Понятие и признаки управленческого процесса.

Государственное управле­ние как общее явление реализуется в процессе управления, и, соответственно, управленческая (административная) власть как часть государственного управления реализуется в специфической, обособленной части процесса управле­ния - управленческом процессе.

Управленческий процесс- - это институт администра­тивного права, обладающий рядом черт процесса государ­ственного управления (так как является его частью, раз­новидностью), имеющий свои специфические, присущие именно ему признаки и элементы и осуществляющийся только в правовой форме.

При широком понимании административного процесса, управленческий процесс понимают как о разновидность административного процесса -позитивном административном процессе.

Для того чтобы четко отграничить управленческий про­цесс, т.е. ту часть процесса, которую при наиболее широком понимании административного процесса принято называть позитивной, необходимо исследовать такие базовые поня­тия, как "процесс управления" и "управленческий процесс".

Следует различать близкие по звучанию понятия "процесс управления" и "управленческий процесс". Процесс управле­ния - это динамика управления в материальных и процес­суальных его аспектах. Управленческий же процесс - только процедурная сторона управленческой деятельности.

Понятие "процесс управления " выступает более широ­ким и определяющим. Государство выполняет разнообраз­ные функции, и все они в той или иной степени связаны с управлением, реализуются через систему и аппарат управ­ления. "Функция правления включает фактически все функ­ции государства, поэтому функции государства и функции государственного управления являются тождественными по­нятиями", что и определяет широту содержания процесса государственного управления. Процесс управления, охваты­вающий деятельность всех управляющих систем - всех го­сударственных (законодательных, исполнительных, судебных, прокуратуры и т.д.) и иных (местного самоуправления и др.) органов, как комплексный институт имеет свои разно­видности, в том числе и такие формы деятельности по уп­равлению, которые могут осуществляться только в право­вой форме и только в рамках административного права.

Со­держанием процесса управления является государственное управление в целом (т.е. государственное управление в ши­роком смысле как деятельность системы любых государ­ственных или уполномоченных органов или лиц по осуще­ствлению управления, реализации функций управления).

Говоря же об управленческом процессе, следует определить его как деятельность лишь одной из систем органов государственного управления - органов исполнительной власти и иных органов, наделенных соответствующими пол­номочиями, реализуемую в определенных административ­ным законодательством правовых формах.

Процессуальная деятельность, осуществляемая в управ­ленческом процессе, направлена на позитивное регулиро­вание общественных отношений (является совокупностью позитивных юридических процедур), что коренным образом отличает ее от юрисдикционных процессов и сближает с другими видами позитивных юридических процессов: кон­ституционным (несудебным), законотворческим, бюджетным и др.

Но, несмотря на различные характеристики позитив­ных и юрисдикционных процессов, все они обладают общи­ми основными признаками юридического процесса, что и позволяет говорить об управленческом процессе не как о группе разрозненных управленческих производств или про­цедур, а как о самостоятельном виде юридического процес­са.

Управленческий процесс в полной мере обладает всеми признаками юридического процесса. Обосновывая процес­суальную самостоятельность управленческого процесса, выделим в нем те общие признаки юридического процес­са, которые свойственны каждому виду последнего.

а) Юридический процесс - это разбирательство (рас­смотрение) определенного юридического дела.

Юридическое дело - круг вопросов, рассматриваемых и разрешаемых в пределах компетенции уполномоченными субъектами в со­ответствующих правовых формах. Юридическое дело- это такое обстоятельство, которое разрешается (рассматрива­ется) на основе закона, а его последствия осуществляются во исполнение закона. Таким образом, об управленческом процессе можно говорить как о процессе рассмот­рения определённых юридических дел в ус­тановленных правовых формах компетентными субъектами. Причем все процессуальные действия в управленческом процессе направлены на разрешение именно юридических дел в сфере функционирования исполнительной власти.

б) Юридический процесс — это деятельность по совер­шению операций с нормами права.

При осуществлении любой властной управленческой де­ятельности органы государства обязаны не только руковод­ствоваться правовыми установлениями, но и практически использовать предписания нормы права для разрешения конкретных юридических дел. Причем одновременно сле­дует обращаться как к материальным установлениям, харак­теризующим сущность данного юридического дела, так и к процессуальным, чтобы разрешить дело законно и оптимальность уполномоченных органов по реализации властных уп­равленческих полномочий без опоры на нормативные уста­новления является их не просто недопустимой, ущемляющей права, свободы и законные интересы управляемой сторо­ны, но и противозаконной, влекущей негативные последствия для таких властных субъектов. Прямая обязанность каждо­го властного органа и должностного лица — именно процесс использования норм права, их реализации, цель которого — построение правовых отношений, упорядочивающих вза­имоотношения сторон управления.

в) Юридический процесс — это правовая форма деятельности уполномоченных на то органов государства и должно­стных лиц.

Совершение операций с нормами права могут осуществ­лять лишь строго определенные в законодательстве субъек­ты, причем объем "оперирования" у них различен, в зависи­мости от их компетенции, также установленной законодательно. Деятельность субъектов управленческого процесса осу­ществляется только в правовой форме посредством изда­ния правовых актов управления, заключения администра­тивных договоров или совершения юридически значимых действий.

г) Юридический процесс — это деятельность, результаты которой обязательно оформляются в соответствующих процессуального документах.

Природа, содержание и структура этих документов обыч­но закрепляются законодательно, но, управленческий процесс пока формируется, и эти требова­ния, хотя и имеются в разрозненных правовых актах, в боль­шой мере не полны и не совершенны. Все процессуальные документы в управленческом процессе, как его результаты, выполняют главным образом функцию юридических фактов, специфических оснований возникновения, изменения или прекращения конкретных процессуальных правоотношений (это относится и к правовым актам управления, и к админи­стративным договорам).

д) Юридический процесс — это деятельность, вызывающая объективную потребность в процедурно-процессуальной регламентации.

Деятельность наделенных управленческими властными полномочиями органов не должна осуществляться без установления опре­деленных границ и рамок, отделяющих реализацию власт­ной компетенции от произвола. Управленческой процессу­альной деятельности должна быть свойственна четкая и всесторонняя процедурная регламентация, обеспечиваю­щая, с одной стороны, эффективность деятельности субъек­тов — организаторов управленческого процесса, а с другой — атмосферу благоприятствования управляемым участни­кам процесса, которые непосредственно заинтересованы в его результатах.

е) Юридический процесс — это деятельность, непосред­ственно связанная с необходимостью использования различ­ных методов и средств юридической техники.

При осуществлении любой деятельности необходимо использовать соответствующие методы и средства для эф­фективного получения результатов. В рамках управленчес­кого процесса также имеется свой "инструментарий", при­менение которого возможно только при должном правовом закреплении. Любой вид юридического процесса органичес­ки связан с правилами юридической техники. Их соблюде­ние в процессуальной деятельности совершенно обязатель­но, поскольку они закрепляются в нормативных актах, и лю­бое их нарушение связывается с наступлением неблагопри­ятных последствий для использовавшей их стороны процес­са.

Управленческие отношения- это те отно­шения, которые возникают в связи с образованием, органи­зационным построением и организацией правильной деятельности органов государственного управления, т.е. в свя­зи с организацией органов государственного управления и организацией их деятельности.

Виды управленческих отношений:

1. Управленческие отношения, регулируемые администра­тивным правом, возникающие в процессе государственного управления и являющиеся преимуще­ственно отношениями "власти — подчинения"; их обязатель­ный субъект — орган исполнительной власти.

2. уп­равленческие отношений, в которых имеет место взаимодей­ствие двух несоподчиненных субъектов - отношения "го­ризонтального" типа (между двумя органами власти, не на­ходящимися в отношениях подчинения, в частности при за­ключении административных договоров).

Следует обратить внимание на необходимость формирования управленческого процесса при становлении правового государства, где каждый субъект должен быть защищен от произвола влас­ти. Деятельность же последней нуждается в четкой право­вой регламентации.

Таким ценностным, этическим регуля­тором власти и служит принцип правового государства, оз­начающий признание властными органами:

- наличия у человека ряда неотъемлемых, неразрыв­ных с его существованием прав, свобод;

- обязанности государственной власти не нарушать, а, наоборот, обеспечивать их защиту, условия реализации;

- необходимости подчинения деятельности государства
закону, а не наоборот".

Для реализации этих постулатов требуется мощный от­лаженный механизм процесса реализации органами власти своих полномочий. Однако если законодательная и судеб­ная власти обязаны реализовывать все свои функции в чет­ко регламентированных законом формах и процедурах, то к исполнительной власти это относится в меньшей степени (организационные и материально-технические действия в такой жесткой правовой регламентации не нуждаются).

Если отно­шения в сфере исполнительной власти, возникающие при применении принуждения органами управления (должност­ными лицами), в определенной мере имеют соответствую­щую, хотя и далеко не совершенную правовую основу, то отношения, возникающие на почве положительных действий органов управления по осуществлению своих управленчес­ких функций, урегулированы законодательством крайне не­полно, обрывочно, непоследовательно. Данная проблема будет разрешена при наличии соответствующей правовой базы, систематизирующей уже существующее законодатель­ство, устраняя его несовершенство и закрепляя неурегулированный в настоящий момент круг вопросов, требующих обязательной регламентации.

Вопрос принятия Управленческого кодекса для России не является новым. Имеющееся сейчас законодательство о процес­суальных действиях в сфере управленческого процесса (уп­равленческих процедурах) крайне "неразвито" и не систе­матизировано, но есть все предпосылки для активной рабо­ты в данном направлении. После проведения предлагаемой кодификации норм управленческого процесса и принятия Управленческого ко­декса (либо закона об управленческих процедурах) возник­нет необходимая основа для оформления еще одной под­отрасли административного права — управленческого про­цессуального права.

Аспект принятия соответствующего кодифицированного акта обсуждался уже давно, но должного развития, к сожа­лению, не получил. Хотя в бывших социалистических стра­нах аналогичная позитивная деятельность органов власти по осуществлению управления уже давно имела правовую базу и процессуальное оформление. Так, например, Закон об общем административном процессе был принят в пер­вой редакции в 1957 г. в Венгрии, где вопросам позитивной управленческой деятельности органов власти отводилось значительное место, в 1970 г. в Народной Республике Бол­гарии был принят Закон об административном производстве, в котором имеется раздел о производстве по изданию адми­нистративных актов.

Еще раньше данный вопрос был решен в ряде стран За­падной Европы и США. Серию таких кодексов в 1925 г. открыла Австрия изданием Процессуального закона. В США в Федеральном законе об административной процедуре от 11 июня 1946 г. за административными учреждениями подтверждалась нормотворческая функция.

Российский Управленческий кодекс, по мнению ученых, должен быть общефедеральным и содержать в себе как мате­риальные нормы управленческого права, так и процессуаль­ные. Принятие именно процессуального управленческого кодекса, думается, не будет оптимальным и достаточно эф­фективным регулятором осуществления государственного управления. Ведь любой из существующих процессуальных кодексов (ГПК, АПК, УПК) содержит в значительном количе­стве и материальные нормы. А процессуальная деятель­ность в ходе управления настолько тесно соприкасается с материальными установлениями и требованиями к государ­ственному управлению и осуществляющим его субъектам, что разделение этих норм будет затруднять задачу единства управления и достижения координации управленческой де­ятельности. Объединение и материальных и процессуаль­ных норм в одном кодификационном акте создаст условия для повышения гибкости в управлении и в то же время огра­ничит управляющее воздействие и процесс его реализации строгими законодательными рамками.

В Федеральном Управленческом кодексе (Махина С.Н.) для эффективности процесса управления наряду с другими установлениями необходимо определить, как минимум, сле­дующие процессуальные аспекты:

- отношения, регулируемые Управленческим кодексом;

- цели и принципы управленческого процесса;

- субъекты управленческого процесса, их права и обязанности;

- правовые формы управленческой деятельности;

- требования к правовым формам управления;

- несоответствие правовых актов управления Управленческому Кодексу;

- виды правовых форм управления;

- порядок подготовки, принятия, вступления в силу и ис­полнения правовых актов управления;

- условия государственной регистрации некоторых категорий нормативных правовых актов управления;

- действие нормативных правовых актов управления во времени, в пространстве и по кругу лиц;

- порядок подготовки, принятия и исполнения административных договоров;

- толкование нормативных правовых актов управления и административных договоров;

- случаи проведения обязательной экспертизы норматив­ных правовых актов управления и административных дого­воров;

- порядок осуществления юридически значимых действий;

- порядок административного обжалования правовых актов управления органов публичной власти и действий или бездействия их должностных лиц;

- порядок рассмотрения жалобы и принятие решения по ней;

- другие вопросы.

В качестве примера можно привести законы об управлен­ческих процедурах Германии и Испании.

Федеральный закон Германии от 25 мая 1976 г. "Об адми­нистративной процедуре (административном производ­стве)" состоит из 8 частей, которые разбиты на разделы.

Первая часть "Сфера действия закона. Компетенция органов публичной власти. Государственное содействие" регулирует общие вопросы: сфера применения и неприме­нения этого закона; компетенция (полномочия) органов вла­сти; обязательность оказания государственного содействия заинтересованным лицам; порядок его оказания и др.

Вторая часть "Общее регулирование административно­го производства (административной процедуры)" содержит три раздела:

Раздел 1. "Правила (принципы) административного про­изводства".

Раздел 2. "Установление сроков, предельные сроки, вос­становление сроков".

В разделе 3 "Официальное засвидетельствование (удос­товерение)" урегулированы вопросы официального завере­ния копий, фотографий и др; удостоверения подлинности подписей.

Третья часть "Административный (управленческий) акт" состоит из трех разделов:

Раздел 1. "Сущность административного (управленческо­го) акта".

Раздел 2. "Правомерность (законность) административ­ного (управленческого акта)".

Раздел 3 регулирует вопросы сроков давности — сроки давности и их прерывание.

Четвертая часть "Соглашения на основании публичного закона" (административные договоры) определяет вопросы допустимости заключения соглашения на основании публич­ного закона и др.

Пятая часть "Специальные виды процедур" регулирует порядок и случаи применения специальных видов процедур Шестая часть устанавливает возможность обращения за судебной защитой на основании Кодекса об административ­ных судах.

Седьмая часть закрепляет порядок выплаты вознаграж­дения (гонораров) должностным лицам и комитетам (комис­сиям), участвующим в административном производстве (уп­равленческих процедурах).

Восьмая часть "Заключительные положения" определя­ет: делегирование полномочий; внесение поправок в неко­торые законодательные акты о правовой защите; вступле­ние настоящего закона в силу.

Во многом схожий спектр вопросов урегулирован Зако­ном Испании № 30 от 26 ноября 1992 г "О правовом режиме государственного управления и общем процессе управле­ния". Это акт имеет преамбулу, заключительную часть и содержит следующие вопросы:

область применения (сфера действия) и общие принци­пы; субъекты государственного управления, органы государ­ственного управления; участники процесса управления; нор­мы права и административные акты; общие положения о процессе управления; контроль в административном порядке за актами управления; судебный контроль (процедура судеб­ного обжалования) и др.

Закон Испании регулирует широкий спектр вопросов, при­чем наиболее яркой особенностью, отраженной этим зако­ном, является специфика процедуры судебного обжалова­ния, так как эту категорию споров рассматривают испанские суды "общей" юрисдикции - ими разрешаются также граж­данские и трудовые споры.

Анализ зарубежного законодательства об управленчес­ком процессе и российских правовых актов, регулирующих некоторые производства и процедуры, входящие в содержание управленческого процесса, позволяет выработать и принять в достаточной мере эффективное законодательство об управленческом процессе и в России (Управленческий кодекс, что является наиболее оптимальным, или Закон об управленческом процессе (процедурах).

Определив положения управленческого процесса, оста­новимся на краткой характеристике его основных институ­тов.