Сучасні зарубіжні моделі місцевого самоврядування як джерело інноваційних перетворень.

2.1.1. Огляд місцевого самоврядування в країнах стійкої демократії.

Однією з ознак демократичної держави та громадянського суспільства є наявність децентралізованого управління. Цілковито реалізувати демократичні засади в державі неможливо без наявності місцевого самоврядування, діяльність якого ґрунтується на демократичних принципах.

Ідеї субсидіарності та децентралізації належать до головних цінностей управління суспільними справами в європейських країнах. Саме Рада Європи, як гарант прав людини та прихильник демократичних принципів управління, запропонувала чітку правову форму, яка має характер засадничих принципів організації й функціонування місцевого самоврядування, що закріплено в Європейській хартії місцевого самоврядування (далі – Хартія) [41]. Головна ідея Хартії полягає в забезпеченні розвитку місцевого самоврядування – однієї з підвалин демократичного суспільства.

Кожна європейська держава виробила свою концепцію децентралізації. Але слід пам’ятати, що Європа не є одноманітним регіоном, позаяк у кожній європейській країні є свої особливості, обумовлені історичними, культурними та соціально-економічними особливостями [42, 39].

Одним з визначальних чинників розвитку місцевого самоврядування в Європі ХХ ст. стало поширення політичної ідеології державного управління. Моделі місцевого самоврядування в державах стійкої демократії, новодемократичних і пострадянських країнах різняться за певними концептуальними ознаками [57].

Рада Європи виробила стандарти щодо організації й управління на місцях на засадах місцевого самоврядування, що стало об’єднавчим чинником стосовно європейської моделі місцевого самоврядування. На основі Хартії можна реалізувати безліч різних моделей місцевого самоврядування. Приєднавшись до Хартії [55], кожна з держав зобов’язана дотримуватись загальноєвропейських стандартів, але при цьому має виробити свою національну модель місцевого самоврядування на основі власних потреб і традицій.

Згідно з нормативним означенням, за Хартією [41, 42], «місцеве самоврядування» означає право та спроможність місцевих властей у межах закону та своєї компетенції регулювати й управляти суттєвою часткою суспільних справ в інтересах населення. Це право реалізовують ради або збори, що формуються на демократичних засадах.

З цього означення випливає, що місцевій владі задля ефективного виконання своїх функцій обов’язково необхідна організаційна та фінансова автономія. Акцентується увага на реальній спроможності вирішувати питання місцевого значення, приймаючи управлінські рішення та забезпечуючи їх належними засобами (фінансовими, матеріальними, кадровими тощо). Серед суб’єктів місцевого самоврядування в Хартії на перше місце поставлені «ради або збори», а вже потім – територіальна громада з її безпосередніми формами демократії. Особливу увагу там зосереджено на компетенційному та фінансовому забезпеченнях місцевого самоврядування, свободі вибору оптимальних структур управління й засобів, тобто на вільному визначенні організаційної структури.

Кожна держава-член Ради Європи виробила свою модель місцевого самоврядування, яка не порушує основних визначених у Хартії засад.

Залежно від рівня демократії та гарантованості прав і свобод громадян можна сказати, що в країнах стійкої демократії муніципальне право є всебічною гарантією цих прав і свобод; у новодемократичних країнах – достатньою гарантією; а в країнах перехідної демократії – недостатньою [47].

Розглянемо європейську модель місцевого самоврядування в країнах стійкої демократії на прикладі ФРН та Швеції [42, 47].

Зокрема, ст. 25 Основного Закону ФРН надає громадянам право в рамках законів регулювати всі питання місцевого характеру під власну відповідальність.

У справах щодо місцевих сфер відання громади мають «всеохопні» повноваження. Територіальні округи, утворені з кількох громад, мають право на самоврядування в рамках регульованої законом сфери їхнього відання. У цій же статті закріплено право громадян на отримання достатнього фінансового забезпечення для виконання завдань самоврядування. Між ландтагом, земельним парламентом, та адміністрацією землі діє ланцюжок відносин демократичного контролю й відповідальності. Громада згідно з гарантією самоврядування вирішує всі справи місцевого характеру під власну відповідальність. Самоврядна громада самостійна фінансово, організаційно, стосовно планування та кадрових питань.

У Швеції [27] основні принципи місцевої автономії викладено в «Урядовому акті», одному з трьох головних документів шведської Конституції 1975 року. Тут зазначено, що муніципалітети й округи мають право встановлювати податки в межах своєї території, а приймати рішення вповноважені виборні представники в муніципальних та окружних радах. Закон про місцеве самоврядування 1977 року визначив, що місцеві ради «самі керують власними справами». Себто місцеві органи влади уповноважені діяти в інтересах тамтешніх жителів. Але рішення мають стосуватися питань, що становлять громадівський інтерес, у межах сфери її повноважень.

Ознаками моделі місцевого самоврядування в країнах стійкої демократії є такі [42]:

1. Місцеве самоврядування спирається на громадянське суспільство, де громадяни проявляють готовність до перебрання на себе політичної відповідальності.

2. Місцева влада формує та виконує завдання на демократичній основі й залишається прозорою для громадян.

3. Чітко визначений на законодавчому рівні принцип субсидіарності. Всі проблеми, які можна вирішити в межах місцевості чи регіону, вилучені з адміністративного поля центрального органу державної влади.

4. Ефективність місцевої кадрової політики забезпечується спеціальною освітою фахівців, а також упровадженням особливої етики місцевого управління.

У новодемократичних державах (Польща, Угорщина, Румунія, Болгарія тощо) місцеве самоврядування характеризується певними особливостями [47]. Ст. 16 Конституції Польщі визначає, що всі жителі одиниць основного територіального поділу силою закону становлять самоврядну спільноту. Місцеве самоврядування бере участь у виконанні окремих функцій державної влади. Суспільні завдання, пов’язані із задоволенням потреб самоврядної спільноти, виконує одиниця місцевого самоврядування як свої власні. Закон може зобов’язати її виконувати й інші завдання, якщо це випливає з обґрунтованих потреб держави. Місцевому самоврядуванню забезпечується участь у державних доходах з огляду на покладені на нього завдання.

Теорія відродження місцевого самоврядування в країнах Центральної Європи має своєю основою теорію вільних громад, яку пристосовує до сучасних потреб країни. Вона проголошує місцеве самоврядування самостійним і незалежним від центральної влади інститутом.

Європейська модель місцевого самоврядування в новодемократичних країнах Європи основана на державницьких позиціях і характеризується такими ознаками [55, 57]:

1. Формування органів місцевого самоврядування на демократичних засадах і забезпечення реальної участі громадян у муніципальному житті.

2. Активна участь місцевих і регіональних органів виконавчої влади в муніципальному житті, а саме у фінансовому забезпеченні та наділенні делегованими повноваженнями.

3. Унеможливлення прямого протистояння між органами місцевого самоврядування та державної влади; ефективність адміністративного судочинства.

4. Посилення ролі політичних партій у формуванні місцевих влад і вирішенні питань громади.

 

2.1.2. Огляд моделей самоврядування в пострадянських країнах та в Україні.

Модель самоврядування в пострадянських країнах склалася в результаті роздержавлення місцевих органів влади радянських часів та припинення панування в них комуністичної партії [56]. Запровадження інституту місцевого самоврядування в пострадянських країнах не вплинуло на зміну суспільно-політичного ладу та формування демократичних засад управління суспільством. На відміну від змін, що відбулись у країнах Центральної Європи, в пострадянських країнах (Казахстан, Росія, Білорусь) місцеве самоврядування від початку розвивається на засадах радянської системи. Керівництво в його органах перебрали державні бюрократи, які були представниками радянського комуністичного режиму. Це призвело до того, що почала розвиватись номенклатурно-бюрократична модель місцевого самоврядування, для якої характерні такі риси [40]:

1. Місцеві власті в політичному, адміністративному й фінансовому планах контролює виконавча влада.

2. Громадяни територіальних громад не відіграють важливої ролі в муніципальному житті; населення бере участь тільки з огляду на корпоративні інтереси місцевих бюрократів чи бізнесової еліти.

3. Брак дієвих механізмів взаємовідносин між органами місцевого самоврядування та мешканцями територіальної громади, що є наслідком атомізованої концепції територіальних громад. Органи місцевого самоврядування вважають, що виконують завдання держави на місцях і є відповідальними перед нею. В такому разі мешканці територіальних громад з їхніми інтересами відходять на другий план і місцева влада фактично не несе відповідальності за наслідки своєї діяльності.

4. Держава в особі виконавчої гілки влади продовжує зухвало втручатися в діяльність муніципальних органів. Застосовуються різноманітні контрольно-ревізійні перевірки, зміщення посадовців місцевого самоврядування тощо. Тому про форми автономії місцевого самоврядування, що передбачені Хартією та моделями місцевого самоврядування в країнах стійкої демократії, не може бути й мови.

Доводиться констатувати, що в Україні побутує патерналістська концепція прав людини [59]. Законодавство в державі основується на державній теорії в тому сенсі, що гарантії місцевого самоврядування зведені до намагання все вирішити й розподілити на урядовому рівні. Наслідком є нерозмежування державної та комунальної власності (крім землі), брак самостійних місцевих бюджетів. Формально місцеве самоврядування повністю належить міським і сільським територіальним громадам, а фактично перебуває під контролем державних органів, які нерозвиненість структури і традицій демократичного самоврядування використовують на власну користь.

Представники Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи ще 1995 року запропонували реалізувати в Україні й інших країнах СНД новодемократичну консервативно-ліберальну модель місцевого самоврядування. Ця модель передбачає:

- право місцевої влади провадити діяльність винятково в інтересах своєї територіальної спільноти;

- достатність ресурсів місцевої влади, що дає змогу виконувати власні й делеговані державою функції.

Можна сподіватися, що під впливом загальнодемократичних перетворень у суспільстві Україна перейде від номенклатурно-бюрократичної, традиціоналістської до європейської ліберально-демократичної моделі місцевого самоврядування. Це слід розуміти так, що законодавчі положення, насамперед конституційні, із суто номінальних, ідеологічних мають перетворитися на дійові політико-правові механізми. Адже переваги ліберально-консервативної моделі місцевого самоврядування в умовах України очевидні. Отже, проблема реалізації європейської моделі місцевого самоврядування має велике практичне значення [6, 56, 57].

Щоб реалізувати таку модель в Україні, потрібні реформи правових, політичних, економічних, соціальних і культурних засад місцевого самоврядування. Реалізація європейської моделі місцевого самоврядування в Україні ускладнюється тим, що в суспільстві й надалі домінують перехідні типи правових і політичних культур: традиційна, радикально-популістська, бюрократична тощо. А новодемократична правова й політична культура (лібералізму, консерватизму, соціал-демократизму) ще не зайняла належного місця в політико-правовому житті держави. Однак історичний перехід до такої моделі об’єктивний, а тому недоліки й упущення на цьому шляху не можуть завадити йому.