Правовые основы организации и деятельности прокуратуры РФ

Анализ конституционных норм, устанавливающих систему органов власти Российской Федерации, показывает, что прокуратура как целостная система органов и учреждений, обеспечивающих надзор за исполнением действующих законов на территории всего государства, не поглощается ни одной ветвью власти, ни в форме подотчетности, ни в форме подконтрольности. Более того, прокуратура, исходя из анализа норм конституционных и федеральных законов, регламентирующих государственно-правовые институты власти, выступает как абсолютно самостоятельный государственно-правовой институт власти, но без притязания на ее самостоятельную ветвь. Прокуратура как система проникает, вкрапливается своими функциями в деятельность практически всех трех независимых ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной. Это проникновение происходит в форме надзорной и иной прокурорской деятельности, установленной федеральными законами.

Прокурорский надзор как государственно-правовой институт выполняет те основные функции государства, которые направлены, прежде всего, на единообразное и неукоснительное исполнение установленных и действующих в обществе законов.

Российская Федерация - государство, которое объективно реализует указанную функцию посредством действия всего механизма государства, но также имеет специальный орган в аппарате государства, который представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени государства надзор (гласное наблюдение) за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов и других правовых актов - Прокуратуру Российской Федерации. Согласно ст. 129 Конституции РФ Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.

Прокуратура РФ как специальный федеральный орган государства обеспечивает официальное гласное (открытое) наблюдение - надзор - за соблюдением Конституции России и исполнением действующих законов и иных правовых актов.

Эта деятельность осуществляется прокуратурой на основании федеральных законов и в точном соответствии с возложенными ими (законами) на прокуратуру функциями. Следует иметь в виду основополагающее правило - на прокуратуру РФ не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами.

Прокурорский надзор как особый вид государственной деятельности предполагает недопустимость вмешательства в его осуществление. Эта черта прокурорского надзора выражается в запрете воздействия в какой-либо форме органов государственной власти и органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение.

Исходя из изложенного выше понятия прокурорского надзора следует выделить существенные (основополагающие) его черты. К ним, прежде всего, надо отнести:

1) прокурорский надзор - это государственная деятельность, обеспечиваемая Прокуратурой РФ как единой централизованной федеральной системой органов. Здесь следует уяснить, что единство, централизация и федеральный статус прокурорской системы - это характерные, неотъемлемые особенности, вызываемые задачей единообразного, точного и безусловного исполнения законов федеративного государства на всей его территории и соблюдением Основного Закона государства - Конституции РФ;

2) прокурорский надзор - это вид официальной государственной деятельности, осуществляемый гласно в строго установленных законами формах полномочий прокурора, направленных не только на обеспечение точного, безусловного и единообразного соблюдения законов, но и на защиту и восстановление нарушенных прав и законных интересов человека, общества и государства;

3) прокурорский надзор независим от деятельности и усмотрения любых органов, организаций и их представителей;

4) прокурорский надзор - это внесудебная правоохранительная правовая форма деятельности специального органа государства - прокуратуры Российской Федерации.

Поэтому, определяя место и роль прокуратуры в системе органов государства, необходимо исходить из следующих посылок:

а) прокуратура является неотъемлемой частью конституционной системы органов власти Российской Федерации, обеспечивая при этом выполнение только ей присущих задач по надзору за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов;

б) прокуратура как независимая федеральная система органов в своей деятельности взаимодействует со всеми без исключения органами государства. Формы такого взаимодействия различаются в зависимости от конкретных целей и задач, реализуемых прокуратурой;

в) прокуратура в системе правоохранительных органов осуществляет уголовное преследование, а также надзор за исполнением уголовно-процессуального и уголовного законодательства;

г) прокуратура как орган власти не осуществляет при этом управления или руководства по отношению к другим органам власти государства. Этот важный тезис не только способствует правильному определению места и роли прокуратуры в системе органов государства, он позволяет не допускать смешения функций прокуратуры с функциями других государственных органов. Важно еще и то, что именно эта позиция не позволяет переложить ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение законов с органов государства, на которые по закону эти функции возложены.

16. Основные понятия курса «Прокурорский надзор».

Дисциплина прокурорского надзора во всех без исключения темах использует основные понятия, как правило, не раскрывая их содержания. В связи с этим освоение данной дисциплины предполагает необходимость дать краткую характеристику таких понятий.

При этом следует иметь в виду, что одна часть понятий является правовой категорией закона (например, прокурор, прокурорский надзор, прокурорский работник, предмет прокурорского надзора, полномочия прокурора). А другая - выработана теорией и практикой прокурорского надзора, и, соответственно, формулируется в литературе (объект прокурорского надзора, субъект прокурорского надзора, средства прокурорского надзора, акты прокурорского надзора, методика прокурорского надзора).

Понятие «прокурор» в законах используется в двух значениях.

1. Как должностное лицо, возглавляющее Генеральную прокуратуру Российской Федерации, территориальную (районную, городскую, областную и т. д.) или специализированную (военную, транспортную, природоохранную и т. д.) прокуратуру. Наименование таких прокуроров звучит соответствующим образом, например: «Генеральный прокурор Российской Федерации», «Прокурор Тульской области», «Прокурор Обнинского района Калужской области» и т. д.

2. Это понятие может охватывать и более широкий круг должностных лиц органов прокуратуры. Так, в УПК РФ (п. 31 ст. 5) понятием «прокурор» охватываются Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры, их заместители и иные должностные лица органов прокуратуры, участвующие в уголовном судопроизводстве и наделенные соответствующими полномочиями федеральным законом о прокуратуре.

В соответствии с Законом о прокуратуре (ст. 54) под «прокурорским работником» понимаются прокуроры и следователи, а также другие работники органов и учреждений прокуратуры, имеющие классные чины (воинские звания). Из указанного следует, что к данной категории относятся не только работники прокуратуры, выполняющие функциональные обязанности, связанные с надзором, уголовным преследованием и другой оперативной деятельностью, но и научные и педагогические работники научных и образовательных учреждений и некоторые другие работники органов и учреждений прокуратуры.

Понятие «прокурорский надзор» используется в нескольких значениях: как наименование учебной дисциплины, как самостоятельная отрасль юридической науки и как основная функция прокуратуры.

В последнем значении под прокурорским надзором следует понимать специфическую деятельность государственных федеральных органов прокуратуры, осуществляемую от имени Российской Федерации и состоящую в проверке точности соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения законов, действующих на ее территории.

Предмет прокурорского надзора является понятием, содержащимся в ст. ст. 21, 26, 29 и 32 Закона о прокуратуре. Изучение положений данных статей свидетельствует о том, что каждому направлению (отрасли) прокурорского надзора присущ свой предмет: - соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов (ст. 21); - соблюдение прав и свобод человека и гражданина (ст. 26); - установленный порядок разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях; - выполнения оперативно-розыскных мероприятий, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (ст. 29) и т. д.).

Полномочия прокурора - это совокупность прав и обязанностей, установленных законом с учетом должностного положения и сферы деятельности. Основные полномочия определены в Законе о прокуратуре. Так, для осуществления надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в ст. 26 данного закона определены такие полномочия, как рассмотрение и проверка заявления, жалобы и иного сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, принятие мер по предупреждению и пресечению нарушения прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, возмещению причиненного ущерба и др.

Кроме того, ряд полномочий прокурора определяется УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ и другими федеральными законами. Таким образом, понятие «полномочия прокурора» означает совокупность его прав и обязанностей, установленных законом с учетом должностного положения и сферы деятельности.

«Объект прокурорского надзора» – это научная категория, не получившая до сих пор однозначного определения. Однако мы можем сделать вывод о том, что под объектом прокурорского надзора следует понимать государственные органы, учреждения, организации, органы местного самоуправления, а также их деятельность, связанную с исполнением законов.

Субъектом прокурорского надзора именуется участник прокурорско-надзорной деятельности - прокурор, проводящий проверку исполнения законов юридическими и должностными лицами. В прокурорско-надзорных отношениях могут участвовать одновременно несколько субъектов и объектов надзора. Так, соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение других законов может проверяться одновременно на нескольких объектах несколькими прокурорами.

Средства прокурорского надзора тесно связаны с рассмотренным выше понятием «полномочия прокурора». Под ними понимаются предусмотренные законом действия и правовые акты прокурора, вытекающие из его полномочий, с помощью которых он решает поставленные перед ним задачи.

Акты прокурорского надзора представляют собой документы являющиеся формой реагирования прокурора на выявленные нарушения закона. К таковым относятся: - протесты (ст. 23); - представления (ст. 24); - постановления (о возбуждении производства об административном правонарушении) (с. 25); - предостережения о недопустимости нарушений закона (ст. 25.1). Методика прокурорского надзора - научное понятие, означающее совокупность научно обоснованных и проверенных на практике методов и приемов (способов) наиболее эффективного выявления, устранения и предупреждения нарушений закона. Данные методы, приемы (способы) рассматриваются в научных работах, методических рекомендациях, направляемых в нижестоящие органы прокуратуры руководителями главных управлений Генеральной прокуратуры, прокурорами субъектов Российской Федерации. Некоторые из них находят закрепление в приказах и указаниях Генеральной прокуратуры Российской Федерации, обзорах и методических письмах.