Правовой режим использования и охраны земель
Среди охраняемых природных объектов земля находится на первом месте. Земля – природный объект особого рода. На земле растут растения и леса, обитают животные, в недрах земли находятся полезные ископаемые. Но люди используют землю и как производственно-операционный базис для размещения жилищ, дорог, производственных построек и пр. В сельском хозяйстве земля используется в качестве основного средства производства, но главные функции в сельском хозяйстве выполняет верхний плодородный слой земли – почва. Правовые нормы об охране земель распространяются и на почву как неотъемлемую составную часть земли, но в то же время имеются специальные нормативные акты, посвященные охране именно почв. Особое значение имеет ФЗ «Об охране окружающей среды», ст. 62 которого говорит, что редкие и находящиеся под угрозой исчезновения почвы подлежат охране государством, для их учета и охраны учреждаются Красная книга почв РФ и Красные книги почв субъектов РФ. В соответствии со статьей 4 этого же ФЗ земля и почвы являются объектами охраны окружающей среды от негативного воздействия при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. С точки зрения земельного права земля одновременно является и природным объектом и недвижимым имуществом, т.е. объектом права собственности и иных прав на землю. Объектами земельных отношений являются и земля и отдельные земельные участки (ЗУ). Земельный участок – это часть поверхности земли (в т.ч. почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке.ЗУ могут находиться в государственной, муниципальной или частной собственности. Юридические и физические лица, не являющиеся собственниками ЗУ, могут пользоваться им на праве пожизненного владения, постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного срочного пользования или аренды, а также обладать правом сервитута (ограниченного пользования чужим ЗУ). При этом основной принцип земельного законодательства заключается в приоритете охраны земли как важнейшего природного компонента и средства производства в сельском и лесном хозяйствах перед использованием земли в качестве недвижимого имущества. Согласно этому принципу владение, пользование и распоряжение землей осуществляются свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде. При оценке земли как объекта правовой охраны от загрязнения и других вредных воздействий очень важно знать качественное состояние земель. В силу разных качеств земли, особенностей её как недвижимости и в соответствии с целевым назначением, все земли РФ делятся на следующие категории: - земли сельскохозяйственного назначения; - земли населенных пунктов; - земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; - земли особо охраняемых территорий и объектов; - земли лесного фонда; - земли водного фонда; - земли запаса. Отнесение земель к указанным категориям и их перевод из одной категории в другую производится в связи с изменением их целевого назначения специально уполномоченными государственными органами в случаях, предусмотренных законом. При передаче земель в пользование и аренду обязательно учитывается их категория. Земельный Кодекс РФ устанавливает также права и обязанности, задачи и конкретные требования к землепользователям по обеспечению рационального использования земель и их охране. Одним из основных принципов землепользования является принцип использования земель строго в соответствии с их целевым назначением. Содержание охраны земель составляют закрепленные в законодательстве меры предупредительного, запретительного, восстановительного и иного характера, которые направлены на: - рациональную организацию территории; - восстановление и повышение плодородия почв; - защиту земель от эрозии, солей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения и других процессов разрушения; - защиту от заражения сельхозугодий и других земель вредителями и болезнями растений, зарастания сорняками, кустарниками и др.; - рекультивацию нарушенных земель, восстановление их плодородия; - снятие, использование и сохранение плодородного слоя почвы при проведении работ, связанных с нарушением земель. Такие меры реализуются путем установления правил ведения государственного земельного кадастра, мониторинга земель, разработки и производства проектов землеустройства, использования земель предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами. С учетом особой важности сельскохозяйственных земель принципиальным является вопрос об экологически целесообразных методах ведения сельского хозяйства. Эти методы применяются во всем мире веками, задача состоит в том, чтобы почвосберегающие технологии стали известны всем пользователям земли. Учитывая масштабы деградации земель в России, особое место в системе земельного законодательства занимает Закон «О мелиорации» (1996 г.). В этом законе дано определение понятия мелиорация и выделены типы мелиорации земель (гидромелиорация, агролесомелиорация, культуртехническая и химическая мелиорация). Планирование мелиорации осуществляется федеральным органом исполнительной власти в соответствии с федеральными и региональными программами в области мелиорации земель. Приоритет земель сельскохозяйственного назначения. Земли сельскохозяйственного назначения можно использовать для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных, связанных с сельскохозяйственным производством целей. Кроме Земельного кодекса вопросы охраны этой категории земель регулируют ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (2002), «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» (1998), «О переводе земель и или земельных участков из одной категории в другую» (2004). Особой охране в составе земель сельскохозяйственного назначения подлежат сельскохозяйственные угодья – пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и др.). Как правило, сельскохозяйственные угодья не предоставляются для строительства промышленных объектов и иных нужд. В крайнем случае, для этих целей могут быть предоставлены угодья худшего качества по кадастровой стоимости. Небольшие участки угодий могут быть выделены для строительства ЛЭП, автомобильных дорог, магистральных трубопроводов и т. п. строений, которые должны размещаться в этом случае вдоль дорог и границ полей севооборота. Перевод в другую категорию земель сельскохозяйственного назначения, кадастровая стоимость которых на 30% и более превышает кадастровую стоимость земель среднерайонного уровня, и особо ценных продуктивных сельхозугодий не допускается. Перечни особо ценных сельхозугодий устанавливают субъекты РФ. В законодательстве также устанавливаются такие виды земель (независимо от категории земли) как мелиорированные, деградированные, нарушенные, загрязненные. Их правовая охрана имеет свои особенности. Собственники и пользователи земельных участков обязаны: - использовать ЗУ в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель, разрешенными способами, которые не должны наносить ущерба окружающей среде и в т. ч. самой земле; - осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать порядок пользования лесами, водными и иными природными объектами; - соблюдать требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и норм; - не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий. Земельный кодекс устанавливает перечень мероприятий, которые обязаны проводить собственники и арендаторы ЗУ, землепользователи в целях охраны земель. Эти мероприятия весьма разнообразны: - по сохранению почв и их плодородия; - защите земель от эрозии, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, загрязнения, в т.ч. биогенного, и других негативных воздействий, в результате которых происходит деградация земель; - защите сельхозугодий от заражения вредителями и возбудителями болезней растений, зарастания сорняками, кустарниками, иными видами ухудшения состояния земель; - ликвидации последствий загрязнения и захламления земель; - сохранению достигнутого уровня мелиорации земель; - рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в севооборот; - сохранению плодородия почв и т.п. ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» дополнительно устанавливает требования для лиц, использующих земли сельскохозяйственного назначения.К числу этих требований относятся: - осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду; - соблюдать стандарты, нормы и нормативы, правила и регламенты проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий; - представлять в установленном порядке в соответствующие органы исполнительной власти сведения об использовании агрохимикатов и пестицидов; - содействовать проведению почвенного, агрохимического, фитосанитарного и эколого-токсикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения; - информировать соответствующие органы исполнительной власти о фактах деградации земель сельскохозяйственного назначения и загрязнения почв на ЗУ, находящихся в владении или пользовании. С учетом особой важности сельскохозяйственных земель принципиальным является вопрос об экологически целесообразных методах ведения сельского хозяйства. Эти методы применяются во всем мире веками, задача состоит в том, чтобы почвосберегающие технологии стали известны всем пользователям земли. Мелиорация земель. Учитывая масштабы деградации земель в России, особое место в системе земельного законодательства занимает ФЗ «О мелиорации» (1996). В этом законе дано определение понятия мелиорация и выделены типы мелиорации земель (гидромелиорация, агролесомелиорация, культуртехническая и химическая мелиорация). Планирование мелиорации осуществляется федеральным органом исполнительной власти в соответствии с федеральными и региональными программами. Рекультивация земель также является одним из способов восстановления нарушенных земель и вовлечения их в хозяйственный оборот. Рекультивации подлежат практически все земли, состояние которых было нарушено при строительстве и ликвидации объектов и сооружений, военных учениях за пределами полигонов, складировании отходов и иных видах деятельности человека. Проекты рекультивации должны быть утверждены при проведении государственной экологической экспертизы. Рекультивация проводится в основном за счет средств юридических лиц и граждан, проводящих работы. При рекультивации сельскохозяйственных земель предусматривают внесение удобрений, другие меры по восстановлению их плодородия. Одна из специфических мер охраны земель – консервация деградированных земель в тех случаях, когда их дальнейшее целевое использование приводит к деградации почв и ухудшению экологической обстановки. Консервации подлежат земли: - подвергшиеся водной и ветровой эрозии, воздействию селей, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, а также земли в районах Крайнего Севера, занятые оленьими пастбищами, с сильно нарушенным почвенно-растительным покровом; - имеющие просадки поверхности вследствие использования недр или естественных геологических процессов; - загрязненные радиоактивными веществами, нефтью и нефтепродуктами, тяжелыми металлами, и другими токсичными химическими веществами, биологическими веществами и микроорганизмами свыше ПДК, включая земли, на которых в результате загрязнения не обеспечивается производство продукции, соответствующей установленным требованиям. Порядок проведения консервации определен «Положением о порядке консервации земель с изъятием их из оборота», утвержденным Постановлением Правительства РФ № 830 от 02.10.2002. решения о консервации принимают уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления в соответствии с их компетенцией. Законсервированные земли сохраняются за их собственниками, землевладельцами, землепользователями, арендаторами или переводятся в земли запаса. Убытки, включая упущенную выгоду на период консервации, в полном объеме возмещаются теми предприятиями, по чьей вине произошла деградация земель. Земельным кодексом РФ предусмотрены меры по экономическому стимулированию землепользователей к рациональному использованию и охране земель. Меры такого стимулирования предусмотрены бюджетным и налоговым законодательством, они включают в себя, например, частичное освобождение от уплаты земельного налога юридических лиц и граждан, получивших для использования в сельскохозяйственных целях нарушенные, требующие культивации земли, на первые 10 лет использования этих земель. Применяется и поощрение за улучшение качества земель. Например, предусмотрено оказание государственной помощи сельским товаропроизводителям при проведении единой технологической политики в области мелиорации земель, выполнения разнообразных мероприятий по улучшению состояния земель и пр. Государство осуществляет также прямое финансирование мероприятий по восстановлению и улучшению качества земель. В этих целях производится разработка, утверждение и реализация комплексных программ по охране земель и почв, повышению почвенного плодородия. Кроме того предусмотрено: - выделение средств бюджета для восстановления земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли; - освобождение от платы за земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения; - частичную компенсацию из средств бюджета снижения дохода в результате временной консервации земель; - поощрение землепользователей за повышение плодородия почв; - установление повышенных цен на экологически чистую продукцию. Современное сельское хозяйство оказывает значительное негативное воздействие на окружающую среду в целом и отдельные природные ресурсы, его влияние на природу имеет гораздо более масштабные по своему охвату последствия, чем воздействие различных отраслей промышленности. Кроме того, современное сельское хозяйство связано с применением большого количества ядохимикатов, которые влекут за собой гибель не только вредителей, но и насекомых-опылителей и других обитателей естественных биоценозов, окружающих аграрные экосистемы. Функционирование агроэкосистем влияет на протекание природных процессов, обеспечивающих целостность биосферы Земли. Например, земледелие изменяет природные процессы в почвах, в целом негативно сказываясь на плодородии почв и усиливая процессы их эрозии. В силу этого сельскохозяйственное производство при неправильной организации может привести к значительным негативным процессам в окружающей среде. Негативные процессы в агроэкосистемах могут привести, в конечном счете, к угрозе для здоровья населения, недостаток или избыток тех или иных химических элементов в продуктах питания, производимых предприятиями АПК, может привести к нарушениям здоровья населения. Законодательством предусмотрены три основных вида требований к объектам сельскохозяйственного производства: - они должны быть экологически безопасны сами по себе; - технологии и приемы сельскохозяйственных работ должны быть максимально экологизированы и входить в естественные процессы эксплуатируемых природных объектов; - производимая сельскохозяйственная продукция должна быть безопасной для здоровья человека, её производство, транспортировка и хранение разрешаются при соблюдении санитарно-гигиенических правил и норм. В целях охраны земель используются все предусмотренные экологическим законодательством меры, такие как экологический мониторинг, нормирование, сертификация, ведение кадастров и пр. С этой же целью проводят почвенные, агрохимические, ботанические и иные научные исследования. Учет земель. Сбор и обобщение информации о состоянии плодородия земель сельскохозяйственного назначения проводится соответствующими уполномоченными органами (ФГУ ЦАС «Омский). Учет показателей плодородия ведется раздельно по видам сельхозугодий, перечень показателей, периодичность сбора данных, формы соответствующих учетных документов утверждает Минсельхоз РФ по согласованию с компетентными и заинтересованными ведомствами. Данные учета включаются в Государственный земельный кадастр. Земельный контроль. За соблюдением земельного законодательства и требований по охране и использованию земель надзирают специально уполномоченные государственные органы. Государственные инспекторы по использованию и охране земель проводят в этих целях плановые и внеплановые проверки, обследуют ЗУ, дают предписания по устранению обнаруженных нарушений, составляют протоколы о нарушениях и направляют их в соответствующие органы для привлечения виновных лиц к ответственности. Землеустройство. Для обеспечения охраны и рационального использования земель, создания благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов проводится целый комплекс мер, называемых землеустройством. В ФЗ «О землеустройстве» определено понятие и содержание землеустройства. В него входят мероприятия по изучению состояния земель, оценке качества земель, инвентаризация, планирование и организация рационального использования земель и их охраны, территориальное и внутрихозяйственное землеустройство и т. п. Землеустроительные мероприятия осуществляют в соответствии со схемами и проектами землеустройства. Через эти схемы и проекты обеспечивается внедрение сбалансированных эколого-ландшафтных систем земледелия, агролесомелиоративных, гидромелиоративных и иных мероприятий, направленных на повышение и сохранение плодородия почв. Особый режим использования загрязненных земель. В соответствии со ст. 14 ЗК загрязненные земли подлежат ограничению в использовании, исключению из категории земель сельхозназначения и могут переводиться в земли запаса для их консервации. На таких землях запрещено производство и реализация сельскохозяйственной продукции, возможность использования этих земель в других целях, необходимость установления санитарно-защитных или охранных зон определяется в зависимости от того, насколько превышены нормативы ПДУ радиационного и химического воздействия. Например, в Брянской, Тульской, Калужской, Орловской областях, пострадавших от аварии на ЧАЭС, без проведения защитных агрохимических мероприятий получение сельскохозяйственной продукции, соответствующей санитарным нормам невозможно. Необходимость проведения таких мероприятий сохраняется до 2050 г. Особые условия использования загрязненных земель и ограничения, связанные с условиями проживания населения и ведением хозяйственной деятельности на них, устанавливают федеральные органы исполнительной власти, органы субъектов РФ и органы местного самоуправления. Решение о дальнейшем использовании земель после их восстановления принимает тот же орган, который вводил ограничения. Ущерб от радиоактивного и химического загрязнения земель, включая убытки от потерь производства, компенсацию затрат на дезактивацию и восстановление земель полностью возмещают лица, в результате деятельности которых произошло загрязнение земель. При переводе таких земель в земли запаса для консервации их стоимость собственникам также возмещает правонарушитель. Особые меры ответственности устанавливаются российским законодательством за нарушение требований по охране земель. За отравление, загрязнение или иную порчу земель установлена уголовная ответственность. Если эти деяния совершены в зоне экологического бедствия или чрезвычайной экологической ситуации, наказание влечет лишение свободы до 2 лет, если же они повлекли гибель людей по неосторожности – до 5 лет. За порчу земель предусмотрена и административная ответственность. Гражданско-правовая и дисциплинарная ответственность за правонарушения в области земельного законодательства наступает в соответствии с общими принципами и условиями, установленными для экологических правонарушений. Кроме того существует и специфическая земельно-правовая ответственность, предусмотренная нормами Земельного и Гражданского кодексов. В установленных законом случаях право собственности на ЗУ и пользования им может быть прекращено принудительно. Общими составами правонарушений в данном случае являются: - использование ЗУ не в соответствии с целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель; - использование ЗУ методами, приводящими к существенному снижению почвенного плодородия или к ухудшению экологической обстановки. Кроме того, право постоянного (бессрочного) пользования и право пожизненного наследуемого владения ЗУ могут быть принудительно прекращены при неустранении совершенных умышленно следующих земельных правонарушений: - отравление, загрязнение, порча или уничтожение плодородного слоя почвы при нарушении правил обращения с удобрениями, ядохимикатами, стимуляторами роста и иными опасными химическими или биологическими веществами, которые повлекли за собой ущерб здоровью человека или окружающей среде; - нарушение режима использования земель ООПТ, земель природоохранного, рекреационного, историко-культурного назначения, особо ценных земель, земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению; - систематическое невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель, их охране от эрозии и предотвращению других процессов деградации почв; - систематическая неуплата земельного налога. ЗУ может быть изъят у собственника только по решению суда и после применения других мер воздействия на нарушителя. Сначала налагается административное взыскание, одновременно со стороны уполномоченного органа государственной власти выносится предупреждение, которое должно содержать указание на допущенное правонарушение, срок его устранения, указание на возможное принудительное прекращение права на ЗУ, разъяснение прав виновного лица в случае возбуждения процедуры принудительного прекращения прав на ЗУ. В случае неустранения выявленных нарушений в установленный срок, орган государственной власти или местного самоуправления направляет заявление о прекращении права на ЗУ в суд. Одна из специфических мер охраны земель касается консервации деградированных земель. Консервации подлежат: - сельхозугодья с сильно эродированными, засоленными, заболоченными почвами, подверженные опустыниванию, просадке грунтов и нарушенные оленьи пастбища в тех случаях, когда их дальнейшее целевое использование приводит к деградации почв и ухудшению экологической обстановки; - земли, загрязненные токсичными отходами свыше ПДК или радиоактивными веществами свыше ПДУ. Законсервированные земли сохраняются за их собственниками или переводятся в земельный запас. Убытки, включая упущенную выгоду на период консервации, в полном объеме возмещаются теми предприятиями, по чьей вине произошла деградация земель. Земельным кодексом РФ предусмотрены меры по экономическому стимулированию землепользователей к рациональному использованию и охране земель. Эти меры включают в себя: - выделение средств бюджета для восстановления земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли; - освобождение от платы за земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения; - частичную компенсацию из средств бюджета снижения дохода в результате временной консервации земель; - поощрение землепользователей за повышение плодородия почв; - установление повышенных цен на экологически чистую продукцию.
|
