Управления. По вопросу о сущности государства до сих пор идут споры, не утихают дискуссии, но ясно одно, что, во-первых

По вопросу о сущности государства до сих пор идут споры, не утихают дискуссии, но ясно одно, что, во-первых, государство — многомерное образование, во-вторых, оно выступает как форма общества^[127], которому делегировано главное право — правораспоряжения общественными делами. Следовательно, главное отношение, которое сегодня должно быть исследовано, — это отношение между обществом и властью, потому что само государство, как справедливо считает проф. Г.В. Атаманчук, есть «публичная и легитимная (нор­мативно выраженная) властная сила общества»^[128].

Государственное управление среди всех видов управления зани­мает особое место, что объясняется некоторыми, только ему прису­щими свойствами.

Определяющее влияние на характер целенаправленных, органи­зующих и регулирующих воздействий, осуществляемых данным видом управления, оказывает его субъект — государство^[129]. При всех различиях в трактовке государства и многообразии его проявлений почти все выделяют заложенную в нем мощную властную силу. М. Вебер писал: «Государство... есть отношение господства людей над людьми, опирающееся на легитимное насилие как средство»^[130]. Государство — структура, способная властно определять линию поведения людей и добиваться ее с помощью принуждения. В «Краткой философской энциклопедии» государство понимается как «структура господства, которая постоянно возобновляется в резуль­тате совместных действий людей, действий, совершающихся благодаря представительству, и которая упорядочивает общественные действия в той или иной области»^[131].

Государство потому и является государством, тем самым отли­чаясь от общественных структур, что в нем сосредоточена и им реализуется в обществе (по отношению к людям) государственная власть. Власть представляет собой взаимосвязь, в процессе которой люди в силу разных причин (материальных, социальных, интеллектуальных, информационных) добровольно (осознанно) или по при­нуждению признают верховенство воли других, а также целевых, нормативных установлений и в соответствии с их требованиями совершают поступки и действия, строят свою жизнь.

В этой связи и само государственное управление общественны­ми делами отличается присущими только ему свойствами. Государ­ственное воздействие, регулирование — это, прежде всего, воздействие властное, политическое, которое имеет в основе право­вую обусловленность (легитимность), а в реализации — силу госу­дарственного аппарата, обладающего средствами принуждения.

Государство, будучи сложным и многогранным общественным явлением и выступая в качестве субъекта управления, придает управлению общественными делами свойство системности, которое приобрело принципиальное значение. Только при наличии государ­ства в обществе возможно достижение необходимой согласованно­сти, координации, субординации, целеустремленности, следова­тельно, рациональности и эффективности в управлении^[132].

Государство реализует свое политическое воздействие посред­ством законодательства, устанавливая общие, типовые правила (нормы) поведения всех людей во всех сферах общественной жизни и обеспечивает их соблюдение не только силой власти, но и другими механизмами регулирования (экономического, ценностного, нормативного, нравственного), постоянно расширяя сферу их применения.

Эффективность государственного управления зависит от многих факторов, но определяющим из них, на наш взгляд, является качество социальной связи общества и государства.

Нет необходимости доказывать, что обществу необходимо сильное государство, ибо национальная и личная безопасность граждан может быть обеспечена только сильным и умным, правовым демократическим государством. Поэтому укрепление государственности — это постоянная забота граждан. Но укрепление возможно только на основе его совершенствования, демократизации, расши­рения связей с гражданским обществом, построения правовых основ. Если этого не происходит, то государство отрывается от общества, перестает защищать его интересы и тогда бессмысленно говорить об его усилении, поскольку оно преследует интересы коррумпированной верхушки, у которой собственные интересы нередко противоположны коренным интересам граждан. О проти­воречиях между обществом и государством написано много, но до сих пор остается неясным вопрос о том, как сделать государство подлинным центром управления общественными делами, генера­тором общественных идей и ценностей. Совершенно очевидно, что в соответствии с требованиями времени должна меняться сама сущность и теория государственного управления.

Сегодня, чтобы выполнить свой долг перед обществом — обес­печить национальную и личную безопасность своих граждан, ис­пользовать свои властные полномочия в интересах общества, упорядочить распорядительно-организационные, регулятивные, нормотворческие и силовые функции, государство обязано ответить на те вызовы времени, которые порождены тремя революциями: научно-технической, информационной, управленческой. Это зада­ча каждого субъекта управления, но прежде всего государства как главного субъекта управления. А суть этих требований такова: сегодня нельзя упорядочить распорядительно-организационные, нормотворческие и силовые функции без коренного качественного изменения своих усилий в области информационно-аналитической концептуальной деятельности. Без этого, как показывают исследо­вания многих ученых, государство не может разработать и принять выверенную стратегию развития общества на основе перспективной общественной доктрины, разработать и скоординировать разные политики (экономическую, социальную, культурную, националь­ную и др.), предложить обществу понятный и приемлемый для него курс. Как показывает мировой опыт, в деятельности цивилизован­ных государств происходит существенная перегруппировка функ­ций, выдвижение новых приоритетов в государственной работе.

Главный субъект управления делегирует многие распорядитель­но-организационные, регулятивные, нормотворческие, финансово-экономические функции разным субъектам управления, мотивируя реальное становление гражданского общества^[133].

Тем самым государство избавляется от ставших во многом рутинными функций управления, наполняет их новым содержани­ем, освобождая тем самым себя для решения наукоемких, творче­ских и трудозатратных работ: информационно-аналитических, стратегических. Без них решение глобальных и геополитических задач просто невозможно. Это существенным образом меняет всю систему государственного целеполагания, организующего и регули­рующего воздействия государства на общественную жизнедеятель­ность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования. Проблемная ситуация в этой области известна: командно-административная система разрушена, а новая (информационно-анали­тическая, стратегическая, глобальная и геополитическая) не созда­на. Поэтому действия главного субъекта управления нередко носят спонтанный характер, управляемость общественными процессами резко снизилась, что наносит ущерб национальным интересам России.

Характерно, что государство продолжает во многом по инерции наращивать свои организационно-распорядительные функции: растет аппарат управления, издаются законы и другие нормативно-пра­вовые документы, наращиваются силовые структуры, а эффективность государственного управления падает, в обществе увеличива­ются явления дезорганизации, деструктивности, следовательно, не­защищенности каждого гражданина. Причем в общественном мнении осознание этого тревожного положения есть. Оно прояв­ляется в резком отчуждении граждан от власти, в снижении их политической активности, в нарастании протестных движений, но в самой власти адекватных оценок сложившегося политического положения нет либо они явно ведомственные.

Нарастающее противоречие между обществом и властью, между государством и гражданами таит в себе опасности социального взрыва, дестабилизирует общество. Есть ли выход из этого положе­ния? Ответ на этот вопрос давно известен. Только поставив дея­тельность государства под эффективный социальный контроль со стороны общества, его демократических институтов путем расши­рения подлинной демократии самого народа, развития народного самоуправления возможно преодоление политического кризиса, достижение прочного общественного согласия.

В конституциях всех демократических государств четко отраже­на мысль, что единственным сувереном власти является народ. В ст. 3 Конституции РФ записано: «Носителем суверенитета и един­ственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Почему же в России власть нарушает Конституцию, сама игнорирует законы? Прежде всего потому, что народ не осуществляет свою власть непосредственно, в России пока нет подлинного местного самоуправления. А суверенитет народа выражается через органы государственной власти, которая, во-пер­вых, перестала быть подконтрольной обществу, во-вторых, приоб­рела искаженный характер, сосредоточилась преимущественно в исполнительных органах власти. Как изменить такое положение?

Перестроить существующую пирамиду власти: сделать власть ответственной за распоряжение общественными делами, а не вла­дельцем собственности граждан, их жизненных судеб, общенарод­ных ресурсов. Это современный путь организации власти, реальный механизм ее демократизации, подконтрольности обществу и по­длинного самоуправления. Именно здесь мы видим созидательную основу всей конструкции новой российской государственности: либо она примет правовой вектор развития, либо неизбежен новый тоталитарный диктат власти чиновников.

Это реальный путь построения федеральной власти «снизу», развертывания настоящего самоуправления, превращения государ­ства в цивилизованный институт гражданского общества.

Российская государственность в нынешнем виде — это тормоз на пути превращения России в инициативную, динамично разви­вающуюся державу, способную обеспечить гражданам высокие социальные стандарты и гарантии развития на пути к социальному прогрессу. До тех пор, пока органы местного самоуправления в России не возьмут реальную власть, основанную на праве террито­рии (поселения), трудовой ассоциации распоряжаться местным богатством, муниципальной собственностью, местными ресурсами, в том числе и землей, все остальные законодательные акты останутся голой декларацией, не обеспечивающей механизмы развития реаль­ной самодеятельности населения. В настоящее время главная цель реформирования общественных отношений — повышение хозяйственной и трудовой активности населения в решении собственных проблем, в создании условий, позволяющих каждому человеку реализовать свой потенциал, свои способности, обеспечить благососто­яние семьи — не только не достигнута, но и во многом дискредитирована. По нашему мнению, теория «корпоративных начал» в политической жизни может стать одним из важнейших факторов стабилизации и повышения уровня управляемости обще­ственными делами.

Только при корпоративном устройстве власти результатами труда, наконец, станет распоряжаться не государство, не коррум­пированный чиновник, не «новый русский», а местное сообщество, а через него и каждый человек как равный участник властных отношений. Государство из работодателя и наемника превратится в государство — ассоциацию совладельцев собственности и резуль­татов труда. Граждане получат возможность свободно создавать корпоративные предприятия, ассоциации, в том числе и финансо­вые (муниципальные банки, страховые компании, пенсионные фонды, торговые дома и т. п.).

Развитие демократии и народного самоуправления не есть ос­лабление центральной власти, наоборот, разгружает ее от несвой­ственных функций, ставит саму власть в рамки правового поведения и позволяет сосредоточиться на решении современных вопросов цивилизованного отправления властных полномочий: разработку стратегии развития общества, выверенного политического курса, нахождение места государства в геополитическом пространстве, усиление информационно-аналитической работы, что и является сегодня определяющим в обеспечении национальной и личной безопасности граждан. Многие функции управления государство, как показывает мировой опыт, делегирует своим гражданам на разных уровнях управления, на основе общественного договора, местного самоуправления, что позволяет сбалансировать разные интересы как отдельных людей, так и больших социальных групп, наций и народностей, религиозных конфессий и т. п. Достижение такого баланса интересов — искусство и наука современной поли­тической системы, залог ее прочности и источник развития, пре­одоления кризисных явлений в государственном управлении, Следует подчеркнуть, что решающим элементом в балансе интере­сов всегда были и остаются отношения собственности — основа хозяйственной жизни общества, которую и защищает то или иное государство. Однако механизм многообразия форм собственности, который должен быть запущен государством, пока не работает. Haсмену монополии государственной собственности приходит другая монополия — частная. Это противоречит как логике развития самой российской государственности, так и мировым тенденциями. Как преодолеть тенденцию монополизации собственности и власти, сделать собственность многообразной по субъектам владения, пользования и распоряжения, а власть публичной, действительно принадлежащей гражданам? Ответ на этот вопрос один формирование гражданского общества, которое ставит под свой контроль государство. Последнее все в большей мере не распоряжается единолично собственностью граждан, всей хозяйственной жизнью общества, а делегирует эти права самим гражданам, трудовым ассоциациям на основе подлинного сораспоряжения различ­ными видами собственности и местного самоуправления, что позволит значительно сократить государственный аппарат и поста­вить его под контроль гражданского общества. Гражданское общество создается государством, но при одном условии: само государство исповедует соответствующую идеологию, открыто объявляет ее обществу и реализует в своей практической деятельности.

Орудием установления и утверждения социальной несправедливости и социальных дисбалансов всегда выступало государство, как главный субъект управления общественными делами.

Формирование гражданского общества на принципах корпора­тизма поставит под контроль государство, публичную власть, которые все в большей мере будут выполнять свою главную функцию, — защиты безопасности общества, каждого гражданина на основе закона, а не перераспределения ресурсов и обеспечения хозяйственной жизни. Многие функции государственного управления будут делегированы гражданам, территориям, хозяйственным союзам и ассоциациям на основе подлинного самоуправления, что позволит значительно сократить государственный аппарат и поставить его под контроль гражданского общества.

Став государственной и подконтрольной обществу, сама идео­логия и власть выступают все в большей мере не только как инструмент захвата и удержания ее, а как метод становления таких властных отношений, когда власть населения (частная), наконец, станет преобладающей над публичной властью (правительства). Власть будет создаваться населением и защищать его интересы на всех уровнях. Это единственный способ изменить государственно-правовое отчуждение, существующее в обществе. Государственно-правовое регулирование может быть организовано на основе Гражданского договора, при котором каждый гражданин, семья, трудовая ассоциация часть прав отчуждают в пользу сообщества для решения общественно значимых дел. Схематично этот процесс можно представить таким образом:

 

Корпоративное делегирование прав	договор человек + человек = семья договор человек + человек = сообщество договор сообщество + сообщество = регион договор регион + регион = федерация
Существующие отчуждения прав	президент федеральный центр регион муниципальное образование население

 

Существующий механизм отчуждения прав представляет собой жесткую эксплуатацию каждого человека в интересах руководящего центра, который навязывает населению свой выбор, пониманием которого не делится со своими гражданами.

В борьбе за власть святые понятия свобода, справедливость, право используются властвующими группами с одной целью — завоевать или сохранить власть любой ценой.

Трагедия нашей страны заключается в том, что первая благо­родная попытка народа создать самостоятельную, свободную от пут государства, социально организованную экономическую жизнь осу­ществлялась непригодными методами. Государство вновь стало единственным и авторитарным распорядителем общества, которое использовало властные методы западного образца, и в самой уродливой форме — в форме государственной принудительной эконо­мики как единственной формы государственного регулирования. Это не только не соответствует сути российского человека, но и противоестественно для любого человека.

Отметим, что в становлении и укреплении государственности России всегда решающую роль играла духовно-идеологическая ком­понента, которая была объединяющим стержнем огромных терри­торий, различных наций и народностей, проживающих на территории России. Всегда утрата или ослабление духовного стер­жня вели к ослаблению или распаду российского государства. Поэтому ему, особенно в период кризисных ситуаций, необходимо укрепление духовно-идеологических основ власти. В этой связи российскому государству предстоит возрождение своей политико-идеологической функции, которая укрепляет духовный объединя­ющий стержень российского общества, способствует выработке выверенного политического курса, соответствующих стратегий раз­вития, реализуемых в скоординированных политиках государства.

В свою очередь, не может быть выверенной государственной политики без современной доктрины общественного развития, из которой следует тот или иной курс. Это прерогатива государства, его главная обязанность перед обществом, без чего невозможно выполнение всех остальных.

Выработка доктрины общественного развития и механизма ее реализации требует усиления внимания государства к научным исследованиям, прежде всего в области теории и практики управ­ления, активного включения данных науки в практическую работу органов государственного управления. Сегодня следует признать как неоспоримый факт, что управленческая наука выключена из механизма нормального функционирования общества.

Изменить такое положение дел можно только тогда, когда политической деятельностью займутся в массе своей исключительно профессиональные и нравственные люди, способные действовать в интересах своих граждан на основе законов и принципов, лежащих в основе научного государственного управления.

Российская государственность завершает XX век с большим грузом тяжелых проблем, серьезных ошибок, которые для своего преодоления требуют длительного времени и серьезных усилий всего общества. Последнему еще предстоит сформировать новую генерацию политиков-управленцев. В обществе разрабатываются проекты и программы подготовки политической элиты, но они пока не услышаны и не поддержаны властью.

Еще одна принципиальная проблема для российской государственности — гласность и публичность государственного управления. Ее решение начинается с выработки и предъявления обществу общественной доктрины и политического курса. Только в этом случае государство сможет опираться на большинство, рассчитывать на его активность и поддержку. В противном случае — пассивность людей, сопротивление осуществляемой политике и проводимому курсу реформ обеспечены, а кризис государственной власти неизбежен, какие бы усилия она ни предпринимала на уровне словесных деклараций, внешней риторики нормативно-творческой суеты и манипулирования общественным мнением.

Для российской государственности имеет принципиальное зна­чение определенность и четкость ее позиций в геополитическом пространстве, в решении глобальных проблем, которые сегодня размыты или выражены нечетко. Для решения этих вопросов госу­дарственного строительства, следовательно, обеспечения национальной безопасности своих граждан в России всегда имели большое значение исторические идеи.

Российскому государству еще предстоит провести трезвый и беспристрастный анализ своего исторического прошлого, правиль­но оценить настоящее и сделать обоснованные прогнозы на буду­щее. Это имеет принципиальное значение для налаживания нормального диалога между государством и обществом вместо усиления конфронтации. Направления такого диалога, необходи­мые меры достижения согласия известны — принятие выверенной социальной доктрины и современной социальной политики. Необходимость этих мер давно назрела, требование это записано в Конституции, где российское государство определяется как социальное. Нарушение данной конституционной нормы — главная причина углубляющегося политического кризиса и нарастающей конфронтации между обществом и властью.

Выводы

1. Чтобы решать новые задачи российской государственности, необходимо:

а) наполнить политические властные отношения властью духов­ной, нравственной, идеологической, информационно-аналитиче­ской, правовой, без которых невозможно сегодня собрать общество, обеспечить его целостность на основе системного управления;

б) в приоритетном порядке российскому государству, в первую очередь, предстоит сформулировать социальную доктрину развития общества, как составную часть общественной доктрины развития общества в целом: экономической, социальной, политической (политический курс), духовно-культурной, национальной, муниципальной.

Без этого российскому государству трудно ориентироваться в геополитическом и глобальном мировом пространстве, которое, являясь внешним фактором по отношению к российскому обществу, во многом определяет качество государственного управления, его уровень и эффективность. Все это диктует в приоритетном порядке включение в политическую сферу интеллектуального и информационного ресурса, научных методов управления, прежде всего социального программирования и прогнозирования. Только на прочных началах научного социального управления и духовно­сти, нравственности российская государственность может рассчи­тывать на «прорыв» как во внешней, так и во внутренней политике.

2. Сама власть должна быть поставлена под социальный конт­роль со стороны общества, ограничена правом, и только тогда она будет восприимчива к тем требованиям жизни, которые выдвига­ются перед главным субъектом управления. В частности, общество, его живое знание, наука предлагают власти современный путь развития, инновационные технологии решения назревших проблем. Однако они пока не принимаются властными структурами, которые не несут ответственности перед обществом. Российское общество вправе потребовать от властных структур, правительства, депутат­ского корпуса, лидеров политических партий и движений перевести, наконец, свои усилия с устаревших оборотов политических баталий в плоскость решения острейших социально-экономических про­блем россиян. Если таких решений нет на «политическом Олимпе», то они присутствуют в обществе, его коллективном разуме, который пока не может проникнуть в «коридоры власти».

3. В общественном мнении давно произошло осознание того, что в основе исповедуемого ныне властью политического курса лежит устаревшая монетаристская идея накопления свободного капитала в его торговой форме через получение прибыли от разницы между куплей и продажей товаров. При таком курсе никогда не будет денег ни у большинства граждан, ни у государства, как бы оно ни ужесточало свою фискальную политику.

4. Настало время, когда власти необходимо прислушаться к голосу здоровых общественных сил, отечественной науки, которые давно предлагают внести существенные коррективы в осуществля­емый политический курс. Если такого интеллектуального и нрав­ственного диалога между властью и обществом не произойдет, не будет достигнуто согласие, то назревающий социальный взрыв трудно будет остановить. Его последствия известны и для общества, и для власти, но решительных действий по его предотвращению пока нет ни с одной стороны.

Вопросы для повторения и обсуждения

1. В чем сущность государства, каковы особенности государственного управле­ния общественными делами?

2. Каковы главные функции государственного управления, в чем необходима их реорганизация?

3. Каковы на ваш взгляд, первоочередные задачи, которые стоят перед госуправлением, где приоритетные направления их решения?

 

Литература

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М, 1997.

Государственное и муниципальное управление: Справочник /Отв. ред. Глазунова Н.И. М., 1998.

Иванов В.Н., Мальцев В.А., Чартаев М.А. Россия: к концепции развития общества и политической власти. М.— Н. Новгород, 1996.

Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. М., 1999.

Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: систем­ный подход. Ростов-на-Дону, 1997.

 

Глава 20