Государственное программирование

Наиболее развитой формой государственного планирования в национальном масштабе стало и продолжает быть осуществление крупных государственных социально-экономических программ,именуемых обычно целевыми, комплексными программами. Характерно, что государственные экономические программы, известные также под названием экономических проектов, получили широкое распространение как в странах с централизованной, так ив странах с рыночной экономикой, хотя способы разработки программ, управления их реализацией, финансирования заметно различаются.

Принято считать, что перврй советской государственной социально-экономической программой был принятый в 1922 г. план ГОЭЛРО (государственный план электрификации России), а затем была осуществлена программа индустриализации экономики. Однако систематическая разработка государственных комплексных программ относится к периоду 1960— 1970-х годов. В это время разрабатываются и начинают осуществляться такие крупнейшие долгосрочные государственные комплексные программы, как продовольственная, энергетическая, подъема сельского хозяйства Нечерноземной зоны, освоения нефтяных богатств Западной Сибири, строительства Байкало-Амурской магистрали, подъема машиностроения, автоматизации планирования и управления. О масштабах этих программ можно судить по тому факту, что для осуществления энергетической программы требовалось вложить более 100 млрд руб., а продовольственной — более 200 млрд (рубль того периода был примерно равноценен доллару).

Наряду с социально-экономическими программами в каждом пятилетнем плане намечалось осуществление доброй сотни научно-технических программ.

Любопытно, что программный бум 1970-х годов в Советском Союзе возник в качестве реакции на развернувшуюся в 1960-е годы в США по инициативе министра обороны Р. Макнамары разработку крупных государственных оборонных программ, а также на получившее распространение в эти годы в США осуществление государственных социальных программ. Однако ввиду кардинального различия экономических систем воспроизвести американскую практику государственного программирования было практически невозможно, да к этому и не стремились советские руководители.

В капиталистических странах государственный характер программ проявлялся в постановке целей и бюджетном финансировании программных государственных заказов, остальное брал на себя рыночный механизм. В Советском Союзе программы формировались подобно планам как совокупность директивных, адресных заданий ее исполнителям, финансируемых из плановых источников. В этих условиях требовалось постоянное управление реализацией программ со стороны государственных органов, сопровождаемое поиском источников текущего финансирования программных мероприятий. Это одна из причин невыполнения многих государственных экономических программ советского периода.

Новый программный бум, проявившийся в принятии огромного пакета федеральных и региональных целевых программ (так они стали именоваться в России в период перехода к рыночной экономике), без четкого видения источников финансирования привел к аналогичным плачевным результатам.

Под целевой экономической программой понимается совокупность увязанных в пространстве и во времени, по содержанию, ресурсам, исполнителям мероприятий (действий) социального, научно-технического, производственно-технологического, организационного, природоохранного характера, ориентированных на достижение единой цели, решение единой экономической проблемы.

Ключевым свойством программ служит их связь с породившей программу экономической проблемой. Программы, собственно, и есть инструмент решения наиболее острых, настоятельных, безотлагательных проблем, сосредоточения ресурсов на этом направлении. Поэтому великое искусство государственного программного планирования состоит в знании проблем, умении их анализировать и выделять наиболее острые и значимые проблемы из всей их совокупности. Такая задача выбора, как всегда бывает в экономике, сопряжена с ограниченностью ресурсов, которыми обладают государство, общество, страна для решения великого множества стоящих перед ними проблем.

В этом свете определяющую роль играет приоритетность проблем. Ахиллесова пята государственного программирования состоит в том, что с его помощью пытаются решить все или подавляющее большинство стоящих перед страной, государством социально-экономических проблем. Это бесплодная затея, так как на решение всех проблем в осязаемые, располагаемые сроки заведомо не хватит не только имеющихся, но и потенциально располагаемых ресурсов. Поэтому целевые комплексные программы призваны способствовать решению и решать только тот относительно узкий круг проблем, которые, с одной стороны, носят заведомо безотлагательный характер и, с другой — обладают ресурсными источниками для своего осуществления.

При этом следует иметь в виду, что государство и общество расходуют свои материальные, трудовые, финансовые, информационные ресурсы не только для реализации мероприятий целевых программ, но и для массы других «внепрограммных» мероприятий, действий, процессов, объектов. Более того, даже в пределах государственного бюджета программы не должны поглощать более нескольких десятков процентов его финансовых возможностей.

Характерной особенностью программ, отличающей их, в частности, от планов, служит то, что они составляются, формулируются в терминах мероприятий,т.е. действий, направленных на достижение программной цели. Мероприятия — язык комплексной экономической программы. Система программных мероприятий призвана дать ответ на вопрос: что, когда, как и кто должен сделать, чтобы в итоге была решена в намеченные сроки программная проблема. При этом, как отмечалось в определении программы, она представляет не простой перечень мероприятий, а их систему,т.е. согласованную, взаимоувязанную совокупность, отражающую их последовательность, содержательную связь, целеориентированность.

Комплексным программам свойственна четко выраженная логика построения, характеризуемая формулой «цели — пути и способы достижения целей — необходимые ресурсы и источники их получения» (в короткой формулировке «цели — пути — средства»). Такая логика находит свое отражение в структуре программы.

В укрупненном виде структуру программы можно представить в виде совокупности следующих основных частей (блоков):

а) целевой блок (система целей и целевых задач);

б) исполнительный блок (система мероприятий);

в) ресурсный блок (ресурсы и их источники);

г) организационный блок (организация разработки и выполнения программы).

Обычно программа содержит:

1. Анализ программной проблемы и обоснование необходимости ее решения программным образом.

2. Цели и задачи программы с выделением генеральной цели, ее разделением на подцели и формированием задач программы, выделение подпрограмм и инвестиционных проектов в составе программ.

3. Мероприятия отдельных подпрограмм, входящих в программу, с указанием их содержания, сроков исполнения, намечаемых исполнителей.

4. Потребности программы в разных видах ресурсов, источники и способы получения необходимых ресурсов. Финансирование программы.

5. Организационные формы управления разработкой и осуществлением программы контроля за ходом реализации. План-график (сетевой график) выполнения программы.

6. Оценка эффективности программы в целом, отдельных подпрограмм, проектов и крупнейших мероприятий.

7. Сводные показатели программы.

Приведенная типовая структура может варьироваться в зависимости от вида, масштабов, продолжительности программного периода.

Четкого алгоритма, содержания методов разработки целевых комплексных программ не существует, практически каждая программа обладает выраженным своеобразием методики ее разработки, зависящей к тому же от состава и квалификации разработчиков. В то же время очевидно, что разработка любой программы начинается с прогнозно-аналитической стадии, изучения состояния программной проблемы, исследования тенденций. Затем генерируются и сопоставляются варианты способов достижения целей, программных мероприятий, используемых ресурсов, осуществляется отбор эффективных вариантов в рамках располагаемых ресурсов, заранее заданных заказчиком программы ресурсных ограничений и сроков осуществления программы. Разработка сопровождается проведением ряда расчетов с использованием балансовых, нормативных зависимостей.

Разработка любой целевой комплексной программы представляет собой итеративный, циклический процесс последовательных приближений, состоящий из прямых и возвратных циклов, в ходе которых может происходить корректировка первоначально намеченных целей и задач программы, уточнение представлений о требуемых ресурсах и сроках реализации программы.