это такое государство, которое пытается достичь целей, «полагаясь не столько на собственные ресурсы, сколько на участие в качестве доминирующего элемента в коалициях других государств, транснациональных институтах и группах частного бизнеса, сохраняя при этом свою идентичность и свои цели»[23].

Сегодня государственный суверенитет ощущает постоянное давление со стороны глобальных экономических сил, на него воздействуют процессы интеграции и регионализации, или, в удачной формулировке ряда политологов, «фрагментиграции». Зачастую правительство не может дать соответствующий ответ на то количество разнообразных требований, которые к нему предъявляются.

В этих условиях участники международных отношений, которых Дж. Розенау назвал «свободными от суверенитета» акторами, приобретают известный вес и значение. Таков результат их вовлеченности в действия на мировой арене, способные придавать легитимность акциям, которые правительство не в состоянии проводить официально[24].

Т. Принсен и М. Фигнер идут еще дальше и выдвигают довольно спорный тезис о том, что основы легитимности «коренятся не в самом суверенитете, а принадлежат тому, кто в состоянии оказывать все более широкий спектр услуг, и отождествляет себя со вполне определенным политическим направлением. Речь идет, например, о защитниках окружающей среды. Правительства, как правило, готовы согласиться с ценностями, провозглашенными такого рода направлением»[25].

Спорным, с точки зрения многих исследователей, этот тезис является в силу той причины, что легитимность действий ряда неправительственных организаций может быть поставлена под сомнение, ибо в основе этих действий отсутствует явно выраженная воля электората.

Конечно, НПО могут принимать на вооружение стратегию прямого действия, преодолевая тем самым условия соглашений, имеющих обязывающий характер для суверенных государств. Однако именно поэтому их деятельность зачастую наталкивается на противодействие властей.

В то же самое время НПО нуждаются в контактах с правительствами и межправительственными организациями как для получения политической информации, так и для придания большего веса своему политическому курсу.

Такого рода контакты успешно осуществляются в рамках ООН и ее организаций. Правда, с такими организациями, как ВТО, Всемирный банк, «G-7» НПО не поддерживают официальных каналов связи[26]. Более того, в последние годы движение «No Global» (антиглобалистов), объединяющее разношерстые неправительственные силы, весьма активно противостоит деятельности этих организаций. Правда, в настоящее время Всемирный банк и МВФ предпринимают отчаянные попытки привлечения к сотрудничеству неправительственных акторов. Чаще всего это выражается в выявлении наиболее ярко проявивших себя в области экономической теории деятелей НПО и заключении с ними контрактных соглашений. Подобная политика в известной мере направлена на раскол в антиглобалистских рядах. Неправительственные акторы резко критикуют деятельность этих организаций, а зачастую переходят и к насильственным акциям.

Взаимная потребность друг в друге – правительств и НПО порождает сложные и противоречивые взаимоотношения. Наиболее радикально настроенные представители этих организаций считают, будто, устанавливая тесные связи с правительственными структурами, НПО подвергаются опасности потерять лицо. Например, когда было выдвинуто предложение создать в рамках ООН форум гражданского общества, то некоторые представители НПО выступили с заявлением, что гражданское общество, спонсируемое государственными институтами, перестает быть гражданским, а НПО превращаются в проправительственные комитеты»[27].

Разумеется, правительства отдают себе отчет в пользе использования НПО как во внутриполитических, так и внешнеполитических целей. Действительно, практика свидетельствует о плодотворности таких контактов. Около 350 гуманитарных организаций и НПО по контролю над вооружениями, состоящих из представителей 23 стран мира, тесно сотрудничали с канадским правительством с целью преодолеть сопротивление США договору о запрещении наземных мин. Все большее число НПО включены в мероприятия, проводимые по линии превентивной и гуманитарной дипломатии[28].

Так, в последнее время весьма продуктивным стало сотрудничество Форин офис с НПО в области гражданской авиации, гражданского флота, прав человека, энергетической дипломатии, научных исследований, защиты окружающей среды, разрешения проблем Африканского континента[29]. В Австралии лейбористское правительство активно поддержало НПО в борьбе за права человека, надеясь таким образом заполучить голоса молодого поколения[30].

В то же время взаимоотношения государства и негосударственных акторов развиваются как в русле сотрудничества, так и в конфликтной среде. Кампании «Гринпис» показывают, насколько напряженными могут иногда становиться отношения между НПО и правительствами. По этой причине правительства зачастую стремятся ограничить дипломатическую деятельность НПО. Например, в Великобритании НПО активно участвовали в подготовке конференции по правам женщин, однако из-за обструкции Министерства занятости их представители не вошли в состав официальной делегации, направившейся на конференцию в Копенгаген[31].

 

Случается, что некоторые правительства сталкиваются с такими неправительственными организациями, которые гораздо богаче и мощнее самих этих правительств. Иногда, как отмечал М. Гулдинг, бывший заместитель генерального секретаря ООН, неправительственные организации, действуя из лучших гуманитарных побуждений, совершали серьезные ошибки в развивающихся странах. Например, пытались перенести институционную модель своей собственной развитой страны в страну слаборазвитую, что неизбежно приводило к значительному ослаблению местных институтов, в то время как при минимальной поддержке извне эти институты могли бы функционировать гораздо эффективнее[32].

В этих условиях «дипломатия-катализатор», предполагающая взаимодействие правительственных и неправительственных акторов, нуждается в гибком реагировании и выработке таких качеств, как способность быстро адаптироваться к ситуации, уметь, преследуя свои собственные интересы, привлекать на свою сторону оппонентов.

Государства сегодня должны быть готовы к адаптации к внешним вызовам, молниеносно реагировать на то, что готовы предпринять другие государства. Вследствие этого разворот дипломатии к внутренним проблемам становится еще более насущным, этого требует необходимость эффективно действовать в области решения политических, экономических, социальных проблем.

Включившаяся в этот процесс дипломатия сможет выйти за рамки бюрократической системы, преодолеть традиционное различие между публичным и частным миром. Дипломаты, благодаря расширению круга контактов, смогут получить более широкий доступ к информации и наладить отношения с политически фрагментированными центрами власти.

При этом важно иметь в виду то обстоятельство, что изменяется сам характер переговоров. Ведь официальные переговорщики, как правило, ограничены строгими рамками инструкций, что зачастую затрудняет ход самого переговорного процесса. Обычно достижению положительных результатов помогали приемы так называемой «second-track» дипломатии, предполагающей организацию встреч участников переговоров (как правило, не являющихся руководителями делегаций) в неформальной обстановке, а также практику неформального посредничества для зондирования позиций и поиска приемлемых решений[33].

Исключительная сложность тематики многосторонних переговоров по проблемам изменения климата, генетической инженерии, защиты окружающей среды потребовала подключения к переговорам представителей науки, промышленности, бизнеса, авторитетных неправительственных организаций.

Институтом по проблемам достижения консенсуса (некоммерческая частная организация в штате Массачусетс) была разработана получившая известность теория «параллельных международных переговоров». Ее концепция была апробирована в ходе нескольких раундов переговоров по проблемам торговли и окружающей среды, проходивших в 1994 – 1996 гг., а также в период подготовки конференций по проблемам изменения климата в Киото (1997) и в Буэнос-Айресе (1998).

В переговорах параллельных официальным принимали участие руководители официальных делегаций и руководители соответствующих неправительственных организаций. Они получили возможность встречаться в неформальной обстановке, позволяющей осуществить то, что обычно невозможно сделать на заседаниях форума, то есть вести свободную дискуссию и проводить «мозговой штурм».

Опрос участников переговоров показал, что все были весьма удовлетворены результатом встреч, значительно облегчивших достижение соглашений на официальных раундах[34].

На наш взгляд, такого рода «дипломатия-катализатор», предполагающая сотрудничество и взаимодействие государственных и неправительственных акторов, вовсе не предвещает заката профессиональной дипломатии. Государство тоже не утрачивает своего значения. «В дальнейшем именно к министерству иностранных дел будет предъявляться все больше требований», – делает справедливый вывод Дж. Розенау[35].

Возрастающая роль неправительственных организаций в областях, ранее считавшихся «заповедной территорией» официальной дипломатии, требует изменения многих традиционных подходов и творческого государственного мышления.

Важно найти ответ на вопрос, что все эти новшества могут означать для профессионального дипломата? Думается, что прежде всего речь идет о более высоких требованиях, которые новейшая практика предъявляет к профессии дипломата. Ведь сегодня профессиональный дипломат должен обладать необходимыми качествами менеджера, координатора и интегратора дипломатии-катализатора. Это требует от него, с одной стороны, способности выявлять и отмобилизовывать неправительственные ресурсы во имя достижения государственных целей. С другой стороны, он должен отслеживать, когда и каким образом правительственные дипломатические ресурсы могут быть предоставлены в распоряжение других акторов, занимающихся международной деятельностью[36].

 

Этого мнения придерживается, в частности, Б. Хокинг. Выдающийся американский исследователь истории и практики дипломатии пришел к выводу, что подобное обстоятельство не только не умаляет значения профессиональной дипломатии, но, напротив, ведет к повышению ее роли. Будучи не в состоянии дать ответ сразу на все вызовы, возникающие в новой ситуации, профессиональный дипломат расширяет сферу своих контактов, вступает во взаимодействие с частными лицами и организациями, оптимизирует возможности сбора информации[37].

В конечном итоге заинтересованное участие всех акторов дипломатической деятельности в подготовке решений, принимаемых правительствами, не может не способствовать более благоприятному восприятию этих решений в глазах мирового общественного мнения.

 

Примечания

[1] Saint-Simon C.-H. de, Therry A.De la réorganisaton de la societé européenne. Paris. 1925. P. 4.

[2] Anderson M.S. The Rise of Modern Diplomacy. Op.cit. P. 231.

[3] Ladd W. An Essay on a Congress of Nations for the Adjustment of International Disputes without Recourse to Arms. 1840. P. 77, 245.

[4] Silberner E. The Problem of War in Nineteenth-Century Economic Thought. Princeton. 1946.

[5] Anderson M.S. Op.cit. P. 272.

[6]. James A Diplomacy and international society // International Relations. 1980. № 6 (6). P. 942.

[7] Уткин А.И. Мировой порядок XXI в. М., 2001. С.173.

[8] Foreign Affairs. 1997.September - October. P. 40.

[9] Дипломатический вестник. 2001. №11 С. 111.

[10] Simmons P.J. Learning to live with NGO’s // Foreign Policy. 1998. Fall. P. 93.

[11] Haas P. M. Introduction: epistemic communities and international policy coordination // International organization. 1992. № 46(1). P. 1-35

[12] Hill C. and Beshoff P. (eds). Two worlds of international relations: academics, practitioners and the trade in ideas. London. 1994. P. 139-163.

[13] Choate P. Agents of influence: how Japan’s lobbyists in the United States manipulate America’s political and economic system, New York. 1990; Chung-In Moon. Complex interdependence and transnational lobbying: South Korea in the United States // International Studies Quarterly. 1988. № 32(1).

[14] Strange S.States, firms and diplomacy // International Affairs. 1992. № 68 (1). P. 1-2, 14.

[15] Josselin D. International labour and the new diplomacy. DSP Discussion Papers. Leicester: Centre for Study of Diplomacy. 2000.

[16] Hocking B. Localizing Foreign Policy: Non-Central Governments and Multilayered Diplomacy. London. 1993; Shuman M.R. Dateline Main Street: local foreign policies // Foreign Policy. 1986-87. P. 65.; Berman M. R. and Johnson J.E. (eds). Unofficial Diplomats. New York: Columbia University Press. 1977.

[17] Denning D. E.Hacktivism: am emerging threat to diplomacy // American Diplomacy. 2000. Spring. http://www.unc.edu/depts/diplomat

 

[18] Restoring America’s International Engagement. A White Paper prepared by the Coalition for American Leadership Abroad. Washington. 2000.

[19] Rosenau J. N. Turbulence in World Politics: a Theory of Change and Continuity. Hemel Hempstead, Harvester Wheatsheaf. 1990; Zacher M.W.,The decaying pillars of the Westphalian temple: implications for international order and governance // Rosenau J.N. and Czempiel E-O. (eds). Governance Without Government: Order and Change in World Politics. Cambridge: Cambridge University Press. 1992.

[20]. Brown S. New Forces, Old Forces and the Future of World Politics (Post-Cold war edition), New York. 1995. Ch. 8.

[21] Princen T. and Finger M. (eds). Environmental NGO’s in World Politics: Linking the Local and the Global. London. 1994. № 2. P. 42.

[22] Hocking B. Beyond newness and decline of catalytic diplomacy. DSP Discussion Papers. Leicester: Centre for Study of Diplomacy. 1995.

[23] Lind M. The catalytic state // The National Interest. 1992. Spring № 27. P. 3.

[24] Ibid. P. 40-41.

[25] Princen T. and Finger M. (eds). Op.cit. 1994. P.34-5.

[26] Lang T. and Hines C. The new protectionism: protecting the future against free trade. London. 1993.

[27] Mortimer E. At arm’s length: non-profit groups should not be beholden to governments // Financial Times. 1995. 22 March.

[28] Stedman S.J. Alchemy for a new world order: overselling ‘preventive diplomacy’ // Foreign Affairs. 1995. № 74(3). P. 15.

[29] Ibid.

[30] MacShane D. The leftwing wizards of Oz // The Guardian, 1995. 4 September.

[31] Ibid. P. 24.

[32] Goulding M. Globalization and the UN: new opportunities, new demands // International Relations. 1999. April. V. XIV. № 4. P. 55-62.

[33] См.: Berman M.R. and Johnson J.E. (eds). Unofficial Diplomats. N.Y, 1977; McDonald, J.W. and Bendahmane D.B. (eds). Conflict Resolution: Track Two Diplomacy. Washington. 1991.

[34] Rouhana N.N. and Kelman H.C. Promoting joint thinking in international conflicts // Journal of Social Issues. 1994. № 50(1). P. 157-178. Martinez J. & Susskind L. Parallel Informal Negotiations: An Alternative to Second Track Diplomacy // International Negotiation. 2000. V. 5. №. 3.

[35] Rosenau J. N. Turbulence in World Politics: a Theory of Change and Continuity. Hemel Hempstead: Harvester Wheatsheaf. 1990. P. 439.

[36] Ibid. 25.

[37] Hocking B. Beyond newness … Op.cit.