Мета і суть управління

Вихідною категорією адміністративно-управлінської теорії є "управління". Що ж таке управління? У чому полягає сутність цього явища? Якою є і має бути роль управління у суспільних процесах? Як свідчить історія управлінської думки, ці питання завжди перебували у центрі уваги мислителів минулого. Без перебільшення можна сказати, що ця категорія протягом усієї історії людської цивілізіції постійно розвивалася, наповнювалася новими визначеннями.

Управління є складним і універсальним суспільним феноменом. Найбільш широко його зміст розкриває філософська наука, яка трактує управління як функцію організованих систем (біологічних, технічних, соціальних), що забезпечує збереження їх структури, підтримку режиму діяльності, реалізацію їх програми, досягнення їх мети. Управління є необхідною функцією суспільного життя. Його метою є організація спільної діяльності людей, їх окремих груп та організацій, забезпечення координації взаємодії між ними, а його суттю - здійснення керуючого впливу на певні об'єкти.

Необхідність здійснювати управління з'являється там, де потрібно об'єднати і скоординувати зусилля двох і більше людей. Саме тоді, коли в первісному суспільстві з'явилися перші елементи суспільної організації і суспільної праці (наприклад, необхідність полювання чи спільного захисту від ворога), з'явилася особлива функція управління, яка виникає внаслідок певних суспільних потреб і самої природи суспільної праці. Тому держава, яка на засадах громадянства об'єднує велику кількість людей, відчуває об'єктивну потребу у здійсненні діяльності з управління різноманітними питаннями, які виникають у процесі життя та становлять загальний інтерес для всієї спільноти: сприяння розвитку економіки, забезпечення збору податків та обороноздатності країни, розвитку науки, освіти, культури, надання соціальної допомоги та ін.

Потужний імпульс філософському осмисленню державного управління дав розвиток античної демократії, яка зародилась у Древній Греції. Пізніше управлінська думка пережила період застою. Однак у XVII-XVIII століттях активізація суспільного життя в Європі та Північній Америці, розвиток демократичних інститутів дали новий потужний поштовх для розвитку теорії управління. В XIX ст. управлінські теорії і концепції отримують подальше удосконалення.

Серцевиною управління і основою адміністративної науки є знання про державу. В умовах антагоністичних інтересів класів, верств і

соціальних груп суспільство має життєву потребу в інституції, яка здатна забезпечити необхідний мінімум їх консолідації. Таким утворенням і стає держава, покликана улагоджувати протилежні класи, соціальні прошарки. Термін "держава" вперше вжив італійський філософ Н.Макіавеллі у своїй праці (трактаті) "Іль прінчіпе" ("Монарх") 1532 року, аналізуючи "державну рацію" - "regione di stato". Вислів "stato", "1'etat", "staat" набув подальшого розповсюдження і став загальновизнаним у світовій практиці.

Держава - це соціально-політичний механізм, що виникає в класовому суспільстві з метою регуляції суперечливих відносин.між класами і соціальними групами, вирішення конфліктних ситуацій, забезпечення відповідного рівня соціальної стабільності системи. Держава - це засіб суб'єктивного вирішенння об'єктивних суперечностей, які розв'язуються, як правило, насильницькими методами і переважно в інтересах того соціального суб'єкта - економічно організованого та інтелектуально пануючого класу, представники якого володіють державною владою.

Петро Кропоткін писав з цього приводу: "Держава - це щось значно більше, ніж організація адміністрації з метою впровадження "гармонії" у суспільстві, як це викладають в університетах. Це організація, випрацьована й удосконалена впродовж трьох століть, щоб підтримувати права, що їх здобули певні класи, і користатися з праці робітничих мас; щоб розширити ці права і створити нові, які ведуть до нового закріпачення знедолених законодавством громадян, щодо групи осіб, угаразділих від щедрої урядової ієрархії. Такою є справжня сутність держави".⁷

З'явившись ще в рабовласницькому суспільстві, держава постійно змінювала свою форму, проте її суть залишається незмінною: вона завжди була механізмом здійснення політичної влади, реалізації інтересів панівних верств населенння. У суспільстві держава виконує низку функцій, які здійснює спеціально сформований державний апарат.

Ще античними мислителями (Платон, Арістотель) осмислювалися основні ознаки держави:

- наявність так званої "публічної влади" (з апаратом управління і примусу);

- територіальний принцип організації населення;

- податки з населення для утримання публічної влади.

Головним питанням політичного буття суспільства (держави) вважалося питання про владу: організаційні засади влади, динаміка і ефективність її функціонування тощо (згадаймо "Державу" Платона).

Отже, як регулятивний механізм функціонування та розвитку соціуму держава відрізняється від інших суспільних інститутів низкою ознак:

-існуванням певної групи людей, зайнятих виключно управлінням суспільством як цілісною системою;

----------------------------------

⁷ Кропоткин П.А. Современная наука и анархия. - М.. 1920. - С. 271

-монополією на владу щодо всього населення;

-правом здійснювати внутрішню та зовнішню політику від імені всієї нації;

-суверенним правом видання законів і правил, обов'язкових для всіх груп населення і кожного громадянина;

-організацією влади за певним територіальним принципом -адміністративно-територіальним поділом;

-монопольним правом вилучення податків, формуванням національного бюджету.

Державно-філософська думка завжди надавала значної уваги питанням теоретичного обгрунтування проблем походження, сутності, головних ознак та функцій держави. Були спроби побудови ідеальних моделей державного устрою, поради володареві (правителю) щодо організації державного управління й ведення державних справ, утопічні й реалістичні прогнози державного будівництва тощо.

Арістотель вважав, що держава утворюється, коли виникає "спілкування", зв'язок між сім'ями і родами задля благого життя та самоцінного існування.⁸ Фома Аквінський обгрунтував її зумовленість божественними законами. Н.Макіавеллі в основу державного будівництва поклав матеріальний інтерес (приватну власність) особистості. За Гоббсом, держава - це своєрідний звір (Левіафан), який підкоряє собі всі існуючі структури. Ж.-Ж.Руссо вбачав джерело виникнення держави в суспільному договорі. Цю ж думку обстоював І.Кант. Гегель у свою чергу наголошував, що держава є виразом усезагальнених інтересів, усезагальненої волі.⁹ К.Каутський вперше в історії філософської думки висловив припущення про можливість формування держави як надкласового інституту. Цю ідею підхопив Ю.Хабермас. Х.Джонс відстоював концепцію держави загального благоденства, що нібито забезпечує оптимальну регуляцію людських стосунків та приватного господарювання. У Маркса знаходимо не лише визначення держави як організованого насильства одного класу над іншим, а й міркування щодо виконання державою спільних справ, таких, приміром, як будівництво шляхів сполучення, забезпечення порядку, захист кордонів тощо. Сучасні уявлення про правову державу базуються на романо-германських та англосаксонських традиціях, а їх теоретичним підґрунтям вважаються вчення англійського філософа Д.Локка та німецького філософа І.Канта. Термін "правова держава" вперше з'явився на початку XIX ст. у німецькій літературі, а подальший розвиток ця концепція отримала в середині цього ж століття. У XX ст. правова держава отримує додаткові визначення, виступаючи як "соціальна правова демократична держава".

⁸ Аристотель Политика. Собр. соч.: В 4т.. Т.2. - М.,1960. - С.15-30.

9 Г г- п,*,,*. /-> г:

У сучасній літературі зустрічається понад 140 визначень держави і різноманітні її типології. Однак всі вони зводяться до двох підходів розуміння сутності держави. Перший розглядає державу як систему владних відносин, а інший - більш широкий, вбачає в ній політичний режим.

Незважаючи на соціальну диференціацію, розмаїття інтересів та уподобань, у суспільстві завжди існують речі, вигідні усім: забезпечення порядку і безпеки, дотримання правил взаємодії, прийнятне й можливе за певних умов вирішення соціальних суперечностей, а отже, здобуття знань про навколишній світ, удосконалення умов життя людини та ін.

Отже, спільний, загальний інтерес, який є найвищим та найважливішим, порівняно з приватним і груповим, вимагав утворення механізму його забезпечення. Якщо спочатку здійснення загальних справ було спільною турботою і не виділялось у якусь окрему галузь суспільної практики, а за його здійснення відповідали всі члени роду, то внаслідок соціальної диференціації, розшарування первісного суспільства на соціальне значущі спільноти відбувається зосередження людей на суто власних, часткових інтересах. Проте це не означає втрати загального інтересу. Його реалізація набуває дещо іншої форми - форми влади. У родоплемінній спільноті функції суспільного управління зосереджуються в руках племінної верхівки. Поступово формується спеціальний апарат управління як один із чинників відчуження індивідів від участі у вирішенні спільних справ.

Зважаючи на низький рівень життя людей того часу, розвиток суспільного суб'єкта та соціальних відносин зумовлює переважання позаекономічних, примусових методів управління, спрямованих на здійснення загального інтересу, досягнення спільної вигоди. Таким чином, фізичний примус, насилля стали початковою формою здійснення управління у відносинах "панування - підкорення". Водночас вже у рабовласницькому суспільстві виникає власне "державне управління" -управління спільними справами, задоволення часткових (групових) інтересів.

Отже, управління як вид суспільної діяльності виникло внаслідок необхідності узгодження, підпорядкування приватних, часткових (групових) інтересів більш загальному інтересу - спільному. А інтерес є визначальною, вихідною основою влади і управліня.

Щодо розуміння такого явища як управління, то існує багато точок зору. Згідно з однією, яка йде від Платона та Арістотеля, управління як частина політичного процесу ототожнюється із суспільним способом існування. Тобто жити у суспільстві означає жити за певними правилами, а мистецтво управління суспільством виступає як всезагальна форма соціальних зв'язків. Сама ж соціальність грунтується на розумінні

•

суспільства як конгломерату атомізованих --індивідів, а їх відношення -свідомо встановлені договірні відносини на основі державності.

Ще один підхід - марксистський. Він виходить з того, що суспільство формується у процесі спільної діяльності людей. А тому соціальність створюється не державним об'єднанням, а спільною участю людей у праці. Звідси - первісні форми життя - відсутність політичного суспільства, оскільки воно було соціально однорідним. Після утворення різноманітних соціальних груп зі своїми специфічними цілями приватні інтереси відокремлюються від спільного інтересу, починаючи протистояти йому. Поляризованість такого суспільства набуває проблемного характеру, вирішення якого вимагає особливого виду людської діяльності -державного управління як конкретного виду щодо здійснення державної влади. Воно здійснюється за допомогою апарату державного управління.

У політологічній, юридичній та філософській літературі як національній, так і в зарубіжній, ще не сформовано остаточного й загальновизнаного поняття "державного управління". Існують декілька точок зору на цю проблему: одна трактує це явище за його суттю та реальним змістом, інша - за формами, у яких воно існує та функціонує. Широко розповсюдженим підходом до його визначення є віднесення до державного управління діяльності держави, яка не входить у компетенцію інших видів державної діяльності, - представницької та судової. Таке досить просте його визначення все-таки не розкриває призначення та матеріальної суті державного управління. Адміністративне право визначає управління як виконавчу та розпорядчу діяльність держави. Проте й таке визначення повністю не розкриває змістовного характеру та суті управлінської діяльності. Можна сказати, що державне управління -найбільш динамічна сфера суспільної системи, що виникає з потреби самого суспільства і супроводжує всю його історію, набуває політичного характеру і відповідних державних форм з виникненням держави. Адже уряд повсякчасно повинен відчувати інтереси класів, соціальних груп та індивідів, заохочуючи державну політику, чутливішу до соціальних потреб, запроваджуючи ефективне і продуктивне управління з метою найоптимальнішого задоволення людських потреб. Тому вивчення управлінських явищ вимагає з'ясування політичних процесів, а також усієї системи соціальних факторів і протиріч, через які знаходять собі дорогу пріоритетні економічні інтереси.

Соціальна структура безпосередньо становить підвалини державного управління, визначаючи його суб'єкти, інтереси, характер і спрямування управлінських процесів. Залежно від соціальної структури суспільства формуються політичні сили, які впливають на здійснення державного управління.

Розвиток машинного виробництва і товарного обміну, розгортання соціального протиборства призвели до послаблення безпосереднього

панування хазяїна над виробником, до подальшої регламентації політичних стосунків нормами права замість вирішення проблем силовими методами. У сучасному світі єдиною інституцією, за якою визнається беззастережне право запровадження законів, рішень, наказів, обов'язкових для всіх громадян, стає держава. Без держави і її діяльності суспільство як система, як державна спільність функціонувати не може.

Центральним поняттям держави є державна влада. За своєю суттю влада - явище соціальне. Відоме визначення влади належить М.Веберу, який відзначав: "Влада означає будь-яку можливість проводити всередині даних соціальних відносин власну волю навіть всупереч супротиву, незалежно від того, на чому така можливість грунтується".¹⁰ А влада може існувати і на основі примусу і підкорення. Виникаючи разом із появою суспільства, там, де є людські відносини, вона супроводжує всю його історію, будучи невід'ємною складовою існування людських спільнот. Такою є об'єктивна соціальна природа цього явища, загальновизнаного в науковій літературі. Влада - це здатність і можливість для окремих людей, груп, верств, класів здійснювати визначальний вплив на діяльність інших людей, людських спільнот за допомогою економічних, політичних та моральних засобів.

Соціальний аспект влади проявляється в тому, що вона виступає організуючим центром цілеспрямованої діяльності людей, колективів та суспільства в цілому. З'явившись у результаті розвитку суспільства, держава виступає стосовно нього політичною управлінською системою, а управлінський вплив здійснюваний нею, набуває політико-правового характеру, зумовленого державною владою. Пануюча воля, що виражається у формі загальнопринятих соціальних норм (правил поведінки), виконує регулюючу, а відповідно, і організуючу роль у житті суспільства.¹¹

Характеризуючи владу, слід відзначити її політичний аспект. Політична влада визначається як реальна можливість певного класу, групи, прошарку населення втілювати свою волю в політиці та правових нормах і характеризується соціальним пануванням цих політичних суб'єктів.

Державна влада здійснюється за допомогою встановлення законів, виконання функцій управління та застосування різноманітних заходів. Вона повинна бути функціонально розподілена на законодавчу, виконавчу та судову гілки для того, щоб усі її види були збалансовані й утримували одна одну від свавілля. Незважаючи на існування в суспільстві різних форм і видів влади, саме державна влада спроможна надати суспільству цілісності, сконсолідувати його в умовах плюралізму та діяльності різних

¹⁰ Вебер М Избранные произведения. - М., 1990. - С. 43

¹¹ Нижник HP. Государственно-управленческие отношения в демократическом обществе. - К.: НАНУ, 1995. -С. 144.

громадських об'єднань, що виражають інтереси різноманітних соціальних груп. Отже, державна влада - це система повноважень і засобів, що застосовуються від імені суспільства для захисту і реалізації спільного інтересу, узгодження загальних і часткових інтересів, функцій регулювання і вирішення конфліктів у суспільстві. Вона наділена таким рівнем повноважень і норм, які дозволяють утвореним нею суб'єктам здійснювати мобілізацію ресурсів, розподіляти поміж різними групами людей та індивідами суспільні цінності в межах досягнення загальних цілей та інтересів. Завданням будь-якої державної влади є забезпечення наявними засобами стабільності в суспільстві, збереження суспільного спокою та удосконалення суспільних відносин.

Однак держава сама по собі не є першоджерелом владних повноважень. Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади є народ, соціум. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та місцевого самоврядування. Тобто держава - це громадяни з їхніми інтересами, прагненнями, об'єднаннями, самоорганізацією і самоуправлінням. Легітимність влади, таким чином, виходить від народу, який через вибори виявляє свою волю владним структурам і через вибори контролює їх. А головною функцією держави є впорядкування співжиття 'громадян, координації діяльності всіх членів суспільства для того, щоб існувати і розвиватися. Для виконання своєї функції держава запроваджує апарат державного управління, без якого неможливе її існування.

Отже, влада - це поєднання інтересу і волі, в якому воля виступає засобом вираження інтересів. Вони реалізуються у формі влади через державне управління. Грунтуючись на цих міркуваннях, можна визначити зміст політичної влади - вольового вираження інтересів панівного класу або більшості народу в діяльності державних інституцій, посадових осіб. Влада таким чином перебирає на себе не тільки функції насильства, а й соціального управління у напрямку її перетворення з такої, що стоїть над суспільством, у владу, яка обслуговує суспільство, шляхом здійснення відповідних функцій управління, що забезпечують реалізацію загальновизнаних суспільних інтересів. Використання влади як засобу реалізації спільних інтересів найхарактерніше простежується під час здійснення державної влади в процесі діяльності держави.

Державність є загальною, формою вираження інтересів суспільства через державну публічну владу та її матеріальні ресурси. Держава являє собою механізм управління, апарат організації, що володіє засобами примусу, контролю і насильства. Отже, держава це соціально-організаційний інститут, своєрідна система взаємодії численних соціальних спільнот та апарату. Діяльність цього апарату отримала поняття "державне управління", яке є джерелом і основою влади, виступає у ролі

регулятора поведінки людей - учасників ІГПІЛЬН'б|(Д"йІ№йййркяАДОсягаІ: своєї А „ _ІЛ. НАУКОВА БІБЛІОТЕКА

Ц 9 Я 0^і Я Л 7 ^ім' В.Г.Короленка

У І6 О */ О ЧЫ .. ^ ^ _k f\mf4

мети в результаті суспільних зв'язків, що отримали назву управлінських відносин.

1.2.2. Ознаки державного управління

Державне управління виступає як соціальне явище, адже воно є керівництвом кимось або чимось, атрибутом суспільного життя, якому характерні ознаки суспільного життя, і проявляється там, де є спільна діяльність людей. Будучи конкретно-історичною формою соціального управління, державне управління являє собою виконавчо-розпорядчу діяльність, основним напрямком якої є виконання законодавчо-нормативних актів. Виконання цієї функції досягається за допомогою використання необхідних владно-юридичних повноважень. Державне управління є також специфічним засобом спрямовуючого впливу управлінської діяльності на процеси функціонування та розвитку держави. Вищевикладене дає підстави вирізнити найхарактерніші ознаки державного управління:

- державне управління - це, передусім, соціальне, політичне явище;

- державне управління і органи, що здійснюють його функції, є складовою частиною єдиного механізму державної влади;

- державне управління - це процес реалізації державної влади, її зовнішнє, матеріалізоване вираження, і поза цим не існує. Зміст влади найяскравіше виявляється в державному управлінні.¹²

Такі найхарактерніші особливості поняття "державне управління".

Управлінню притаманні свої об'єкти і суб'єкти управління. Об'єктами управління можуть бути поведінка окремих людей та груп, суспільна праця і виробництво, технічні засоби (верстати, машини, агрегати), тварини і рослини. Відповідно до цього (до об'єкта) прийнято поділяти управління на декілька видів: технічне (керівництво технічними процесами, управління механізмами, агрегатами), біологічне (регулювання розмноженням та розвитком тварин і рослин) та соціальне (управління людьми, управління в суспільстві).

З огляду на предмет дослідження нас цікавить передусім соціальне управління, яке відрізняється від двох попередніх видів вольовим впливом одних суб'єктів управлінського впливу на свідомість і волю інших, а його об'єктами є соціальна організація суспільства з притаманними їй соціальною структурою й соціальними процесами.

Для соціального управління характерна численність об'єктів, які утворюють декілька видів управління: державне управління, громадське, апаратне (організаційне), церковне та сімейне. Кожен з цих видів має свій власний окремий об'єкт управлінського впливу, специфічну правову базу, організаційний порядок функціонування, відповідальність тощо. Державне

 

¹² Реформування державного управління в Україні проблеми І перспективи / Наук кер В В Цветков.-С. 35.

управління є ключовим видом, який включає в себе апаратне управління (рис.1.1).

Громадське Церковне