Глава 1.1. Природа і зміст державного управління

Розгляд предмета тієї чи іншої науки розпочинається з аналізу її визначення, вивчення виникнення, розвитку, масштабу й галузі дослідження, найбільш характерних рис, її місця і ролі у пізнанні та перетворенні суспільства, дійсності. Глибоке оволодіння змістом, основними положеннями і висновками адміністративно-управлінської науки, її законами й категоріями передбачають поєднання адміністративно-управлінського досвіду з теорією і практикою державного будівництва. Саме ця проблема стоїть перед нами. Спробуємо визначити й конкретизувати галузь дослідження.

Проблема становлення і розвитку науки управління певного комплексу знань про державу й суспільство - особливо вирізняється із багатьох проблем суспільних наук. Ось чому проблеми державного будівництва, організації та здійснення державної влади і управління протягом багатьох століть були і нині є спеціальним напрямком у фундаментальних і прикладних соціальних науках. При цьому залежно від різних суспільних умов і у різні історичні періоди вони набували своїх невід'ємних особливостей. Однак незалежно від національно-історичних особливостей перед теорією і практикою управління завжди стояли завдання забезпечення відповідності структури і функцій державної влади, зокрема форм і методів управління, цілям і вимогам розвитку різних важливих на той чи інший час, особливо в перехідні історичні періоди, сфер життя суспільства, які завжди наповнюються новим відповідним соціально-економічним змістом.¹ Без ґрунтовних, детальних наукових досліджень і рекомендацій у цій галузі важко уявиш успішне здійснення державного курсу України, послідовне проведення демократичних перетворень, створення ринкової інфраструктури.

Цілком очевидно, що більшість управлінських помилок, яких зазнало і продовжує зазнавати наше суспільство, є результатом некомпетентності й байдужості державних службовців, передусім відповідальних посадових осіб, їх можна було б уникнути чи звести до мінімуму, якби деякі

' Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи / Наук, кер В В.Цветков. - К

Оріяни. 1998 -С. 68.

управлінці менше керувалися лише власним емпіричним досвідом, політичною кон'юнктурою, роблячи ставку на експеримент, а більше використовували світовий та національний досвід, глибокі та різноманітні знання, вироблені управлінською наукою. Набутий за роки незалежності досвід показав, що неможливо досягти кардинальних змін в реформуванні економіки без суттєвих змін у сфері політики, насамперед у сфері державного управління суспільними процесами. Цей досвід також переконливо свідчить, що однією з головних причин кризових суспільних явищ, несприятливого розвитку країни є не тільки криза економіки, а й низька ефективність управлінського апарату, криза державного управління. Недостатня послідовність у здійсненні реформ, ряд помилок та прорахунків пояснюються за словами Президента Л.Д.Кучми тим, що "не вдалося сформувати дієздатну систему державного управління ринковими перетвореннями, докорінно змінити стиль, методи та традиції, успадковані від адміністративної системи. В результаті утворилася глибока суперечність між новими (значною мірою ринковими) відносинами і діючою системою управління. Зазначена суперечність виступає чи не найсерйознішим гальмом соціально-економічного прогресу".²

З іншого боку, серед великої кількості населення здавна панує думка, що для керування державою не потрібно мати багато знань, а достатньо лише життєвого досвіду на рівні звичайного обивателя. Не задумуючись над вадами такої позиції, громадяни відповідно формують державну владу, переважно за критеріями обіцянок претендентів, їхніх ораторських здібностей та грошових можливостей. Такий стан врешті-решт повертається до виборців у вигляді недосконалого законодавства, соціальне напруженого державного життя, дезорганізації суспільства.

Сьогодні стало очевидним, що без озброєння управлінського персоналу концептуальними поглядами на динаміку і статику демократичного суспільства передовими науково-дослідними технологіями управління неможливо розробити та реалізувати перспективні загальнодержавні, регіональні та самоврядні соціально-економічні і культурні програми розвитку.

Необхідно зазначити, що, незважаючи на суперечливий процес становлення в Україні цієї порівняно молодої для нас науки, вже зроблено чимало для її розвитку. Окреслено предметне поле державного управління, визначено проблематику і методи досліджень, грунтовніше вивчаються світова та українська історія державних утворень та управління в них, управлінські погляди і теорії діячів минулого. Дослідження провідних українських вчених - директора Інституту держави і права НАН України,

" Україна: поступ у XXI століття Стратегія економічного та соціального розвитку на 2000-2004 роки Послання Президента України до Верховної Ради України 2000 рік // Урядовий кур'єр. - 2000. - 23 лют -С 6

академіка HAH України і АПН України Ю.С.Шемшученка, завідувача відділу державно-правових проблем управління цього ж Інституту професора В.Б.Авер'янова, члена-кореспондента НАН України, професора В.В.Цвєткова, професора Київського Національного університету ім.Т.Г.Шевченка Л.В.Коваля, завідувача кафедри державного управління і менеджменту Української Академії державного управління при Президентові України професора Н.Р.Нижник, директора Інституту законодавства Верховної Ради України професора В.Ф.Опришка, члена-кореспондента НАН України, професора Сіренка В.Ф. та інших, свідчать про розвиток науки державного управління в Україні і дають підстави сподіватися на успішне розв'язання її наукових проблем.

З'явилися монографічні праці, статті, присвячені цій галузі, почали видаватися наукові журнали управлінського профілю "Вісник Української Академії державного управління при Президентові України", "Вісник державної служби України", "Командор. Вісник державного службовця України". На всеукраїнському рівні проводить плідну діяльність Асоціація магістрів державного управління. Заявили про себе науково-освітні установи, що досліджують адміністративно-управлінські проблеми та готують висококваліфіковані кадри державних службовців. У 1992 році було відкрито Інститут державного управління і самоврядування при Кабінеті Міністрів України, який вперше у нашій державі започаткував підготовку професійних державних службовців за магістерською програмою. На його базі ЗО травня 1995 року утворена Українська Академія державного управління при Президентові України - головний вищий навчальний заклад у системі підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців в Україні.

Врегульоване питання ліцензування та акредитації програм підготовки магістрів у галузі "Державне управління", до якої залучено ряд провідних вищих учбових закладів України. Підготовку магістрів державного управління на конкурсній основі здійснюють дев'ять вищих навчальних закладів університетського рівня в Києві, Дніпропетровську, Дніпродзержинську, Донецьку, Луганську, Тернополі, Івано-Франківську, Одесі, Харкові, визначених рішенням Науково-методичної ради при Головдержслужбі з переліку закладів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 липня 1995 р. № 560. Постановою Кабінету Міністрів України від 9 липня 1997 р. № 725 утворено Академію муніципального управління, яка здійснює підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації кадрів для органів місцевого самоврядування і державних адміністрацій, підвищення кваліфікації працівників зазначених органів та проведення наукових досліджень щодо вдосконалення державного управління та місцевого самоврядування. Головним навчальним закладом у цій важливій державній справі визначено Українську Академію державного управління при Президентові України,

яка проводить значну наукову і навчально-методичну роботу з підготов!* нового покоління державних службовців України. Президент Украй⁰! Л.Д.Кучма, виступаючи ЗО травня 1996 року з нагоди першої річний¹ створення Академії, нагадав, що вона єдина установа, що го^тУ^є державних службовців за принципово новою для України спеціальність "державне управління" з наданням випускникам кваліфікації "маґі^сТР державного управління", і за своїм статусом Академія є своєрідним елітним освітнім закладом.³

У сучасних умовах державного розвитку управлінська діяльність ст&^є основним засобом здійснення соціальних змін, а державне управління виокремлюється у відносно самостійну, предметно, функціонально ' структурно визначену сферу діяльності, що регламентується окреН⁰¹^ нормативно-правовою базою і потребує відповідного кадрового наукового потенціалу.⁴

Аналіз світового досвіду показує, що в розвинутих країнах "Держав^⁶ управління" (Public administration) вже давно визнано як самостійну галузь професійної діяльності, академічної підготовки і науковИ* досліджень. В Украші донедавна державне управління розглядалося не ^як окрема галузь діяльності, навчання та досліджень, а як вузь^²¹ спеціальність, підпорядкована юридичним, політологічним ^чи економічним наукам. Переосмислення сутності держави, її основи*¹* функцій і ролі в сучасному суспільстві привело до визнання "Державної"⁰ управління" як самостійного виду діяльності. Так, після прийняття Конституції України з І липня 1997 року в Класифікаторі вИД'^в економічної діяльності, складеному з використанням світового досВ'^У стандартизації, зафіксовано як один з двадцяти основних видів діяльності ккцію L "Державне управління".⁵ Таким чином, робота в держави^* органах визнана професійним видом діяльності.

Неможливість охоплення державного управління жодною інЦІ°^ю галуззю зумовила також уведення постановою Кабінету Міністрів Укр£І^нИ від 24 травня 1997 року до Переліку напрямів та спеціальностей підготов*¹'¹ фахівців у вищих навчальних закладах за відповідними освітН^ь°~ кваліфікаційними рівнями окремої галузі підготовки "Держав^⁶ управління". Ця нова академічна галузь не може бути зведена окремо Д° правової, чи економічної, чи політологічної, або іншої традиційн⁰¹ гуманітарної чи соціальної освіти, а стає повноцінним напрямком підготовки.

³ Майборода В Головний вищий учбовий заклад в системі підготовки й удосконалення кадрів держави⁰¹ слулби в Україні // Вісник Української Академії державного управління при Президентові УкраІ^йН' 1996 - № 2 - С 6

⁴ Луювий В, Князев В Державне управління як галузь професійної діяльності академічної підгот"^ві<и' наукових досліджень//Вісник УАДУ -1997 -№3-4 -С 9.

⁵ Класифікація видів економічної діяльності Державний класифікатор України - К.: ДержстанД^аР^т

Для наукової галузі "Державне управління", що тісно пов'язана з відповідною академічною підготовкою, характерна схожа ситуація: офіційне запровадження наукової галузі "Державне управління" в Україні є вимогою часу і відповідає міжнародній практиці, де "Public administration" як науковий напрям зайняв належне місце та існує вже тривалий час. Наприклад, у міжнародній Універсальній десятковій класифікації (УДК) "Державне управління" виділене в окремий напрямок. У багатьох західних університетах поряд із наданням ступеня магістра державного управління (М.Р.А. Master of Public Administration) присуджується науковий ступінь доктора державного управління (DPA --Doctor of Public Administration). Для прикладу, в 1997 р. у Сполучених Штатах нараховувалося 219 вищих навчальних закладів, які присуджують ступінь М.Р.А., ступінь D.P.A. - 17, у Великій Британії - три вищі заклади освіти надають ступінь D.P.A., у Канаді присуджується науковий ступінь доктора філософії в державному управлінні (Ph. D. in Public Administration).

З метою офіційного визнання наукової галузі "Державне управління" в Україні вже зроблені відповідні заходи. Так, наказом ВАК від 13 березня 1997 р. за погодженням з Міносвіти та Міннауки введено зареєстрований в Мінюсті Перелік спеціальностей наукових працівників, яким запроваджено нову галузь науки за шифром 25 "Державне управління".⁶ Сьогодні ця галузь включає шість спеціальностей "Теорія та історія державного управління", "Філософія державного управління", "Організація і управління в державних установах", "Регіональне управління", "Галузеве управління", "Місцеве самоврядування".

В Українській Академії державного управління при Президентові України розпочалася підготовка докторантів, аспірантів та здобувачів наукових ступенів з цієї галузі науки, функціонують дві спеціалізовані вчені ради для присудження наукового ступеня доктора (кандидата) наук з державного управління, ведуться фундаментальні та прикладні дослідження за комплексною науковою програмою "Державне управління та місцеве самоврядування", яка охоплює 22 напрями.

Про зростаючий інтерес до цієї науки свідчить і те, що з ключових питань розвитку державного управління тривалий час точилися і не стихають сьогодні гострі дискусії: обговорюються концептуальні ідеї, погляди, йде усвідомлення світового та національного досвіду, закладаються засади законодавчого регулювання управлінської діяльності тощо. Адже створити ефективне державне управління в Україні можна лише за умови поєднання наукових досліджень у сфері державного будівництва, законотворчої та нормативної діяльності, організаційної

⁶ Як-тугрик Ниіппі нтргтяишної комісії Укоаіни. - К ВАК Укоаіни. - 1997. - № 1

управлінської практики, удосконалення державного апарату, матеріально-технічного забезпечення його функціонування.