Рецепты ее лечения

Решения Санкт-Петербургского саммита, давшие ориентиры развитию внешнеэкономических отношений в сфере энергетики, были немедленно взяты на вооружение российской дипломатией, в первую очередь на таком участке, как комплекс отношений в рамках ДЭХ.

Во главу угла была поставлена задача показать реальные недостатки положений ДЭХ и его все более возрастающей неадекватности развитию событий в мировой энергетике и на мировых рынках топливно-энергетических товаров, удерживавшую Россию от ратификации ДЭХ, что лишает других участников соглашения самого важного партнера – производителя и экспортера энергоресурсов. Достаточно отметить в этой связи, что Россия удовлетворяет импортные потребности Евросоюза с его 27 членами по нефти более чем на одну треть, по газу – на 50%, по углю – на 25%.

Более того, усиливающееся несоответствие отдельных положений ДЭХ реалиям сегодняшнего дня препятствует и дальнейшему развитию институтов ДЭХ и охвату все большего числа стран; превращению его в действительно универсальный всемирный орган международного регулирования глобальной энергетической безопасности.

Отмечая этот недостаток, первый заместитель министра иностранных дел РФ А. Денисов, подчеркнул: для всех очевидно, что после подписания ДЭХ в 1994 г. в мире произошли значительные изменения: страны с переходной экономикой, остро нуждавшиеся в начале 90-х годов в использовании опыта построения рыночной модели, сегодня выступают полноправными партнерами в международной экономическом сотрудничестве. В новых условиях они не могут довольствоваться рамками схемы «энергетические ресурсы в обмен на инвестиции» и заинтересованы, скорее, во взаимных инвестициях, включая применение различных схем обмена активами[172]. Еще более конкретно охарактеризовал новые задачи Секретариат Энергетической хартии, который в докладе о задачах в свете последних изменений на международных энергетических рынках отмечал, что процесс Хартии должен отражать меняющиеся условия, учитывая широкий спектр сдерживающих факторов и препятствий осуществлению инвестиций не только в сфере разведки и добычи, но и в области переработки и сбыта, рассматривая вопросы доступа к капиталу и технологиям для новых международных инвесторов, а также обеспечивая форум для обсуждения условий осуществления «взаимовыгодных» инвестиций на всем протяжении энергетической цепочки[173].

Учитывая, что международное право базируется не на принятии законов, а формируется посредством разработки и заключения договоров, в складывающихся в условиях срочной и приоритетной задачей для всех участников ДЭХ выступает доработка положений ДЭХ, с тем чтобы превратить этот документ в важнейший, если на сегодня не в единственный правовой инструмент осуществления политики обеспечения глобальной энергетической безопасности и национальной энергетической безопасности для подписавших его стран.

Для России с ее уникальными потенциальными возможностями закрепление как юридической нормы новых условий в развитии международного энергетического сотрудничества имеет приоритетное значение. Это четко сформулировано в проекте «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации», принятой 17 ноября 2008 г. Концепция, разъясняя цель и принципы внешнеэкономической политики России, предусматривает достижения Россией лидирующих позиций в поставках энергоресурсов на мировые рынки на основе географической и продуктовой диверсификации экспорта, участия в формировании глобальной энергетической инфраструктуры и выработки правил функционирования мировых энергетических рынков» (подчеркнуто мною – Ю.Е.)[174]. При этом в Концепции подчеркивается, что Россия сохранит мировое лидерство в энергетическом секторе.

Начиная с 2006 г., вопрос о необходимости частичного изменения ДЭХ как условие его ратификации Россией стал важным направлением вполитической линии России по отношению к ДЭХ и к Конференции поЭнергетической хартии. «Мы готовы ратифицировать хартию, но в новой редакции, отвечающей современным реалиям», - заявил в интервью журналу «Итоги» министр промышленности и энергетики В.Христенко[175].

Российские делегаты на пленарных заседаниях Конференции по Энергетической хартии в 2006 и 2007 гг., а также на заседаниях рабочих групп Секретариата Энергетической хартии обстоятельно разъясняли позицию российской стороны в отношении реформы Договора. Однако конструктивные предложения России пока не получают единодушного одобрения всех стран, участвующих в ДЭХ. В качестве контраргументов в дискуссиях выдвигается тезис о том, что Россия – страна, которая сама пока не ратифицировала ДЭХ, не применяет его в полной мере и не пользуется его правами и обязанностями – не должна навязывать странам, где и как им этот документ следует переписывать. Другая точка зрения по поводу осуществимости предложения России сводится к тому, что первоначально надо идентифицировать все новые вызовы и риски, с которыми столкнулась мировая энергетика, а затем уже принимать решения об изменении ДЭХ.

Тем не менее пленарное заседание Конференции по Энергетической хартии, состоявшееся в Стамбуле в декабре 2007 г., приняло решение поручить Специальной группе Энергетической хартии по вопросамстратегии организовать обсуждение проблем, связанных с новыми вызовами и рисками на международных энергетических рынках и доложить о результатах таких обсуждений на следующей сессии Конференции. Это решение, бесспорно, требует от российской делегации подготовки аргументированного и всеобъемлющего перечня положений ДЭХ, которые устарели и требуют изменения, а также выдвинуть новые положения, которые должны быть учтены для того, чтобы придать документу новую жизненную силу.

В подготовительной работе российской стороне следовало бы, прежде всего, базировать свой доклад на апробированных мировым сообществом документах Санкт-Петербургского саммита 2006 г. стран «большой восьмерки», учитывая при этом и положительную оценку, которую дал саммит деятельности, связанной с осуществлением ДЭХ. В Плане действий, как уже отмечалось, подчеркивается: «Мы поддерживаем принципы Энергетической хартии и усилия ее стран-участниц по укреплению международного сотрудничества в области энергетики».

Прежде всего, следует использовать зафиксированную на саммите новую формулу поведения стран на рынках энергоносителей, предусматривающую равную ответственность и равное деление рисков между странами-производителями и странами-потребителями, базирующиеся на реальном изменении конъюнктуры мировых рынков, переходом от конъюнктуры рынка покупателей, господствовавшей многие десятилетия из-за избыточного предложения, к конъюнктуре рынка продавцов, желающих гарантировать свои доходы от вложенных крупных инвестиций. Это может быть достигнуто, в частности, зафиксированной формулировкой о гарантиях не только предложения, но и спроса, для чего необходимо обеспечить равноправие между системой поставок по долгосрочным контрактам и системой поставок на принципах, основанных на свободе конкуренции.

Бесспорно, в изменениях в ДЭХ должна найти юридическое отражение и другая важная формула, зафиксированная на саммите – это признание за энергетическими компаниями права на взаимовыгодной основе инвестировать и приобретать энергетические активы в любой части энергетической цепочки, от разведки и добычи до переработки, транспортировки и сбыта энергоресурсов как в странах-производителях, так и в странах-потребителях.

Очевидно, и другие принципы, сформулированные в Плане действий в отношении обеспечения глобальной безопасности, должны быть учтены в работе над разработкой поправок и дополнений.

По нашему мнению, положения о глобальной энергетической безопасности должны быть использованы в новой редакции преамбулы ДЭХ, а также в статьях о цели Договора, о международных рынках, о доступе к капиталам и о суверенитете над энергетическими ресурсами, уравновесив ее положения введением формулировки о доступе на правах взаимности инвесторов стран-производителей в распределительную сеть, переработку, электростанции и инфраструктуру.

Выступая на 17-й сессии в ноябре 2006 г. Конференции по Энергетической хартии статс-секретарь – заместитель министра промышленности и энергетики России И. Матеров, призывая страны-участницы начать переговоры по реформированию ДЭХ, отмечал, что обеспечение более высокого уровня энергетического сотрудничества требует изменения и самого механизма действия Договора. На смену юридически необязательным обещаниям типа «стороны будут стремиться…» должны придти формулы, предусматривающие строгие обязательства сторон. Бесспорным должен стать и принцип строгого обеспечения баланса интересов сторон через механизм ответных обязательств. Эти предложения российского делегата также должны быть внимательно изучены и обсуждены. В повышении степени ответственности за выполнение принимаемых обязательств особенно нуждаются положения ДЭХ о доступе к источникам финансирования и технологиям.

Особого внимания в ходе реформирования ДЭХ в свете повышения его практической значимости в деле обеспечения глобальной энергетической безопасности заслуживает разработка положений об особой уязвимости ТЭК и средств доставки энергоресурсов из-за угроз террористических действий. В этой статье должна быть также зафиксирована ответственность сторон ДЭХ за обеспечение мер борьбы против любых террористических актов во всех звеньях цепочки – «добыча – транспортировка – хранение – сбыт». Особого внимания заслуживают меры в атомной энергетике и в сфере производства, перевозки и торговли СПГ.

Еще одним крупным недостатком ДЭХ являются положения Договора о транзите. Они оказались явно недостаточными для обеспечения безопасного, предсказуемого, бесперебойного, гарантированного транзита, что потребовало разработки Протокола к ДЭХ по транзиту, работа над которым уже занимает девятый год сложных переговоров и пока не закончилась при соблюдении формулы: ничто не является согласованным, пока не согласован весь текст. Такая формула дает участникам широкую возможность отказаться от любого ранее согласованного положения, что уже не раз случалось с делегацией ЕС. Тем не менее к настоящему времени удалось согласовать с участием делегаций стран-участниц практически весь текст, за исключением одной статьи, по которой имеются разногласия с Евросоюзом.

Оставшейся несогласованной статьей в настоящее время является статья 20, которая несколько лет обсуждалась экспертами российской делегации и делегации ЕС и по которой так и не был достигнут консенсус. Эта статья касается транзита в рамках провозглашенной ЕС Организации региональной экономической интеграции (далее ОРЭИ), объединяющей территорию Европейского союза единым транспортным пространством, что позволяет ЕС объявлять транзитом только перемещение товаров через государства ЕС в другие, не входящие в ЕС страны, например, в Швейцарию. На товары, поступающие в ЕС для его членов, должен распространяться так называемый «всеобщий стандарт», «по меньшей мере, эквивалентный тому, который является результатом действия положений протокола». На деле эта формулировка выводит всю территорию ЕС из-под действия Протокола по транзиту до разработки набора документов, обеспечивающих, по заверению ЕС, режим для транспортируемых транзитом товаров по меньшей мере эквивалентный режиму, устанавливаемому Протоколом и ДЭХ. При этом ЕС сохраняет за собой право на использование транзитного режима, устанавливаемого Протоколом по транзиту при транзите своих товаров через территорию других стран, участвующих в Протоколе по транзиту и не входящих в ЕС. На практике это может означать, что, например, Россия должна будет предоставлять на безвзаимной основе право свободного транзита через свою территорию газа, добытого в других странах как национальными, так и иностранными, в том числе и из ЕС, компаниями, не препятствовать его транспортировке на рынки ЕС. Более того, российская сторона вынуждена без пока что не существующего взаимного юридического обязательства предоставлять инвесторам из ЕС, право строительства на своей территории дополнительных транспортных сетей в случае хронической загрузки своих основных магистралей. В практике заключения международных договоров трудно найти пример заключения документа, содержащего конкретные обязательства сторон, под данные одной стороной обещания разработать соответствующее законодательство в будущем.

В соответствии с решением Конференции по Энергетической хартии на 19 сессии в ноябре 2008 г. в 2009 г. будут возобновлены многосторонние консультации по проекту Протокола по транзиту, на которых стороны выразят свое отношение к статьям, согласованным на двустороннем уровне между Россией и ЕС.

По мнению автора, в ходе предстоящих консультаций российская сторона могла бы предложить дополнительно внесение в ДЭХ и в проект Протокола положение, усиливающее ответственность за несанкционированный отбор, добавив возможное применение санкций за такой отбор и квалификацию отбора как фактор нарушения глобальной энергетической безопасности. Необходимо также добавить положение об ответственности стран транзита за осуществление транзита как фактора обеспечения глобальной энергетической безопасности. Возможной ревизии могли бы быть подвергнуты положения ДЭХ о назначении мирового посредника и его полномочиях назначать на временной основе тарифы за транзит в случае отсутствия согласия стран о разрешении спора. Важным вкладом в новый ДЭХ и Протокол было бы разъяснение понимания «принципа свободы транзита» как отсутствие неоправданных и дискриминационных ограничений на пересечении территории страны-транзита.

В ходе предстоящих консультаций по проекту Протокола необходимо также решить вопрос о необходимости разработки положений о транзите электроэнергии, который имеет свою специфику, отличную от транзита газа или нефти.

В свете учета новых веяний в международных экономических отношениях в области энергетики серьезной реформе могли бы быть подвергнуты положения статей ДЭХ о доступе к технологиям и капиталам, в которых необходимо устранить юридически необязательные обещания о доступе, принимая во внимание показавшую на практике нежизнеспособность существующих формулировок в устранении дискриминации. Эксперты должны в этой связи разработать формулировки, предусматривающие не только исключение дискриминации в доступе, но и поощряющие либерализацию доступа к капиталу и технологиям, особенно в рамках финансирования выполнения ключевых энергетических проектов, вносящих большой вклад в изменение ситуации на мировых рынках энергетики и в преодолении на этой основе структурного энергетического кризиса. Кстати, проблема содействия развитию крупномасштабных энергетических проектов заслуживает специальной статьи в реформируемом ДЭХ, равно как и проблема развития альтернативных источников энергии.

Новые тенденции в развитии мировой энергетики, связанные с повсеместным улучшением основ государственного сектора требуют более взвешенного подхода к изменению положений ДЭХ о государственных и привилегированных предприятиях, ставящих в неравное положение предприятия государственного сектора в ТЭК по сравнению с частным бизнесом.

Важным положением ДЭХ является положение о том, что ДЭХ не обязывает никакую договаривающуюся стороны открывать обязательный доступ для третьих сторон. Это положение требует более четкой формулировки, достаточного разъяснения и переноса предложения в основной текст ДЭХ, поскольку в том виде, в каком она приведена в сопутствующих документах к ДЭХ она уже породила значительное число инотолкований о якобы свободном доступе иностранного капитала к природным ресурсам, транспортной инфраструктуре российского ТЭК.

ДЭХ часто критикуют за то, что он не распространяет свое действие на проблемы сотрудничества в области развития и использования атомнойэнергетики. Однако этот вопрос требует специального исследования, базирующегося на фактическом состоянии дел в настоящее время. Дело в том, что ко времени подписания ДЭХ в 1994 г. между ЕС и Россией было достигнуто соглашение, о чем говорится в Заключительном акте Конференции по Энергетической хартии, предусматривающее регулирование торговли ядерными материалами не ДЭХ, а Соглашением о партнерстве и сотрудничестве (СПС). Аналогичные документы были приняты и в отношении торговли ЕС с Украиной, Казахстаном, Узбекистаном, Таджикистаном и Киргизией. Более того, Специальным Приложением в виде совместного меморандума делегаций РФ и ЕС по ядерной торговле делегации РФ и ЕС согласились: 1) что ЕС и Евроатом не делают своей политикой применение квот на импорт ядерных материалов из России; 2) что в отношении ядерных материалов, импортируемых из России, полностью применяется национальный режим, что зафиксировано в СПС, и 3) что ЕС рассмотрит осуществляемую Евроатомом политику, с тем чтобы учесть интересы России в отношении увеличения объема торговли.

Вместе с тем следует отметить, что ДЭХ распространяет действие на энергетические материалы и продукты, включающие урановые и ториевые руды, радиоактивные химические элементы, включая уран, использованные топливные элементы (ТВЭЛЫ) ядерных реакторов, все виды электроэнергии, а также такие виды хозяйственной деятельности в энергосекторе, как поисково-разведочные работы и добыча урана, строительство и эксплуатация электростанций, удаление и ликвидация отходов АЭС.

Таким образом, если у России, а также у перечисленных выше стран СНГ, в настоящее время имеются обоснованные намерения изменить выше отмеченные договоренности, то можно поставить вопрос о необходимости разработки специального атомного протокола, устанавливающего рамочные нормы для инвестиций, торговли, транспортировки, транзита и др. в отношении ядерных материалов.

Учитывая быстрое развитие производства, транспортировки и торговли сжиженным природным газом (ожидается, что к 2030 г. его доля в международной торговле сравняется с долей сетевого газа), в ДЭХ требуется внести ряд изменений, обеспечивающих распространение действия Договора на всю цепочку «производство – транспортировка – регазификация – хранение» сжиженного природного газа.

Особого обсуждения требует пересмотр положений Договора об экологических аспектах. Проявляющиеся все более зримо факты ухудшения состояния природной среды, изменение климата, угроза повышения уровня вод океанов, поиски эффективных и дешевых альтернативных источников ставят перед человечеством новые срочные задачи коллективного управления работой по восстановлению нарушающегося равновесия в природе, что должно найти отражение в новом ДЭХ.

В эту работу уже вовлечено значительное число международных организаций, что требует от ДЭХ четко определить границы своей юрисдикции, обеспечения координации с другими организациями и повышения степени ответственности сторон – участниц Договора. По нашему мнению, ДЭХ должен прежде всего концентрировать свое действие вокруг инвестиционных аспектов деятельности в области сохранения окружающей среды, энергоэффективности и развития альтернативных источников энергии. Именно эти направления работы должны быть закреплены в новом ДЭХ.

Новую роль ДЭХ нужно рассматривать и в обновленном институциональном контексте. За последние десять лет увеличилось членство в ЕС, расширились границы европейского внутреннего рынка за границы Евросоюза как результат заключения Договора об Энергетическом сообществе, увеличилось число стран, вступивших в ВТО, что соответственно сокращает сферу применения положений о торговле в ДЭХ. Все это требует разработки ряда статей, меняющих административные и правовые механизмы ДЭХ и обеспечивающих равноправное участие в хартийном процессе стран-производителей на любом уровне, включая высшие эшелоны руководства.

Хотелось бы обратить внимание на проблему освещения в российских СМИ, научных публикациях и в отдельных официальных материалах проблемы ратификации ДЭХ. Надо отметить, что положительный имидж ДЭХ сильно страдает от необъективной оценки этого документа общественным мнением. К сожалению, приходится констатировать, что существующая критика в адрес ДЭХ, лежащая в основе российской позиции в отношении ратификации Договора, является во многом надуманной или проистекает из недостаточного ознакомления с самим документом, а в ряде случаев отражает узкие недальновидные корпоративные или ведомственные интересы.

Ярким типичным примером такой необоснованной критики ДЭХ является позиция известного экономиста и публициста М. Делягина, который в своей книге «Россия для россиян» пишет по поводу якобы свободного доступа к российской трубопроводной системе иностранного капитала следующее: «Настойчивое стремление Евросоюза к лишению России ее естественного конкурентного преимущества, созданного трудом поколений советских людей, в том числе при помощи принуждения к ратификации Договора к Энергетической хартии (обеспечивающего свободный доступ к нашей трубопроводной системе всех желающих) (подчеркнуто мною – Ю.Е.) напоминает стремление наиболее оголтелых революционеров столетней давности к обобществлению чужих женщин. Оно является столь же безосновательным и должно оставаться столь же бесплодным»[176].

Отвечая М.Делягину, надо прежде всего разъяснить автору вышеприведенных строк, что ДЭХ включает обязательства государств-членов облегчать лишь транзит ЭМП через свои территории в соответствии с принципом «свободы транзита», зафиксированным в документах ГАТТ/ВТО, а также обязательство обеспечивать уже сложившиеся потоки транзита, что является нормальным коммерческим процессом взаимоотношений между компаниями страны-производителя, страны-потребителя и страны, через территорию которой осуществляется транзит.

Более того, важно подчеркнуть, что в документах ДЭХ имеется специальное положение о «недоступе третьих сторон», которое четко и недвусмысленно утверждает, что «положения Договора не обязывают никакую договаривающуюся сторону открывать обязательный доступ третьих сторон»[177].

Что же касается принуждения со стороны ЕС России к ратификации ДЭХ, отмечаемое М.Делягиным, то следует подчеркнуть, что в статье 105 Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Россией и Европейским союзом (СПС), продолжающим действовать и сейчас, предусматривается особый порядок использования ДЭХ в решении энергетических проблем по Соглашению. В СПС сказано, что в той степени, в которой вопросы, охватываемые Соглашением, регулируются ДЭХ, именно ДЭХ после его вступления в силу применяется по отношению к таким вопросам[178]. Учитывая это обстоятельство, вполне уместно объяснить настойчивость европейской стороны желанием получить ответ на вопрос о том, как быть с исполнением СПС в условиях нератификации ДЭХ Россией, имея в виду наиболее важный участок сотрудничества.

Не менее беспочвенны и многие другие обвинения в адрес ДЭХ. Так, утверждается, что ДЭХ введет в российскую практику принцип свободы транзита, что откроет границы для дешевого среднеазиатского газа на западноевропейские рынки. Это неправда, поскольку данный принцип стал международной правовой нормой еще в 1947 г., будучи зафиксирован в статье 5 ГАТТ, которая неизбежно распространится на Россию в случае ее вступления в ВТО. Рассчитывать на возможность оговорить его нераспространение на нашу страну на том основании, что в соответствующей статье договора ГАТТ-ВТО речь не идет о трубопроводном транспорте, - наивно. Это не удастся, поскольку статья говорит о транзите как виде деятельности, не подразделяя его на отдельные сегменты. При этом надо иметь в виду и то, что соглашение ГАТС относит трубопроводный транспорт к видам услуг и распространяет на него свое действие. Да и сама процедура присоединения к ВТО требует согласования любого принципиального вопроса и переговоров со всеми участниками организации, число которых давно перевалило за 160, и все они признают принцип свободы транзита.

Утверждается, что этот принцип в случае ратификации ДЭХ даст зеленый свет газу Казахстана, Туркменистана и Узбекистана на его пути в Западную Европу, что подорвет позиции «Газпрома». При этом называется даже объем будущих потерь. «Газпром» может потерять более трети своего рынка сбыта в Европе, а общий ущерб компании составит примерно 6,7 – 8,2 млрд долл. в год, что повлечет за собой 50-процентное снижение выплаты в бюджет России[179].

Такое апокалипсическое видение будущего российского экспорта требует определенного комментария. Признавая возможность обострения конкуренции на рынке, следует тем не менее иметь в виду, что речь в масштабности экспорта газа из Средней Азии может идти лишь в будущем со строительством дополнительных мощностей, поскольку ДЭХ в случае отсутствия свободных мощностей для транзита и невозможности его осуществления на коммерческих условиях в рамках существующей системы транспортировки предусматривает возможность строительства дополнительных транспортных сооружений. При этом оговаривается, что в разрешении на такое строительство может быть отказано, если предлагаемое строительство может «поставить под угрозу надежность или эффективность энергетических систем договаривающейся стороны, включая надежность снабжения».

Ясно, что даже если зафиксированная в ДЭХ гипотетическая возможность будет реализована, пройдет достаточно много времени. К этому времени потребность Европы вырастет настолько, что сможет поглотить и российский газ (если, конечно, «Газпром» сумет нарастить до нужной величины добычу), и среднеазиатский. Причем последний, как того не исключают эксперты, может пойти не только в Европу, но и в соседний Китай и даже в Индию, испытывающих острый дефицит в снабжении энергоресурсами, что снизит предложение на европейском рынке. Не исключена возможность и создания совместных предприятий по реализации газа Россией и отдельными странами, а также единого экспортного консорциума стран-экспортеров СНГ под эгидой «Газпрома». К тому же, решая проблему, признавать или не признавать свободу транзита, Россия не должна забывать, что отрицание этого принципа вызовет серию обид и недопониманий со стороны наших партнеров по всем видам интеграционных объединений бывших республик Советского Союза. Такой шаг осложняет процесс создания единого экономического и энергетического пространства и просто делает неизбежным (что уже широко осуществляется на деле) освоение новых путей в Европу для среднеазиатских ресурсов, минуя границы России, со всеми вытекающими отсюда геостратегическими и внешнеэкономическими последствиями. Так, самым ближайшим последствием такой политики может стать подсоединение среднеазиатских газовых месторождений по транскаспийскому газопроводу к строящемуся магистральному газопроводу Баку – Эрзерум и далее к газопроводу «Набукко» с выходом на западноевропейские рынки.

Другое популярное утверждение сводится к тому, что ДЭХ якобы содержит обязательство транзита газа через Россию по субсидированным внутренним тарифам на транспортировку или, что еще хуже, наоборот, по высоким, близким к мировым тарифам, к которым будут вынуждены приравнять тарифы для внутреннего потребления, что повысит цену газа на внутреннем рынке на 25 долл. за 1 тыс. м^3[180]

Анализируя положения ДЭХ о тарифах, необходимо отметить, что тарифы для транзита должны приравниваться к существующим тарифам для экспортных товаров, а никак не к тарифам для внутренней транспортировки. Более того, для России выгоднее использовать формулу ДЭХ, нежели формулу, зафиксированную в документах ГАТТ/ВТО, где за основу берутся транзитные тарифы для внутренней перевозки.

Проведенное Секретариатом ДЭХ исследование сопоставимости применяемых на практике тарифов показало, что в пяти из шести стран, где проводилось сопоставление транзитных и внутренних тарифов, транзитные тарифы превышают внутренние, в том числе в четырех странах ЕС: в Австрии – в 1,9 раза, в Бельгии – в 2,8, Польше – в 2,4, в Словакии – в 1,3 раза (для сравнения, в России – в 1,6 раза), а равными тарифы оказались лишь в Германии.

Еще одно предубеждение против ДЭХ сводится к тому, что ратификация договора открывает возможности западным ТНК захватить российские нефтегазовые месторождения. Для иллюстрации ошибочности такого утверждения процитируем статью 18 ДЭХ «Суверенитет над энергетическими ресурсами». В ней говорится, что стороны договора «признают государственный суверенитет и суверенные права в отношении энергетических ресурсов». Там же зафиксировано, что ДЭХ «никоим образом не затрагивает нормы договаривающихся сторон, регулирующие систему владения собственностью на энергетические ресурсы». За каждым государством, - подчеркивается в договоре, - сохраняется «право решать, какие географические районы в пределах его территории будут выделены для разведки и разработки энергетических ресурсов, как оптимизации их добычи, а также какими темпами они могут разрабатываться или эксплуатироваться иным образом, устанавливать и распоряжаться любыми налогами, роялти или другими финансовыми выплатами…» Договор признает также право государства на прямое участие правительства или государственных предприятий в разведке или эксплуатации месторождений.

К этому следует добавить, что статья 10 ДЭХ о режиме иностранных инвестиций предусматривает на прединвестиционной стадии (т.е. до осуществления инвестиции) мягкое юридическое обязательство, сформулированное в следующем виде: договаривающиеся стороны будут стремиться предоставлять иностранному инвестору национальный режим. Это положение может допускать наличие определенных ограничений для деятельности иностранного капитала в нужной стране-реципиенту сфере. Более того, общие изъятия из национального режима предусматривают возможность ограничивать сферу приложения иностранного капитала.

Таким образом, процитированная статья о суверенитете и упомянутый выше принцип отказа в допуске третьих лиц надежно защищают нефтегазовую промышленность от какой-либо нежелательной интервенции.

Новогодняя «газовая война» России, оставившая половину Европы без газа в разгар зимы из-за приостановки действия украинской трубопроводной системы, наглядно показала, что существующая система энергетической безопасности Европы оказалась неработоспособной.

Оказались недейственными принципы о равной ответственности за снабжение поставщиков, транзитеров и потребителей, зафиксированные в Санкт-Петербурге в 2006 г. Не сработали и положения статьи 7 ДЭХ о транзите.

Генеральный секретарь Энергетической хартии А. Мернье, комментируя кризис между Украиной и Россией, подчеркнул, что упреки в адрес хартии беспочвенные, поскольку только государства-члены имеют право инициировать процедуру разрешения споров, предусмотренную в ДЭХ, а Секретариат не имеет на это мандата. В случившемся конфликте ни одно из государств – членов, затронутых кризисом, не прибегло к указанным процедурам[181]. Договор, разработанный почти 15 лет назад, никогда не имел целью разрешение немедленных чрезвычайных ситуаций.

Генсек признал необходимость взглянуть на ДЭХ «свежим взглядом, с тем чтобы, не ставя под сомнение ценность существующего текста, попытаться укрепить Договор, например, задав ему новые задачи и новые направления». Признавая нежелательность коренного изменения ДЭХ, Мернье темнее менее признал, что Договор «должен и может быть адаптирован к меняющемуся миру». Возможными путями изменения, по мнению Мернье, могли бы явиться дополнительно принятые протоколы, декларации, толкования и др.

Завершил Мернье свое обращение следующими словами: «После кризиса страны должны быть готовы к новаторским подходам. Очевидно, что эпоха «действия по старинке» прошла. Следует признать происходящие изменения и дать на них соответствующий ответ».

Вместе с тем, говоря о ситуации, сложившейся в январе 2009 г., нельзя игнорировать и такую точку зрения, высказанную председателем правления Института современного развития И. Юргенсом, если бы Россия была в зоне хартии, т.е. ратифицировала ДЭХ, то с Украиной разбиралась как с нарушителем транзита не наша страна, а Евросоюз – потребитель топлива[182]. И газовый конфликт был бы просто судебным делом ЕС со страной-транзитером. Но как бы то ни было, конфликт произошел, а результат оказался крайне негативным для всех. Январский кризис обанкротил доверие, по крайней мере России к ДЭХ, как к действенному полноценному инструменту регулирования международных отношений в области энергетической безопасности, что вызвано отсутствием в нем новых механизмов, позволяющих действовать немедленно в любой чрезвычайной ситуации. Процедура инициирования спора по ДЭХ не предусматривает быстрых действий, а созыв чрезвычайной сессии Конференции по Энергетической хартии, согласно условиям ДЭХ, требует поддержки не менее одной трети голосов участвующих стран (статья 34(2) ДЭХ) после получения ими соответствующей просьбы, которую они могут рассматривать в течение шести недель. Нет в ДЭХ и эффективного механизма санкций, способных заставить задуматься страну-транзитера, прежде чем решиться на приостановку транзита.

Непосредственным следствием конфликта явился призыв российских руководителей к разработке новой системы энергетической безопасности.

Президент Д. Медведев предложил подготовить новую энергетическую хартию или новую версию Энергетической хартии, имея в виду ДЭХ[183]. При этом он отметил, что действующий ДЭХ в значительной мере подчинен интересам потребителя.

Во время своего визита в Финляндию 20 апреля 2009 г. Д. Медведев заявил: «Энергетическая хартия и другие документы не разрешили ряд вопросов энергобезопасности; мы эти документы не ратифицировали и не считаем себя связанными этими решениями»[184]. После чего он пообещал «партнерам по G-8, по G-20, нашим партнерам по СНГ, ближайшим соседям, таким как Финляндия», предоставить «базовый документ, который определяет вопросы международного сотрудничества в сфере энергетики, включая и предложения по транзитному соглашению».

21 апреля 2009 г. на сайте Президента России Д. Медведева был размещен итоговый текст нового российского предложения «Концептуальный подход к новой правовой базе международного сотрудничества в сфере энергетики (цели и принципы)».

Предложения России содержат три раздела. Первый – принципы международного энергетического сотрудничества, которые должны быть заложены в новый международный правовой акт. Второй раздел – это элементы соглашения о транзите, неотъемлемой частью которого будет являться договор о разрешении конфликтных ситуаций в этой сфере – в сфере транзита. И третий раздел – это перечень энергетических материалов и продуктов, на которые предполагается распространить новые правовые акты.

На пресс-конференции помощника президента А. Дворковича отмечалось, что за этими предложениями есть и подготовленный проект нормативных актов, но по нему еще не закончена юридическая внутренняя проработка, по завершении которой эти документы будут представлены на обсуждение.

В ходе пресс-конференции А. Дворкович разъяснил, что новые документы предлагаются фактически взамен Энергетической хартии, хотя, конечно, юридическое оформление может быть разным: это могут быть и изменения в Энергетическую хартию, и подготовка нового документа в связи с тем, что предлагается изменить многие принципы, добавить многие принципы, а также в связи с тем, что Энергетическая хартия сегодня не включает в себя многих важнейших игроков на мировом рынке. Наверное, переговоры стоит вести в более широком кругу о новом документе, чтобы этот круг договаривающихся стран включал в себя те страны, которые сегодня не входят в Энергетическую хартию. Речь идет о важне