Принципи, види, організація

Становлення правової демократичної Української держави неможливе без становлення якісно нового інституту державної служби. У процесі розвитку держави у правовому соціальному напрямку кардинально змінюється призначення державної служби. Якщо в період панування комуністичної ідеології в Україні державна служба служила лише радянській бюрократії, тобто незначному прошарку населення, то головною її суттю на сучасному етапі стає реалізація законів держави, забезпечення захисту прав та інтересів громадян і накладення на них відповідних обов'язків. Підкреслюючи особистісний аспект державної служби, В.Б.Авер'янов наголошує: "... державна служба через діяльність осіб, зайнятих у ній, має втілювати в життя визначену демократичним шляхом волю держави". Тому державну службу слід розглядати не тільки як державно-правовий, а й як соціальний інститут багатофункціонального призначення. Його об'єктивна природа як соціального інституту зумовлена природою і призначенням нової демократичної правової держави, в якій статус, цілі та завдання державної служби є вихідними з інтересів, цілей, завдань і волі соціуму. Державні службовці реалізують у такій державі соціальну функцію, а не панують народом.

Головною рисою сучасної державної служби є пріоритет прав та інтересів особи зі зміною співвідношення державного і власного інтересів на користь останнього. Державна служба забезпечує виконання місії сучасної держави - служби суспільству. Політика, законотворчість, правоохоронна та інші головні компоненти держави - все це інструменти служби держави суспільству. Державна служба об'єднує їх. Тільки таке

системне розуміння державної служби (а не утилітарне - державна служба як професійна діяльність чиновників) дає можливість зрозуміти всю глибину цього інституту державного управління.

Для розуміння сутності державної служби слід з'ясувати її межі та предмет. Сам термін "служба" має декілька значень. Найбільш часто під ним розуміється один із видів платної суспільнокорисної діяльності, що полягає в здійсненні управління, соціально-культурному обслуговуванні громадян. Можна виділити такі основні особливості праці службовців:

а) володіння особливим предметом праці - інформацією, яка водночас є засобом впливу службовців на тих, ким вони управляють. Службовці, як правило, збирають, обробляють, передають, створюють інформацію;

б) оплачуваний характер праці, тобто за працю вони отримують заробітну плату;

в) виконання волі тих, кому вони підпорядковані, хто оплачує їх роботу;

г) зайняття керівних посад у державних, громадських, приватних та інших організаціях.¹

Враховуючи вищесказане, можна зробити таке визначення - державна служба є державним правовим і соціальним інститутом, який здійснює в рамках своєї компетенції реалізацію цілей та функцій органів влади та управління шляхом професійного виконання службовцями своїх посадових обов'язків і повноважень, що забезпечують взаємодію держави і громадян у реалізації їх інтересів, прав і обов'язків.

Таким чином, державна служба - це явище, яке можна охарактеризувати, виходячи з різних аспектуальних засад. Так, С.Дубенко вирізняє такі підходи для повного осягнення цього складного, багатофункціонального явища:

«у процесуальному аспекті державна служба розглядається:

по-перше, як професійна діяльність працівників органів щодо виконання покладених на них посадових функцій. Така діяльність проявляється подвійно - як реалізація функцій держави і потреб громадян у державі;

- по-друге, як процес функціонування державних органів у межах їх компетенції;

- по-третє, як здійснення цілей, функцій та законів держави, тобто це об'єктивне суспільне явище, яке не можна розглядати лише як діяльність державних службовців і органів управління. При цьому державний апарат виступає як єдине ціле, як інститут громадянського суспільства;

» у структурному аспекті державна служба - це система органів держави, кожен з яких відповідно до предмета його компетенції може бути названий службою. Це, наприклад, митна служба, служба безпеки, служба

' Бахрах Д М Государственная служба основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право -1996 -J*I2 -С 10

експортного контролю, служба зайнятості населення, дипломатична служба тощо;

» в організаційному аспекті державна служба являє собою систему державних посад і посад за контрактом, які відрізняються статусом, повноваженнями, підпорядкованістю, кваліфікаційними вимогами тощо, причому державні посади об'єднуються в систему не лише ієрархічними схемами, а й схемами посадового просування. Тобто для того, щоб стати механізмом реалізації функцій державного управління, державна служба повинна стати дієвим інструментом упорядкування самого державного апарату;

«в інституціональному аспекті державна служба - це правова, а також етична нормативна система, що забезпечує реалізацію цілей, функцій, законів держави. Завдяки етичній стороні інституту державної служби вона не може бути зведена лише до державно-правового інституту, а набуває загальнокультурного, у тому числі, історичного, традиційного, соціального статусу;

» соціальний аспект державної служби є інтегруючим фактором відносно всіх попередніх. Об'єктивна природа державної служби як соціального інституту зумовлена зміною призначення нової держави громадянського типу, в якій державна служба - це вже не апарат класового насильства, а суттєвий чинник консолідації суспільства. У цьому полягає сутність державної служби як соціального інституту.²

Отже, державна служба розглядається одночасно як інститут, як діяльність, як система правил роботи з виконання функцій держави і як персонал, котрий спроможний ефективно виконувати ці функції. Виходячи з таких засад, можна сказати, що державна служба є засобом реалізації функцій соціальної держави, поєднуючи особисті, групові та державні інтереси, будучи основним каналом повсякденних зв'язків держави і народу.

Як складне, системне явище, державна служба володіє певними цінностями, що пов'язані, передусім із культурою управління і можуть змінюватись у залежності від часових параметрів та місця. Існують також цінності структури апарату, державної організації, а також такі, що притаманні окремому службовцю. Цінності державної служби, які мало досліджені вітчизняною наукою, можуть складати певну частину цінностей суспільства в цілому. Тому означимо головні з них, на думку зарубіжних дослідників:

а) нейтральність - власні переконання службовця не повинні мати значення і це дає можливість співпрацювати з будь-яким політиком;

² Реформування державної служби в Україні, проблеми І перспективи / Наук кер В В Цветков. - С 199-200

б) чесність і непідкупність - в основу діяльності службовця покладено його служіння суспільству і державі. Він не може представляти приватні інтереси, що призводить до корумпованості державного апарату;

в) професійна честь - правила поведінки службовця повинні включати такі моральні якості, як лояльність, безпристрасність, гордість за добре виконану роботу;

г) постійне перебування на посаді - вступ і проходження державної служби базується на засадах кар'єрної служби.³

До цінностей державної служби можна також віднести чутливість державних службовців до суспільних потреб, рівність і справедливість з усіма громадянами, включення громадян у процес ухвалення рішень та ін.

Сучасна державна служба виходить з того, що державні службовці повинні проводити політику державних органів влади і не мають права розробляти свою власну політику. Так, у країнах Заходу державні службовці є, здебільшого, замкнутою корпорацією, відокремленою від професійних політиків, чиє перебування на посаді пов'язане з певним співвідношенням політичних сил у суспільстві. Зокрема, цивільна служба Великої Британії, яку подекуди називають "партією влади", діє на засадах, які відображені у доповіді спеціальної парламентської комісії у 1953 році: "... Держава як наймач (посадової особи - В.М.) повинна обмежити свою свободу дій.., щоб забезпечити службовцям, особливо на більш високих рівнях державної служби, імунітет від політичного,¹ і особистого тиску".

В Іспанії статтею 103 Конституції передбачфо особливий статус так званої "публічної адміністації", в Італії статтями 97 і 98 - "державної адміністрації". Конституція Фінляндії має спеціальний розділ (X) про державну службу. У французьких міністерствах змінним є лише так званий "кабінет міністра" - вузьке коло найближчих співробітників, які приходять з міністром і з ним йдуть. Решта держапарату практично не залежить від політичних коливань. Постійний інститут державної служби існує також у Німеччині та інших демократичних країнах.

J

Взагалі системи державної служби можна