У теорії фінансів і фінансового права
Як видно з наведеної таблиці, серед теоретиків фінансової науки не існує єдиного розуміння фінансово-правової категорії “видатки”: одні з них вважають, що це діяльність держави щодо витрачання коштів грошових фондів, а інші – що це сукупність суспільних відносин, пов’язаних з фінансуванням державних і муніципальних видатків, а також безперервні витрати держави або муніципальних утворень у вигляді економічних відносин з приводу розподілу й використання коштів централізованих грошових фондів, тощо. На нашу думку, з метою забезпечення єдиного підходу до визначення розглядуваного поняття і як підсумок проведеного дослідження, доцільно запропонувати такі дефініції: – видатки – це суспільні відносини, пов’язані з виділенням (переданням) фінансових ресурсів з бюджетів різних рівнів, позабюджетних фондів, доходів юридичних і фізичних осіб, які перебувають у їх власності та розпорядженні; – публічні видатки – врегульовані нормами права суспільні відносини з приводу здійснення державою, органами місцевого самоврядування, державними позабюджетними фондами та іншими організаційними утвореннями асигнувань з централізованих і децентралізованих грошових фондів з метою реалізації публічних інтересів держави; – державні (місцеві) видатки – врегульовані нормами права суспільні відносини з приводу здійснення державою або органами місцевого самоврядування асигнувань з мобілізованих централізованих грошових фондів з метою забезпечення реалізації завдань і функцій держави та органів місцевого самоврядування, які здійснюються за принципами безповоротності та безвідплатності. Цікаво відзначити, що, починаючи з 90-х рр. ХХ ст. і до сьогодення, майже у всіх підручниках з фінансового права розділи, присвячені правовому регулюванню видатків, стали розміщуватися після розділів, присвячених державним доходам[10]. Ця зміна у послідовності викладення матеріалу, можливо, пояснюється стрімким розвитком таких інститутів фінансового права, як податкове право та інститут неподаткових доходів держави і місцевого самоврядування. Проте, зміна в послідовності викладення матеріалу не зменшує важливості дослідження правової категорії публічних видатків, яка в останні десять років зазнала суттєвих змін, а її зміст значно розширився у сучасних умовах формування нових економічних і політичних відносин в Україні та інших державах – колишніх республіках СРСР. Звертаючи на це увагу, Н.І. Хімічева у 1998 р. відзначала, що “сьогодні важко знайти фінансово-правову проблему, яка б не була актуальною для вивчення, але серед них є такі, актуальність яких проявлена особливо гостро. До них належать фінансово-правові проблеми інституту державних та муніципальних видатків... Але якщо питання доходів в сучасній юридичній науці сьогодні отримали досить значне відображення (хоча багато які з них потребують ще посилення в теоретичній розробці), то питанням видатків такої уваги приділено не було”[11]. В інших своїх роботах Н.І. Хімічева звертає увагу на публічний характер державних видатків[12]. Вона також зазначає, що категорію державних видатків можна розглядати в кількох аспектах: 1) у матеріальному, тобто як конкретні суми витрат держави, що здійснюються з метою виконання державою своїх функцій та завдань; 2) в організаційному та юридичному аспектах [13]. Однак категорія “державні видатки” і сьогодні не має законодавчого визначення. Зростання ролі правового регулювання у сфері державних та місцевих видатків призвело до розробки нового бюджетного законодавства в багатьох країнах СНД та Україні. У зв’язку з цим з’явилося законодавче визначення категорії “бюджетні видатки”. В Україні відповідно до п.13 ст. 2 Бюджетного кодексу України видатки бюджету визначені як “кошти, що спрямовуються на здійснення програм та заходів, передбачених відповідним бюджетом. До видатків бюджету не належать: погашення основної суми боргу; надання кредитів з бюджету; розміщення бюджетних коштів на депозитах; придбання цінних паперів; повернення надміру сплачених до бюджету сум податків і зборів та інших доходів бюджету, проведення їх бюджетного відшкодування». Але поряд із цим визначенням у ст. 2 у п.14 також наводиться визначення іншого поняття, а саме – “витрати бюджету”, під якими розуміються “видатки бюджету та кошти на погашення основної суми боргу, надання кредитів з бюджету; розміщення бюджетних коштів на депозитах; придбання цінних паперів”. На нашу думку, введення в законодавство України терміна “витрати бюджету” поряд з терміном “видатки бюджету” є не дуже вдалим з декількох причин. Використання двох термінів – “видатки” та “витрати” – стосовно процесу витрачання грошових фондів коштів розмиває різницю між: 1) процесом безпосереднього використання або передачі у вигляді трансфертів фінансових ресурсів у державі; 2) процесом нарахування грошових сум, які підлягають подальшому використанню (або передачі); 3) процесом використання не фінансових (натуральних) ресурсів. А це, у свою чергу, “розмиває” межі між фінансовою та нефінансовою діяльністю у державі і робить норми правового регулювання у сфері фінансів нечіткими і навіть неоднозначними. Так, введення двох зазначених термінів у Бюджетному кодексі України призвело до нечіткого розуміння операцій, пов’язаних із використанням грошових коштів бюджетів. Прикладом цього є вживання терміна “витрати” замість терміна “видатки” не тільки у статтях, які стосуються погашення основної суми боргу держави або місцевого самоврядування, але й у статтях, які регулюють: 1) використання коштів спеціального фонду бюджету, що не можуть спрямовуватися на погашення такого боргу (п. 4 ст. 23 Бюджетного кодексу України); 2) використання всіх взагалі коштів державного бюджету (підпункт “б” пункту 1 частини першої ст. 38). Тому ми вважаємо, що необхідно відмовитися від вживання терміна “бюджетні витрати” або внести відповідні узгодження, зміни до Бюджетного кодексу України стосовно суті та правової природи бюджетних видатків. Категорія “бюджетні видатки” має законодавче визначення і в Бюджетному кодексі Російської Федерації: бюджетні видатки визначаються у ст. 6 як “грошові кошти, передбачені в бюджеті відповідного рівня для фінансування завдань та функцій органів державної влади та місцевого самоврядування”. Російський учений-юрист Ю.О. Крохіна, розглядаючи бюджетні видатки як об’єкт правовідносин федеральної держави, критикує це визначення. Зокрема, вона зазначає: “На жаль, законодавча дефініція далеко не досконала. По-перше, дане визначення необґрунтовано звужує коло учасників правовідносин у сфері бюджетних видатків, оскільки у відносини вступають сама держава чи її суб’єкти (які є суб’єктами бюджетного права) у особі відповідних органів... По-друге, Бюджетний кодекс Російської Федерації розкриває лише матеріальний зміст видатків бюджету. Безумовно, таке розуміння має значення, наприклад, для обліку бюджетних коштів, аналізу здійснених видатків та планування їх перспективи, але не показує всієї суті бюджетних видатків” [14]. Замість наведеного у законодавстві Російської Федерації визначення Ю.О. Крохіна пропонує інше і визначає видатки державного бюджету таким чином: “Видатки державного бюджету – це публічні і такі, які не утворюють та не погашають фінансових вимог, безперервні затрати держави у вигляді суворо опосередкованих нормами права економічних відносин щодо розподілу та використання централізованих та децентралізованих фондів грошових коштів з метою забезпечення завдань та функцій держави (Російської Федерації та її суб’єктів)”[15]. Отже, Ю.О. Крохіна визначає видатки державного бюджету через поняття “затрати держави”. При цьому під затратами держави розуміються певні економічні відносини щодо розподілу та використання централізованих та децентралізованих фондів грошових коштів, опосередковані нормами права. Таким чином, Ю.О. Крохіна зосереджує увагу на організаційному аспекті поняття видатків державного бюджету, ототожнюючи їх з певними економічними відносинами, які урегульовані нормами права. Визнаючи досить цікавим у цілому запропоноване Ю.О. Крохіною визначення, хочемо звернути увагу на необхідність посилення у ньому юридичного аспекту та недоцільність відкидання матеріального аспекту категорії видатків державного бюджету. Юридичний та матеріальний аспекти цієї категорії мають суттєве значення з погляду застосування теоретично-правових визначень на практиці – у законодавстві. У фінансовому законодавстві точність, лаконічність та однозначне розуміння визначень правових категорій має особливо велике значення, тому що пов’язане з використанням фінансових ресурсів у державі. З цієї точки зору більш вдалим, на наш погляд, є цитоване нами вище визначення державних видатків, наведене Л.К. Вороновою. Це визначення теж містить термін “затрати держави”, але в ньому затрати держави “виражають” економічні відносини, а не ототожнюються з ними, як у визначенні Ю.О. Крохіної. Отже, в сучасних роботах юристів-фінансистів розглядаються та визначаються такі правові категорії: 1) державні видатки – як видатки виключно державного бюджету; 2) державні та муніципальні видатки – як видатки відповідно державного бюджету та бюджетів місцевого самоврядування. При цьому робиться наголос на тому, що державні та муніципальні видатки носять публічний характер і виникають виключно на підставі нормативно-правових актів. Згідно даного підходу п ублічні видатки - це сукупність фінансових правовідносин, пов'язаних із безперервним цільовим використанням фондів коштів держави, органів місцевого самоврядування, спрямованих як на виконання загальнодержавних (місцевих) завдань, так і на розширене відтворення, соціальні потреби громадян. Сукупність усіх видів видатків держави, органів місцевого самоврядування складає систему публічних видатків, до якої входять: - видатки, що здійснюються з централізованих фондів коштів (державного та місцевих бюджетів, державних цільових позабюджетних фондів); - видатки, що здійснюються з децентралізованих фондів коштів підприємств, установ, організацій. Погоджуючись у цілому з наведеними вище визначеннями, наданими для окремих видів публічних видатків, ми хочемо звернути увагу на те, що ці визначення не охоплюють усі різновиди публічних видатків, які існують у сучасних державах. Інакше кажучи, сьогодні в юридично-правовій літературі поки що не існує визначення категорії “публічних видатків”, різновидом яких є видатки державного бюджету і бюджетів місцевого самоврядування, а також всі інші публічні видатки. Категорія “публічних видатків” є ширшою стосовно зазначених вище категорій. Тому визначення “публічних видатків” як категорії фінансового права має бути таким, щоб увібрати в себе всі різновиди видатків публічного характеру, які наведені нами вище. Фінансові відносини у сфері публічних видатків виникають виключно на основі нормативно-правових актів держави або органів місцевого самоврядування, тобто можуть існувати лише у правовій формі на основі норм, які мають низку особливостей. При цьому матеріальною основою публічних видатків як правової категорії є суми витрат відповідних публічних фондів коштів, які ми наводили раніше. А юридична сторона публічних видатків обумовлена тим, що вони є частиною фінансових правовідносин, які виникають у державі. Тому публічні видатки як категорія фінансового права містять у собі всі загальні особливості фінансових правовідносин та мають певні специфічні особливості, властиві процесу розподілу перерозподілу ВВП та НД. Слід зазначити, що крім особливостей правовідносин щодо видатків бюджетів, на які звертають увагу у вказаних вище роботах Л.К. Воронова, Н.І. Хімічева та Ю.О. Крохіна, правовідносини у сфері публічних видатків фондів коштів соціального призначення мають нові додаткові особливості. Так, використання публічних фондів коштів соціального призначення пов’язане із виникненням правовідносин безпосередньо між юридичними особами, які уповноважені утворювати, управляти, розподіляти (перерозподіляти) та використовувати відповідні фонди обов’язкового соціального страхування, та громадянами – застрахованими особами. При цьому невиконання уповноваженими юридичними особами встановлених законами зобов’язань щодо обсягів та строків здійснення відповідних соціальних виплат тягне за собою право громадянина притягувати порушників до відповідальності, вирішуючи спори у судовому порядку. Так, ст. 29 Основ законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування встановлює, що страховики (якими є відповідні страхові фонди, визначені законодавством України) несуть відповідальність згідно із законодавством за шкоду, заподіяну застрахованим особами внаслідок несвоєчасного або неповного надання матеріального забезпечення та соціальних послуг, встановлених законодавством. Ст. 50 Закону України “Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності” встановлює відповідальність Фонду соціального страхування від нещасних випадків згідно з законодавством за шкоду, заподіяну застрахованим особам внаслідок невиконання, несвоєчасного виконання або неналежного виконання умов страхування, встановлених законом. Отже, у правовідносинах щодо публічних видатків соціального призначення виникають фінансові вимоги громадян, які безпосередньо задовольняються уповноваженими законом юридичними особами, що опікуються процесом утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання коштів публічних фондів соціального призначення. Ще одна додаткова особливість публічних видатків соціального призначення полягає у тому, що правові відносини, які виникають під час розподілу та використання коштів публічних фондів соціального призначення, носять насамперед соціальний характер, а не лише економічний. Як правильно зауважували Л.К. Воронова та Ю.О. Крохіна в цитованих нами вище визначеннях, видатки державного бюджету носять безперервний характер та відображають економічні відносини щодо розподілу та перерозподілу централізованих фондів коштів держави. Але відповідно до законодавства як України, так і Росії, особливість утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів соціального призначення насамперед пов’язується з необхідністю задоволення соціальних потреб населення країни. Так, відповідно до ст. 14 Основ законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування страхові фонди в Україні є некомерційними самоврядними організаціями, які утворюються з метою здійснення керівництва та управління окремими видами загальнообов’язкового державного соціального страхування, провадять акумуляцію страхових внесків, контроль за використанням коштів, забезпечують фінансування виплат за загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням. Їм заборонено займатися іншою діяльністю, крім тієї, для якої їх утворено, та використовувати свої фонди коштів на цілі, не пов’язані з цією діяльністю. Таким чином, у законодавстві робиться наголос на тому, що основною метою утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання цих публічних фондів коштів є саме задоволення соціальних потреб населення та публічного інтересу у функціонуванні системи соціального страхування і забезпечення, а не розвиток економіки країни. Враховуючи вищезазначене, А.А. Нечай пропонує таке визначення публічних видатків як категорії фінансового права: Публічні видатки – це витрати публічних фондів грошових коштів, які виражають урегульовані правовими нормами соціально-економічні відносини публічного характеру, що складаються при розподілі (перерозподілі) та використанні публічних фондів коштів та забезпечують задоволення публічного інтересу, визнаного державою чи органами місцевого самоврядування. При цьому під витратами розуміється зменшення чистої вартості грошових активів відповідних фондів грошових коштів у результаті здійснення встановлених нормами права видаткових операцій[16]. Таким чином, публічні видатки можуть розглядатися у чотирьох аспектах: 1) в юридичному – як публічні відносини, які мають соціально-економічний характер та виникають при здійсненні видаткових операцій виключно на підставі правових норм; Наприклад (доцільніше та зрозуміліше приклади розуміння видатків показувати на достатньо внормованову на рівні Бюджетного кодексу явищі – бюджетних видатків), юридичний аспект бюджетних видатків зумовлений тим, що вони є складовою частиною розподільного та перерозподільного процесів у сфері публічних фінансів, тому наділені ознаками властивими цій діяльності в цілому, а також власною специфікою, обумовленою процесом використання централізованих грошових фондів. Цей напрямок тісно пов’язаний з іншими її напрямками: утворенням грошових фондів, їх розподілом, а також бюджетним контролем. Видатки бюджету володіють такими юридичними ознаками: - це публічна категорія, оскільки вони фінансують основні напрямки діяльності держави та територіальних громад, необхідні суспільству та забезпечують загальні потреби; - це безповоротні платежі, вони не створюють та не погашають фінансових вимог. Держава та територіальні громади здійснюють видатки на публічні потреби на безвідплатній основі, виділені кошти не потребують повернення, тому відносини, які при цьому виникають, не означають появу чи припинення певних фінансових зобов’язань у сторін; - видатки бюджету здійснюються безперервно. Виконання державою та територіальними громадами своїх функцій та завдань вимагає безперебійного, регулярного та щоденного фінансування; - видатки бюджету, як фінансово-правова категорія, відображають урегульовані правовими нормами економічні відносини з приводу розподілу та використання централізованих фондів грошових коштів. Ці відносини можуть існувати лише в правовій формі, тому фінансування видатків з бюджету повинно здійснюватися тільки у відповідності із законодавством; - обсяг і напрямки видатків бюджетів визначається бюджетними програмами та завданнями, які виконуються конкретно в кожному бюджетному році. - видатки бюджетів безпосередньо пов’язані з їх доходами. З одного боку, обсяг видатків обмежується бюджетними надходженнями, тобто доходами, які визначаються економічними можливостями держави. З іншого боку, видатки впливають на бюджетні доходи, оскільки спочатку визначається коло потреб, які необхідно профінансувати, а потім під ці потреби підшуковуються джерела фінансування. 2) у матеріальному – як кошти публічних фондів, які розподіляються та використовуються відповідно до правових норм; Наприклад, у матеріальному аспекті видатки бюджету визначаються статтею 2 Бюджетного кодексу України як “кошти, спрямовані на здійснення програм і заходів, передбачених відповідним бюджетом. До видатків бюджету не належать: погашення боргу; надання кредитів з бюджету; розміщення бюджетних коштів на депозитах; придбання цінних паперів; повернення надміру сплачених до бюджету сум податків і зборів (обов’язкових платежів) та інших доходів бюджету, проведення їх бюджетного відшкодування”. 3) в організаційному – як процес розподілу та використання коштів публічних фондів, який здійснюється відповідно до правових норм; 4) в економічному – як зменшення чистої вартості активів відповідних фондів коштів у результаті здійснення встановлених нормами права видаткових операцій. Наприклад, в економічному аспекті видатки бюджету проявляються через відносини, на основі яких відбувається процес використання коштів централізованих фондів грошових коштів держави чи територіальної громади за різними напрямками. А ці відносини проявляються через конкретні види бюджетних видатків, різноманітність яких зумовлена багатьма факторами: природою та функціями держави і місцевого самоврядування, рівнем соціально-економічного розвитку країни, методами бюджетного регулювання, територіальним устроєм держави… Взаємодія зазначених факторів визначає різні системи видатків кожного бюджету. Кожен вид бюджетних видатків має якісну та кількісну характеристики. Якісна характеристика відображає економічну природу явища і дозволяє встановити призначення бюджетних видатків, а кількісна – їх величину.
Слід зауважити, що поняття видатків Державного і місцевих бюджетів значно ширше, ніж процес включення до відповідних бюджетів видатків на утримання конкретних галузей та установ і відпускання їм коштів — бюджетного фінансування. Як вважають науковці, до інституту видатків Державного і місцевих бюджетів належить цільове, доцільне й ефективне використання (касові і фактичні видатки) коштів розпорядниками бюджетних коштів1. Держава, виділяючи бюджетні асигнування, завжди визначає: 1) пріоритети витрат; 2) загальний обсяг фінансування; 3) цільове використання коштів; 4) норми витрат. Система публічних видатків перебуває в постійній динаміці. Запропонована нами вище система публічних видатків є лише спрощеною схемою для теоретичного дослідження публічних видатків та їх правового регулювання. Останнє також постійно змінюється та вдосконалюється, відображаючи динаміку правовідносин у сфері публічних видатків. Питання ж, пов’язані із створенням класифікації публічних видатків, яка має застосовуватися на практиці, набагато складніші і пов’язані з цілою низкою важливих проблем, які розглядаються у наступних лекціях щодо даної проблематики.
|
