Процеси визнання правосуб’єктності корінних народів у міжнародних відносинах

Особливу складову колективних прав становлять спеціальні інститути колективних прав корінних народів. Правовий інститут прав корінних народів виник в окремих національних правових системах (США, Канади тощо) і згодом був розвинений на міжнародному рівні, в першу чергу, в рамках діяльності ООН і її відповідних структур. Постійний форум ООН з питань корінних народів став кульмінацією діяльності із залучення уваги до питань корінних народів в рамках міжнародного співтовариства.

Концепція прав корінних народів отримала розвиток в 1957 р. у першому міжнародно-правовому документі щодо захисту прав корінних народів – у Конвенції МОП № 107 про захист і інтеграцію корінного та іншого населення, що веде племінний і напівплемінний спосіб життя в незалежних країнах. Ця конвенція передбачала наявність спеціальних прав такого населення, але ключовою підставою для набуття таких прав вважався не корінний характер певного етносу, а його відірваність від досягнень сучасної цивілізації. Цей підхід потім був відкинутий ООН, але він міцно закріпився у радянській та пострадянській міжнародно-правовій доктрині.

Ця концепція була переглянута самою МОП у 1989 р., коли була прийнята Конвенція МОП № 169 про корінні народи і народи, що ведуть племінний спосіб життя, в незалежних країнах. Цей акт визнавав спеціальні права як корінного, так і племінного населення, не ототожнюючи ці категорії; на жаль, багато пострадянських авторів тлумачили норми цієї угоди у сторону їх ототожнення. Україна не приєдналася до конвенції МОП № 169, хоча й брала участь у її прийнятті.

Взагалі конвенція № 169 сьогодні об’єднує 22 держави світу, серед яких – 15 латиноамериканських (Аргентина, Болівія, Бразилія, Венесуела Гватемала, Гондурас, Домініканська республіка, Еквадор, Колумбія, Коста-Ріка, Мексика, Нікарагуа, Парагвай, Перу, Чилі); також до цього акту приєдналися Данія, Іспанія, Нідерланди, Норвегія, Непал, Фіджі та Центральноафриканська республіка. Тому можна впевнено стверджувати, що вказаний акт насамперед відображає той компроміс, що склався між корінними народами, рештою населення та урядами держав Латинської Америки

Паралельно з МОП у останніх десятиріччях ХХ ст. проблемою корінних народів стала обійматися й ООН. Під її егідою у 1970­1990­х рр. було здійснено ряд досліджень незалежних експертів, які стали частиною міжнародної правової доктрини, сприяли розвитку статусу корінних народів. У 1982 р. на підґрунті пропозицій Спеціального доповідача ООН Х.Р. Мартинеса Кобо було створено Робочу групу щодо корінних народів ООН, у завдання якої входила розробка міжнародних норм про права корінних народів, результатом чого стала Декларація ООН з питань прав корінних народів 2007 р. (після цього діяльність робочої групи було припинено).

1993 рік був проголошений ООН Міжнародним роком корінних народів світу, потім під егідою ООН було утворено Постійний форум з питань корінних народів (з 2002 р.), як дорадчий орган ЕКОСОР, та Експертний механізм з прав корінних народів. Також в рамках ООН діяв Спеціальний доповідач ООН по ситуації з правами людини і основними свободами корінних народів (сучасна назва інституції – Спеціальний доповідач з питань про права корінних народів). Резолюцією ГА ООН № 59/174 від 20 грудня 2004 р. було схвалено рішення про друге Міжнародне десятиріччя корінних народів світу (2005-2014 роки), а резолюцією ГА ООН № 60/142 від 16 грудня 2005 було затверджено Програму дій на друге Міжнародне десятиріччя та тему для другого Десятиліття: «Партнерство в ім'я дій та гідності».

Варто вказати на участь представників окремих етнічних груп України, зокрема та насамперед – кримських татар, у міжнародно-правових форумах щодо проблематики корінних народів, починаючи з 1994 р. Визнання міжнародним співтовариством прав зазначених етнічних груп України на участь у вирішенні проблеми корінних народів світу не можна вважати визнанням відповідного статусу цих етнічних груп як корінних народів де-юре, але воно може, із певними застереженнями, розглядатися, як їх сприйняття корінними народами де-факто. Додамо, що у цілому ООН та самі організації корінних народів ставляться до практики таких визнань дуже обережно.

Доктрина міжнародного права того періоду запропонувала загальні ознаки корінних народів як критерії належності етнічної групи до корінних народів України (насамперед усвідомлення себе як корінного населення та як окремого етносу, міцний зв’язок із територіями традиційного мешкання, недержавницький характер етносу, тобто відсутність держави, з титульною нацією якої цій етнос мав би повну національну спорідненість). Водночас останній критерій розмивається в останні десятиріччя саме через практику надання корінним народам світу національних автономій із ознаками державності.

Ключовим міжнародним актом у сфері захисту прав корінних народів є загадана Декларація про права корінних народів, проект якої розроблявся 25 років; у 1993 р. він був вперше презентований в ООН у цілісному вигляді, із схваленням на Підкомісії з попередження дискримінації та захисту меншин, далі йшло його тривале обговорення. Корегована та узгоджена версія декларації була затверджена 29 червня 2006 р. Радою з прав людини ООН (30 держав виступили «за», дві – проти, 12 утрималося та 2 не голосувало).

Після цього декларацію було винесено на голосування Генеральної асамблеї ООН, де її було схвалено 144 голосами «за»; чотири країни голосували «проти» (це були Австралія, Канада, Нова Зеландія та США), 11 держав утрималися (зокрема, Україна, також від голосування утрималися: Азербайджан, Бангладеш, Бутан, Бурунді, Колумбія, Грузія, Кенія, Нігерія, РФ, Самоа). Ще 13 держав були відсутні під час голосування, серед них варто згадати Ізраїль, Румунію, Чорногорію та центральноазійські країни (Киргизстан, Туркменістан, Таджикистан та Узбекистан).

Незважаючи на відсутність зобов’язальної сили декларації держави, за висловом Верховного комісару з прав людини ООН, мають «дотримуватися її духу та реалізовувати її принципи». Саме таке політико-правове значення, що отримала Декларація 2007 р. змусило держави, що голосували проти її прийняття у наступному переглянути своє рішення. Незвичну процедуру державам-«відмовникам» запропонував у власному виступі на ГА ООН міністр закордонних справ Болівії у 2008 р.; це викликало у цілому схвальну реакцію світової спільноти.

Так, у квітні 2009 р. уряд Австралії оголосив про приєднання до Декларації, 12 листопада 2010 р. до цього акту офіційно приєдналася Канада. Цікавим при цьому стало питання щодо порядку приєднання держав до декларації ООН, як до акту, що носить рекомендаційний характер та не передбачає спеціальної процедури приєднання. У вказаних випадках справу було вирішено шляхом офіційних заяв уповноважених представників урядів держав, про які потім було проінформовано ООН.

Цікаво, що у Новій Зеландії заяву про підтримку державою декларації у червні 2009 р. зробив міністр у справах маорі П. Шарплс, але її було терміново було дезавуйоване урядом через офіційне спростування; водночас у квітні 2010 р. той самий міністр знов-таки зробив відповідну офіційну заяву в ООН; у цей раз спростування від уряду не поступило. Президент США Б. Обама у грудні 2010 р. на офіційній зустрічі з представниками корінних народів США заявив про намір «підписати декларацію», але після цього офіційних заяв від уряду США з цього питання не поступало.

Крім держав, що голосували «проти» Декларації, подібні заяви про приєднання до документу зробили уряди Колумбії та Самоа, які разом із Україною утрималися від підписання декларації. Вкрай цікаво, що відповідний крок Колумбії у квітні 2009 р. був викликаний ситуацією внутрішнього збройного конфлікту, адже уряд цієї держави прагнув підтримки від корінних народів, що становили 2,5% населення Колумбії, в умовах внутрішнього збройного конфлікту та протидії відповідним загрозам. Уряд Колумбії зробив відповідну заяву після рішення Конституційного суду цієї держави щодо потреби захисту прав корінних народів у січні 2009 р., яке зобов’язало усі відповідальні органи зробити певні дії.

Сімнадцять з 46 статей Декларації стосуються культури корінних народів і способів її захисту та поширення шляхом заохочення безпосередньої участі корінних народів в процесі прийняття рішень та надання їм доступу до таких ресурсів, як освіта рідною мовою та інших ресурсів. П’ятнадцять статей Декларації стосуються участі корінних народів у прийнятті рішень, що впливають на їхнє життя, включаючи реальну участь в демократичній формі правління державою. Декларація підтверджує право корінних народів на самовизначення і визнає права на існування і права на землю, територію і ресурси.

У Декларації визнається, що корінні народи, позбавлені засобів до існування, мають право на обґрунтоване і справедливе відшкодування. Важливим є те, що в Декларації визнається незаконною дискримінація корінних народів, заохочується повна й ефективна участь корінних народів у прийнятті всіх рішень які їх зачіпають, а також їх право розвиватися окремо, відповідно до своїх власних поглядів на економічний і соціальний розвиток.

У Декларації підкреслюється, що корінні народи мають право на гідне життя, на збереження і зміцнення своїх власних інститутів, культур і традицій, а також що вони володіють правом розвиватися в обраному ними напрямку у відповідності зі своїми потребами і прагненнями. У Декларації йдеться як про колективні, так і індивідуальні права, про права на культуру і самобутність, права на освіту, охорону здоров’я, роботу, рідну мову та інші права.

Відповідно до Декларації, корінні народи мають право визначати структуру і обирати членів до складу своїх інститутів у відповідності зі своїми власними процедурами. Корінні народи також мають право визначати обов’язки окремих осіб по відношенню до їх громад. Корінні народи мають право на заохочення, розвиток і збереження своїх інституціональних структур і своїх особливих звичаїв, духовності, традицій, процедур, практики і, в тих випадках, коли вони існують, правових систем або звичаїв, відповідно до міжнародних стандартів у галузі прав людини.

Згідно ст. 38 Декларації держави в консультації і в співробітництві з корінними народами повинні вживати дієвих, в тому числі законодавчих заходів, для досягнення цілей Декларації. Корінні народи мають право на доступ до фінансової та технічної допомоги з боку держав і шляхом міжнародного співробітництва у цілях здійснення своїх прав (ст. 39 Декларації). Корінні народи мають право на доступ і швидке рішення в рамках справедливих процедур врегулювання конфліктів і суперечок з державами або іншими сторонами, а також на ефективні засоби правового захисту у випадку будь-яких порушень їх індивідуальних і колективних прав. У таких рішеннях належним чином беруться до уваги звичаї, традиції, норми і правові системи відповідних корінних народів і міжнародні права людини (ст. 39 Декларації).

Багато з прав, закріплених у Декларації, вимагають нових підходів до вирішення глобальних проблем, таких як розвиток, децентралізація і багатокультурна демократія. Для того щоб забезпечити глибоку повагу до самобутності корінних народів, країнам доведеться прийняти спільну участь до вирішення проблем корінних народів, що вимагатиме проведення дієвих консультацій та встановлення відносин партнерства з корінними народами.

Варто вказати, що після затвердження Декларації 2007 р. ГА ООН неодноразово зверталася до питань корінних народів у процедурних актах. Про це свідчать резолюції ГА ООН № 65/198 від 21 грудня 2010 р., 66/142 від 19 грудня 2011 р., № 66/296 від 17 вересня 2012 р. тощо. Так, резолюцією № 66/296 було передбачено організацію пленарного засідання високого рівня ГА ООН під назвою «Всесвітня конференція з корінних народів», яке відбудеться 22-23 вересня 2014 р. із залученням корінних народів світу.

У резолюції 67/153, прийнятій ГА ООН без голосування 20 грудня 2012 р., урядам і корінним народам пропонувалося організовувати міжнародні і регіональні конференції та інші тематичні заходи з метою сприяння підготовці до Конференції за участю трьох механізмів ООН, що займаються проблемами корінних народів. Цікаво, що у цій резолюції тим державам, які ще не ратифікували Конвенцію МОП № 169 1989 р., чи не приєдналися до неї, було рекомендовано зробити це; також державам пропонувалося розглянути питання про підтримку Декларації ООН про права корінних народів та містилося вітання щодо зростання підтримки Декларації державами. Для підтримки Декларації державам пропонувалося прийняти, через консультації і співпрацю з корінними народами, належних заходів, зокрема законодавчих.

Про права корінних народів згадано й у Конвенції про біологічне різноманіття (ст. 8j).