П.З. Соотношение роли государства и рынка в формировании хозяйственного механизма социальной сферыСвободная рыночная экономика имеет целый ряд недостатков и отрицательных последствий ее функционирования на принципах добровольного обмена и сотрудничества индивидов, которые представляют собой поле для вмешательства государства и экономических функций правительства. В отличие от рынка государство обладает общепризнанным исключительным правом использовать принуждение, чтобы склонять людей к совместной деятельности, ограничивая свободу их индивидуального выбора. Принуждение полезно для членов общества, так как обеспечивает всем единый порядок на основе общих законов и производство общественных благ на основе налогообложения, что делает всех богаче. Таким образом, в рыночной экономике правительство выполняет целый ряд социально-экономических функций, важнейшими из которых являются: — обеспечение законодательной основы для эффективного функционирования рыночной системы; — защита свободной конкуренции и других экономических свобод граждан (свобода выбора, контрактов, передвижения); — перераспределение национального дохода и богатства на основе социальной справедливости; — корректировка распределения ресурсов для изменения структуры национального продукта при наличии внешних эффектов и производства общественных благ; —- стабилизация экономики на основе контроля за уровнем занятости и инфляции и стимулирование экономического роста; — социальная защита граждан от отрицательных последствий рынка на основе системы государственных гарантий, социального страхования и социального обеспечения; — разработка и реализация стратегии развития национальной экономики на основе прогнозирования и программирования. Следовательно, в современной развитой экономике существуют два главных инструмента, регулятора ее функционирования и развития: рынок и государство. Это позволяет определить ее как смешанную экономику, где распределение ограниченных ресурсов для удовлетворения разнообразных общественных потребностей и ответы на основные вопросы (что, как и для кого производить?) делят между собой рынок и государство. Распределение ресурсов в рыночной системе осуществляется децентрализованно на основе индивидуального выбора потребителя, который «голосует долларами» за производство того или иного товара и услуги. На частном рынке каждый потребитель имеет разное число голосов, которое определяется уровнем его доходов. В демократическом государстве распределение ресурсов на общественные нужды осуществляется на основе системы общест-венного выбора, которая может быть в большей или меньшей степени централизованной, где решения принимаются «политическим голосованием» (избирательными бюллетенями) равно-
правными гражданами или выбранными ими органами, где каждый, имеет только.один голос. Мобилизация ресурсов в государственном секторе осуществляется на основе обязательного налогообложения граждан и предприятий, ставки которых являются своеобразными ценами общественных благ. Роль государства в экономике в наиболее общем виде характеризуется показателем доли государственных расходов в валовом национальном продукте (ВНП). Как показывают исследования, после Великой депрессии 1929— 1933 гг, роль государства в распределении ресурсов экономики промышленно развитых стран значительно возросла. Так, в США государственные расходы в 1929 г. составляли 10% от ВНП, в 1932 г. — уже 21,3%, в 1948 г. — 23%, в 1987 — 35%. При этом в других развитых странах, за исключением Японии, где данный показатель в 1987 г. равнялся 34%, экономическая роль государства существенно выше. Так, в Великобритании доля государственных расходов в ВНП в 1987 г. составляла 42%, в ФРГ — 47%, во Франции — 53%, в Италии — 59%, в Швеции — 60%*. Для сравнения, в 1987 г. в бывшем СССР совокупные расходы госбюджета в ВНП равнялись 52,2%, что казалось бы свидетельствует о сравнимой роли государства в экономике нашей страны с западно-европейскими государствами. Однако если принять во внимание подавляющее господство государственной собственности в производстве и централизованное планирование всей социально-экономической жизни в бывшем СССР, то станет ясна чрезмерная роль государственного механизма в регулировании экономической жизни страны. Об этом свидетельствовали показатели доли занятых в государственном секторе в общей занятости в народном хозяйстве СССР по сравнению с развитыми странами Запада. Так: в 1987 году этот показатель в СССР равнялся 88,4%, в Швеции — 33%, во Франции — 23%, в Великобритании — 22%, в ФРГ и США — 16%, Японии — 6%**. Таким образом, в странах с развитой рыночной экономикой основным инструментом распределения * См. Жильцов Е.Н. Основы формирования хозяйственного механизма в сфере услуг. М.,1991. С.143. **Развитие общественного управления. Обзор. Париж, ОЭСР. 1990. С.131. ограниченных ресурсов является частный рыночный сектор производства товаров и услуг, в бывших социалистических странах государственный сектор являлся преобладающим в производстве и распределении всех жизненных благ, а роль рынка была очень ограничена. Поэтому в целом эффективность общественного производства в социалистических странах была ниже, так как установлено, что конкурентная рыночная система обеспечивает наивысшую эффективность использования ресурсов в экономике. Однако экономическая роль государства различна не только в отдельных странах, но и в различных отраслях одной национальной экономики. Анализ показывает, что в сфере социальных услуг роль государства значительно выше, а в таких отраслях, как народное образование и здравоохранение, социальное страхование, во многих странах государственный сектор занимает господствующие позиции. Даже в одной из наиболее рыночных стран — США 90% детей посещают государственные школы, а 80% студентов — государственные вузы, 40% расходов на здравоохранение оплачивает правительство. Важную роль в государственных расходах промышленно развитых стран занимают сегодня социальное обеспечение и социальное страхование. В США на его долю приходится 20% общих правительственных расходов, а государственная система социального страхования охватывает втрое больше граждан, чем частные системы (коллективные и индивидуальные). В сфере культуры и искусства США роль государства значительно ниже как в производстве услуг, так и в финансировании отрасли. Частный рынок занимает ведущие позиции в кинематографии, на радио и телевидение, в театральном и концертном искусстве. Число государственных учреждений культуры и искусства невелико. Государство главным образом поддерживает эту отрасль путем субсидий из Национального фонда искусств, бюджетов штатов и местных органов власти, а также через налоговые льготы, представляемые многочисленным частным некоммерческим организациям в сфере культуры. Главные же источники их доходов — оплата услуг населения и поддержка из частных благотворительных фондов, таких, как фонды Форда, Рокфеллера и др. 3 К-17 В Японии роль государства в развитии отраслей социального комплекса несколько иная. В сфере образования при преобладании государственных общеобразовательных школ дошкольное воспитание осуществляется преимущественно в частных детских садах (58,3%), где воспитывается 74% детей. 97% профессионально-технических школ — частные, большинство технических колледжей (техникумов) — государственные. Из 499 вузов Японии 73% — частные. В ее здравоохранении ведущую роль также занимает частный сектор: почти вся внебольничная помощь сосредоточена в руках частнопрактикующих врачей, 2/ 3 больниц и почти все клиники — частные. Государственные органы учреждают и финансируют центры здоровья из расчета 1 центр на 100 тыс. жителей, которые отвечают за профилактику. Система здравоохранения в Японии построена на принципах социального страхования, где государство выступает организатором и регулятором выполнения программ обязательного медицинского страхования граждан (в том числе ставки страховых взносов и тарифов на медицинские услуги). Кроме того, государство выступает в роли страхового агента в Национальной системе страхования здоровья, охватывающей 45 млн. человек, в программе государственного страхования лиц наемного труда. Государство также финансирует медицинскую помощь по программам общественной помощи бедным и государственной медицинской помощи больным туберкулезом, психическими расстройствами и рядом других заболеваний, а также пожилым гражданам. Государство субсидирует общественные фонды страхования здоровья. На долю социального страхования приходится 74% бюджета Министерства здравоохранения и социального обеспечения Японии. В сфере культуры и искусства Японии роль государственного сектора несколько выше, чем в США. Это касается государственных театров, музеев, культурных общественных центров полифункционального назначения. В кинематографии господствует частный рынок, на котором 5 крупных кинокомпаний конкурируют с множеством мелких независимых продюсеров и кинофирм. В отличии от США, где большинство радиостанций и телестанций коммерческие, в Японии сформировался симбиоз полугосударственного радио и телевидения, представленного прежде всего крупнейшей телерадиокорпорацией Эн-эйч-кей, бюджет которой почти полностью формируется за счет абонентной платы телезрителей, и почти не уступающих ей по масштабу и месту в эфире частных компаний, продающих свое эфирное время и процветающих за счет рекламы. Крупнейшие из них имеют свои телесети практически во всех префектурах. В 1989 г. в Японии действовали 36 коммерческих телерадиокомпаний, 74 телефирмы и 45 радио-компаний*. В отличие от США и Японии в странах Западной Европы роль государства в функционировании и развитии социально-культурного комплекса значительно выше. Так, в сфере образования, помимо преобладания государственных школ, более значительны государственный сектор и бюджетное финансирование высшей школы. Например, в Швеции все вузы являются государственными, за исключением Высшей коммерческой школы в Стокгольме, управляемой частным фондом. Они финансируются государством, ландстингами и коммунами. Большинство школ являются государственными, за исключением небольшого числа частных, получающих субсидии из бюджета. В Швеции — обязательное девятилетнее образование, хотя около 90% продолжают обучение в средней школе. Дошкольное воспитание также организуется местными властями. Образование на всех ступенях в Швеции является бесплатным. Кроме того, учащиеся средних школ получают от государства пособия на образование, студенты вузов получают субсидии и льготные кредиты из государственных фондов обучения. В целом в Западной Европе господствует многоканальное государственное финансирование высшей школы, на которое приходится в среднем около 90% затрат вузов. Несколько выше доля частных источников в финансировании научных исследований вузов. Плата за обучение носит символический, по срав- См.Япония. Справочник. М, 1992. С.249. нению с США, характер в тех странах, где она взимается и составляет в общих затратах вузов от 2 до 5%*. В сфере здравоохранения в западноевропейских странах также роль государства значительно выше, чем в США, поскольку в одних странах господствует государственное бюджетное медицинское обслуживание, а частный рынок является дополнительным поставщиком лечебно-профилактических услуг. Это прежде всего — Великобритания, Ирландия, Дания, Испания, Португалия, Италия, и Греция. В других странах — ФРГ, Франция, Австрия, Бельгия, Голландия — здравоохранение организованно на принципах социального медицинского страхования. Здесь государство играет роль регулятора рынка медицинских услуг и гаранта обеспечения доступности и необходимого объема и качества медицинской помощи всем и большинству граждан через механизм обязательного медицинского страхования, установления административных или регулируемых цен на медицинские услуги и ставок страховых взносов, утверждение программ обязательного страхования. Кроме того, государство субсидирует страховые фонды и страхует нетрудоспособных членов общества. В ряде стран, таких, как Швеция и Канада, существуют так называемые бюджетно-страховые модели финансирования здравоохранения, где государство покрывает более 50% расходов на медицинское обслуживание. Частный рынок играет в целом вспомогательную роль в социально-страховых системах здравоохранения, выполняя функции медицинской помощи наиболее состоятельным гражданам, реализации программ добровольного медицинского страхования, оказании платных дополнительных услуг. Кроме того, частная оплата медицинской помощи при обязательном страховании играет роль ограничителя спроса и сдерживания растущих расходов на здравоохранение — так называемое совместное страхование. В целом в странах с организацией здравоохранения на принципах социального страхования из общественных фондов * См. Егоров Е.В., Кокорев В.Ю., Чупрунов Д.И. Формирование и использование внебюджетных средств университетов. Обзорн. Информ. М.,1992. покрывается большинство его расходов: в Японии — 73%, в Канаде — 76%,в ФРГ — 78%, в Швеции — 91%. В отраслях культуры и искусства западноевропейских стран роль государства более ограничена, чем в образовании и здравоохранении, но выше, чем в США. Частный рынок, построенный на коммерческой основе, регулирует сферу культурной деятельности, являющуюся составной частью индустрии досуга и развлечений (коммерческий кинематограф, дискотеки, видеосалоны и др.). При этом, если взять в качестве примера Швецию, государственные учреждения не доминируют в области культуры. Основная масса культурных мероприятий проводится и оплачивается частными лицами. Так, в 1986 г. общие расходы на культуру в Швеции составляли более 27 млрд. крон, в том числе частные расходы — 20 млрд. и государственные — 7,3 млрд. Основные статьи государственных расходов на культуру: библиотеки (24%), народное образование и самодеятельность (22%), театр, танцы и музыка (21%), музеи и выставки (13%)*. Среди целей государственной культурной политики Швеции такие, как свобода выражения, децентрализация и всеобщее право на культуру независимо от социального положения и места проживания, обеспечение разнообразия и качества культурной жизни, расширение национальной сети учреждений культуры и искусства: библиотек, музеев, театров и оркестров. В каждой коммуне функционируют общественные библиотеки — около 2000, где книги предоставляются бесплатно. В Швеции примерно 300 музеев, из которых государству (включая лэны и коммуны) принадлежат 76. В стране 26 общенациональных театров и около 100 независимых профессиональных театров и танцевальных коллективов: 8 симфонических оркестров и 25 музыкальных фондов в лэнах, финансируемых государственными органами, и несколько сот частных музыкальных групп, существующих на доходы от продажи билетов и других источников. Шведская кинематография также получает помощь от государства — около 40 млн.крон в год. Таким образом, тради- См. Волков А.М. Швеция: социально-экономическая модель. М.,1991. С. 169. ции государственного патернализма в сфере культуры в европейских странах значительно сильнее, чем в США, где роль средств частных корпораций фондов и добровольных пожертвований граждан на цели культуры значительно выше, а благотворительная деятельность частных лиц и организаций активно поощряется государством. В целом роль государства в развитии культуры в странах Запада сводится к законодательному регулированию отношений субъектов культурной деятельности, осуществлению государственной политики в сфере культуры и искусства, реализации государственных программ на различных уровнях, поддержке учреждений культуры и искусства национального, регионального и местного значений, стимулированию творчества и поддержке талантов, развитию сети учреждений и подготовке кадров в сфере культуры, финансовой поддержке частного некоммерческого сектора искусства. При этом необходимо отметить особую роль местных органов власти в реализации культурной политики государственных финансов и программ развития культуры. Таким образом, подводя итоги анализа роли государства в развитии отраслей социального комплекса в промышленно развитых странах с рыночной экономикой, необходимо отметить его важнейшие нижеследующие функции: — законодательное регулирование производства и потребления трудовых отношений, компетенции органов власти различных уровней в развитии социальных отраслей (законы об образовании, культуре, здравоохранении, медицинском страховании, о жилье и др.); — производство социальных услуг, являющихся общественными благами (государственные школы, вузы, больницы, го-сударственный жилищный фонд, музеи, библиотеки, театры и др.); — субсидирование частных производителей общественных благ (некоммерческие организации, кондоминимумы); — субсидирование потребителей социальных услуг (льготные цены и коммунальные тарифы, кредиты, ваучеры, стипендии и др.); — покупка социальных благ и услуг (бесплатное образование, медицинское обслуживание, библиотеки, музеи, государственное страхование, государственный заказ, покупка произведений искусства у авторов и др.); — перераспределение расходов через систему бесплатных социальных услуг, льготы для потребителей; социальное страхование и социальное обеспечение, целевые программы поддержки регионов и отдельных социальных групп населения; — разработка и реализация политики в области ЖКХ, образования, культуры и здравоохранения на различных уровнях (национальном, региональном, местном), в том числе на основе государственных программ; — обеспечение государственных гарантий и социальной защиты граждан и работников в сфере социального обслуживания (минимальная оплата труда, пенсии, право на жилище, обязательное среднее образование, обязательное социальное и медицинское страхование, субсидии и бесплатные услуги нетрудоспособным и др.); — налоговое регулирование (целевые налоги, страховые взносы и налоговые льготы). Как показал анализ, соотношение роли государства и рынка в регулировании функционирования и развития социального комплекса различается по странам и отраслям его услуг. В одних странах (США) предпочтение отдается рыночной системе по удовлетворению социальных потребностей (здравоохранение, жилье, культура). При этом государство заполняет ниши, обеспечивая и оплачивая услуги тем группам населения, которые оказались за бортом рыночной экономики. В других странах (Западная Европа) с более сильными традициями государственного патернализма предпочтение отдается доступности и справедливости в распределении социальных услуг. Преобладав! нерыночный сектор или регулируемый рынок с мощной системой социального страхования и гарантией всем или большинству граждан. Свободный рынок в таком случае является дополни-телем, обеспечивает удовлетворение дифференцированного спроса граждан сверх государственных гарантий, смягчает недостат- ки бесплатной формы обслуживания (наличие очередей, единообразие услуг, длительные сроки ожидания и др.). Таким образом, в реальной политике стран с развитой рыночной экономикой в организации функционирования различных отраслей и подотраслей социального комплекса существует различный выбор в пользу рынка или государства, платности или бесплатности тех или иных услуг, государственной собственности или регулирования. В бывшем СССР в условиях государственного социализма в отраслях социальной среды господствовала государственная собственность на материальные факторы производства его услуг, где государство выступало основным производителем и покупателем социальных благ и услуг. Определенная доля собственности на факторы производства в социальном комплексе принадлежала профсоюзам (санаторно-курортныеучреждения, клубы, библиотеки, спортивные сооружения, киноустановки и др.), колхозам, творческим союзам и другим общественным организациям. Частная собственность в традиционном понимании западных экономистов практически отсутствовала, за исключением колхозных школ, детских садов, клубов, спортивных сооружений, которые находились под сильным воздействием государственного регулирования, управления и планирования. Из общественных фондов потребления оплачивалось в 1989 г. 90,2% услуг здравоохранения и физической культуры, 92,6% услуг просвещения (народного образования и культуры), в том числе 87% услуг детских дошкольных учреждений, более 70% услуг учреждений культуры и искусства. 3/4 общественных фондов потребления формируются из государственного бюджета, а остальные — из фондов социального развития государственных и кооперативных предприятий, средств профсоюзов и других общественных организаций. А в общей сумме расходов на социально-культурные мероприятия в бывшем СССР, включая потребление и накопление (инвестиции), в 1989 г. на долю госбюджета приходилось 85%, в том числе в общественных расходах на просвещение — 72%, на здравоохранение и физическую культуру — 73%, на социальное обеспечение и социальное страхование — 81 % расходов. Таким образом, основная масса услуг народного образования, здравоохранения и культуры фактически рассматривалась как чистые общественные блага, которые производил и обеспечивал преимущественно государственный, а также общественный сектор в условиях господства плановой социалистической экономики. Как показал опыт социалистического строительства, в социально-культурных отраслях были достигнуты в эти годы наиболее значительные успехи в соревновании с капитализмом: высокий уровень образования большинства населения за счет обязательного среднего образования и высокой доступности высшего образования на бесплатной основе, высокий уровень обеспеченности ресурсами здравоохранения при всеобщей доступности бесплатных лечебно-профилактических услуг и невысоком уровне затрат на охрану здоровья в валовом национальном продукте, значительные достижения во многих областях культуры и искусства при высокой доступности услуг библиотек, клубов, кино, музеев (оказываемых на бесплатной или льготной основе), значительные достижения в фундаментальной науке. Однако отсутствие эффективной рыночной экономики в базовых отраслях народного хозяйства, системы демократического общественного выбора в условиях монополии правящей партии в политической жизни, бюрократизации управления в условиях высокой централизации, игнорирование того факта, что основная масса социальных услуг является смешанно-общественными благами, оказание которых только на бесплатной основе вызывает постоянный избыточный спрос населения и образование очередей в учреждениях социального комплекса, подвергается сомнению принцип всеобщей доступности бесплатных услуг. Монополия государственной собственности, производства и обеспечения социальных услуг ведет к ограничению свободы выбора и суверенитета потребителей, свободы творчества. Преобладание в политике классового подхода и идеология борьбы двух систем привела при распределении государственных финансов к приоритетному финансированию оборонных программ и остаточному принципу выделения ресурсов на нужды социальных отраслей, особенно в последние годы в условиях кризиса государственного социализма и стагнации материального производства. Последствия кризиса и сни- жения эффективности общественного производства, ведущие к сокращению налоговой базы доходов государства в условиях роста государственных расходов, вызвали кризис государственных финансов — значительный рост дефицита госбюджета и государственного долга СССР. Роль рыночных отношений в регулировании производства и распределения ресурсов в социальной сфере бывшего СССР была невелика. В бюджетных учреждениях она сводилась к частичной оплате ряда услуг из личных доходов граждан (детские дошкольные учреждения, клубы и дома культуры, музеи, вузы, зубопротезирование в поликлиниках и др.). В организациях, функционирующих на принципах неполного хозрасчета, роль рыночных регуляторов была несколько выше (ЖКХ, парки культуры и отдыха, театрально-зрелищные предприятия, киностудии, спортивные сооружения, платные поликлиники). Наконец, отдельные виды учреждений культуры работали на принципах полного хозрасчета (система государственных цирков). Растущий дефицит государственного бюджета, низкая эффективность и качество социальных услуг, значительный объем неудовлетворенного спроса населения на многие услуги, неэффективность социалистического соревнования, как экономического рычага решения задач, потребовали усиления рыночных регуляторов в развитии социальной сферы. Принятая в 1985 г. Государственная программа развития производства товаров народного потребления и платных услуг привела к росту их доли в общих доходах учреждений культуры, образования, спорта. Курс на экономическую реформу, принятый руководством страны в 1987 г., перевод государственных предприятий материального производства на полный хозрасчет и самофинансирование, развитие кооперативов и индивидуальной трудовой деятельности вызвали аналогичные процессы в сфере социальных услуг. Прежде всего это коснулось хозрасчетных организаций, которые были переведены на полный хозрасчет и самофинансирование (цирки, киностудии и кинопрокат, спортивно-зрелищные предприятия, хозрасчетные поликлиники) в рамках системы госу- дарственного предпринимательства. На рынке социальных услуг появились частный, кооперативный и индивидуальный секторы. Реформы в бюджетных учреждениях социального комплекса шли тяжелее, поскольку курс на развитие платных услуг вызвал ряд отрицательных последствий: рост цен на услуги без соответствующего повышения их качества, развитие непрофильных видов коммерческой деятельности, замещение бесплатных услуг платными, сокращение объема работы ряда учреждений при значительном увеличении их доходов. Наиболее ярко эти недостатки выявились в учреждениях культуры. По данным Минкультуры России, за 1985 — 1987 гг. при значительном росте собственных доходов парков культуры и отдыха в России число присутствовавших на массовых мероприятиях в расчете на один парк сократилось на 11,2%, а число участников кружков — на 9,4%. Некоторые из них превратились в конгломераты производственных ячеек, выпускающих товары народного потребления, а иногда и производственно-техническую продукцию, оказывающие различные виды бытовых услуг, получающие высокие доходы от аренды своих помещений и площадей. При этом на культурно-массовую работу приходилось не более 20 — 30% суммарных расходов парков. Аналогичная картина наблюдалась и в музеях*. В 1988 г. Правительством СССР были утверждены Основные положения нового хозяйственного механизма в отраслях непроизводственной сферы, положившие начало радикальной экономической реформе в бюджетном секторе социального комплекса. В 1989 г. на их основе были разработаны и приняты новые отраслевые условия хозяйствования бюджетных учреждений в народном образовании, культуре и искусстве, здравоохранении и физической культуре. В них была предпринята попытка заменить командно-административные методы государственного управления социальным комплексом экономическими. В планировании произошла замена директивных показателей кон- * См. Якобсон Л.И. Экономические методы управления в социально-бытовой сфере. М., 1991. С.74. трольными цифрами, государственным и социально-творческим заказом, экономическими нормативами и лимитами, развитием договорных отношений. В.финансировании — это замена сметы с постатейным выделением ресурсов на стабильные нормативы финансирования, играющие роль цены услуг или нацеленные на конечные результаты деятельности учреждений, т.е. попытка перехода от остаточного принципа выделения ресурсов на нормативный подход и противозаторный механизм по их использованию. Экономия ресурсов больше не изымалась в госбюджет, а направлялась в фонды экономического стимулирования учреждений, формируемые также на нормативной основе. Бюджетным учреждениям разрешалось также оказывать дополнительные платные услуги и выполнять контрактные работы по заказам предприятий на хозрасчетной основе по регулируемым и свободным (договорным) ценам. Значительно расширилась автономия государственных учреждений в планировании собственной деятельности, в управлении, организации и оплате труда работников, что соответствовало курсу на повышение эффективности и качества, культуры обслуживания в данной сфере. Таким образом, в деятельность государственных бюджетных учреждений внедрялись принципы смешанной нормативной экономики и некоммерческого хозяйствования. Все учреждения социальных отраслей, находящиеся на полном или частичном бюджетном финансировании, освобождались от всех видов налогообложения. Однако отсутствие твердой законодательной основы для деятельности социальных учреждений в виде закона о некоммерческих организациях, отраслевых законов, определяющих статус и условия хозяйствования конкретных типов учреждений в условиях рыночной экономики, а также углубление кризиса в народном хозяйстве и дефицита государственного бюджета не позволили бюджетному сектору социальной сферы своевременно адаптироваться к рынку. Ситуация усугубилась распадом СССР и переходом к рынку в России методами шоковой терапии путем либерализации основной массы цен на факторы произ- водства, товары и услуги в 1992 г. Высокий уровень инфляции и политика сокращения дефицита госбюджета за счет урезания и замораживания расходов на социальную сферу, правовой вакуум привели в 1992 г. к подрыву ряда принципов нового хозяйственного механизма в его бюджетных учреждениях: возврат от нормативного к сметному финансированию, отмена льгот в налогообложении внебюджетных доходов (налог на прибыль, на добавленную стоимость), усиление разрыва в оплате труда работников бюджетных учреждений и хозрасчетных, коммерческих предприятий. Пожарные меры российского правительства и местных властей по повышению оплаты труда и индексации бюджетного финансирования в социальной сфере ведут только к временному ослаблению кризиса в ней. Серьезная стабилизация в данной сфере требует комплекса законодательных, финансовых и организационно-экономических мер, разработки государственных программ выживания и развития социальных отраслей в условиях рынка, с учетом богатого зарубежного опыта стран с развитой рыночной экономикой. Реформа хозяйственного механизма в данной сфере должна опираться на изучение теоретических концепции западных экономистов о соотношении роли государства и рынка в регулировании производства и обеспечения смешанно-общественных благ. Они имеют двойственный характер, обладают свойствами как чистого общественного блага, так и благ индивидуального пользования. Поэтому главным принципом их обеспечения является финансирование их производства на смешанной государственно-рыночной основе. Чем ближе они по своим свойствам к чистому общественному благу, тем большую долю расходов должно нести государство, и наоборот. Для благ индивидуального пользования с высокими внешними эффектами, или выгодами перелива, принцип тот же самый: чем выше социальный эффект по отношению к индивидуальной выгоде, тем больше участие государства в субсидировании его производства или потребления. Контроль над производством смешанно-общественных благ со стороны государства может варьироваться от регулирования деятельности частных произво- дителей до государственной собственности на факторы производства и государственного обеспечения этими благами. Контроль над их потреблением осуществляется в диапазоне от стимулирования более высокого уровня их потребления (низкие цены, ваучеры) до государственного принуждения к потреблению квазиобщественных благ (обязательное среднее образование, социальное и медицинское страхование, прививки и диспансеризация). В тех случаях, когда социальные услуги близки к понятию чистого общественного блага или имеют крупные положительные внешние эффекты, или являются единственными монополиями, государство берет на себя производство и финансирование данного вида услуг. Примером чистого общественного блага могут явиться деятельность государственной санитарно-эпиде-миологической службы, общественные программы борьбы с массовыми инфекционными заболеваниями (оспа, чума, холера, полиомиелит и др.). Примером благ индивидуального пользования, имеющих крупные внешние эффекты или выгода перелива, является школьное образование, которое является обязательным, бесплатным в развитых странах и осуществляется государством. Естественные монополии представлены деятельностью государственных радио- и телекомпаний. Другим вариантом контроля над деятельностью естественных монополий, используемого в США, является государственное регулирование деятельности частных телерадиокомпаний. В других случаях, когда услуги социальной сферы являются смешанно-общественными благами, возможны различные комбинации их государственного и частного производства и финансирования: государственные учреждения с частичной оплатой их услуг гражданами (вузы, музеи, муниципальное жилье, частные поставщики общественных благ) с государственным субсидированием их производства (частные некоммерческие организации — больницы, кондоминимумы, вузы, театры), частные производители с субсидированием потребителей (ваучеры, жилищные и студенческие кредиты, социальное страхование). Традиции государственного патернализма в Западной Европе определяют большую величину государственного сектора в социальных отраслях, производящих смешанно-общественные блага. В США и Японии предпочтение отдается суверенитету потребителя и рыночным методам оказания этих услуг, использованию частных поставщиков общественных благ на конткрактной основе с государством, где льготы (налоговые, кредитные и др.) предоставляются частным организациям и физическим лицам в обмен на обязательство удовлетворить важнейшие социальные потребности граждан, т.е. на условиях некоммерческого хозяйствования. Американские ученые считают, что государственное регулирование в сочетании с налогово-дотационными методами стимулирования частных производителей может давать не меньший результат, чем государственная собственность и прямой контроль над производством смешанно-общественных благ. В этих странах более сильны традиции либерализма. Государственное предпринимательство и хозяйствование в целом считается менее эффективным, чем частное в американской экономической мысли, поскольку оно застраховано от серьезной конкуренции и банкротства, а государственные служащие от увольнения. Однако эта проблема может быть решена не только путем частного некоммерческого хозяйствования, но и развитием конкуренции между государственными и частными секторами в производстве социальных услуг, а также внедрением внутреннего рынка и конкуренции В бюджетную сферу. Такие методы взбадривания, повышения эффективности работы государственного образования и здравоохранения используют в последние годы в Англии. В школьном образовании — это ^Ъередача родителям ваучеров — бюджетных средств на оплату обучения их детей с использованием принципа свободы выбора школы, что создает конкуренцию между последними за лучшее качество образования. В здравоохранении — это ускоренное развитие частного сектора платных услуг, свободы выбора населением семейного врача, становящегося бюджётодержателем и внутреннего рынка и конкуренции между семейными врачами и госпиталями, часть из которых становится автономными треста-
|
