Формы государственного устройства

4.1. Унитарное государство. Унитарное государство – это единое, цельное государство, которое, как правило, подразделяется на административно-территориальные единицы, не обладающие признаками государственности. Унитарная(от лат. «unitas» – единство) форма государственного устройства является наиболее простой и характеризуется следующими признаками:

во-первых, унитарное государство – это государство, в составе которого нет каких-либо государственных образований, что всегда присуще федеративным государствам. Территория унитарных государств обычно делится на административно-территориальные единицы (края, области, губернии, районы, города и т. д.), которые не обладают признаками государственности, а территория наиболее мелких государств (Мальта в Средиземном море, Бахрейн в Азии, Аруба в Карибском бассейне, Науру в Океании и др.) не имеет и административно-территориального деления[21];

во-вторых, унитарное государство – это государство, в котором существует только одна, единая для всей страны система высших органов государственной власти, непосредственно осуществляющих руководство местными органами. Какой-то другой системы высших органов государственной власти, что опять-таки имеет место в федеративных государствах, здесь не существует;

в-третьих, в унитарном государстве действует только одна конституция, а также единая для всей страны система законодательства;

в-четвертых, все внешние межгосударственные сношения в унитарном государстве осуществляют центральные органы, которые и представляют страну на международной арене;

в-пятых, в унитарном государстве существует единое гражданство.

В литературе обращается внимание и на некоторые другие признаки унитарного государства.

Несмотря на наличие общих черт, унитарные государства обладают вместе с тем и определенными особенностями, что позволяет их классифицировать на отдельные виды. Так, в зависимости отналичия в унитарных государствах автономий их делят на простые и сложные.

Простые – это унитарные государства, в составе которых нет автономий. Территория таких государств либо вообще не имеет административно-территориального деления (в наиболее мелких государствах), либо делится только на административно-территориальные единицы (Алжир, Колумбия, Польша, Франция и др.).

Административно-территориальные единицы в унитарных государствах могут быть разных уровней или звеньев, поскольку административно-территориальное деление может быть двух-, трех- и даже четырехзвенным (как, например, во Франции). Во многих унитарных государствах существует трехзвенное деление, в связи с чем выделяются административно-территориальные единицы областного, районного и общинного уровня. К областному уровню относятся края, области, провинции и другие единицы, на которые непосредственно делится территория унитарного государства. К районному уровню относятся районы, уезды, округа и т. д. Из них состоят единицы областного уровня. К общинному уровню относятся села, общины, муниципальные округа и т. п. На них делятся единицы районного уровня.

Сложные унитарные государства – это государства, имеющие в своем составе одно или несколько автономных образований (Азербайджан, Дания, Испания, Китай и др.). Автономия (от греч. «autonomia» – самоуправление, независимость) в государственном смысле – это учет национальных (этнических), культурных, исторических, географических, бытовых и иных особенностей в государственном строительстве. Различают территориальную и экстерриториальную автономию.

Территориальная автономияпредставляет собой учет вышеназванных особенностей путем выделения определенных территорий, населению которых предоставляется возможность самостоятельно решать вопросы местного значения. При этом нередко учитывается этнический признак, вследствие чего различают собственно территориальную (областную) и национально-территориальную (этнотерриториальную) автономию. Собственно территориальная автономия предоставляется населению, не имеющему этнических отличий, но имеющему особенности в области хозяйства и культуры, которые обусловлены историческими или географическими факторами. Национально-территориаль­ная автономия предоставляется компактно проживающим на определенной территории национальным меньшинствам (этносам) и является реализацией их права на самоопределение, на выбор государственных форм организации своей жизни.

Территориальную автономию подразделяют также на политическую и административную.Основное их различие, носящее, правда, несколько относительный характер, видят в том, что политическая автономия имеет право на собственное законодательство, а административная автономия таким правом не обладает.

Экстерриториальная автономия (ее называют также этнокультурной или национально-культурной автономией) в отличие от территориальной не связана с обособлением территории. Такая автономия может быть предоставлена этническим меньшинствам, разрозненно проживающим в различных частях страны. В этом случае подобные меньшинства вправе создавать на общегосударственном уровне свои представительства, органы, обладающие консультативными (совещательными) полномочиями в отношениях с высшими государственными органами и позволяющие защищать интересы данных меньшинств.

Унитарные государства принято делить также на централизованные, децентрализованные и относительно децентрализованные.Основанием такого деления является степень зависимости административно-территориальных единиц государства и их органов от центральной государственной власти. В централизованных унитарных государствах степень зависимости административно-территориальных единиц и их органов от центральной власти является достаточно высокой. В таких государствах существует жесткая вертикальная система управления, при которой местные органы власти возглавляются должностными лицами, назначаемыми центральной властью. В настоящее время такая система управления существует, как принято считать, только в условиях военных режимов. Для децентрализованных унитарных государств характерно местное самоуправление во всех административно-территориальных единицах. Органы местного самоуправления формируются здесь непосредственно населением и не относятся к органам государственной власти. В относительно децентрализованных унитарных государствах имеет место сочетание местного самоуправления и централизованного государственного управления. Это проявляется в том, что за деятельностью органов местного самоуправления устанавливается административный контроль, который осуществляют чиновники, назначенные центральной властью.

Унитарные государства классифицируют также с учетомнационального состава населения. По данному основанию выделяют однонациональные (Норвегия, Швеция и др.) и многонациональные (Великобритания, Испания и др.) государства. Подобная классификация, в принципе, приемлема, но носит несколько условный характер, так как в современном мире едва ли найдется государство со строго однонациональным составом населения.

4.2. Федеративное государство. Другой основной формой государственного устройства является федеративное государство, или федерация. Федерация (от лат. «foederatio» – союз, объединение) – это союзное государство, состоящее из нескольких государственных образований, имеющих особый политико-правовой статус. Федерацияявляется сложной формой государственного устройства, поскольку федеративное государство состоит не только из административно-территориальных единиц, но и частей, обладающих определенными признаками государственности. Данная форма государственного устройства имеет значительно меньшее распространение, чем унитарная. Тем не менее, девятая часть государств мира – это федерации, и в них проживает около трети населения земного шара. К современным федерациям относятся: Австралия, Индия, Канада, Мексика, Россия, США, ФРГ и некоторые другие государства. Нередко вместо термина «федеративное государство» употребляется термин «союзное государство». Например, Федеративная Республика Германия в буквальном переводе звучит как Союзная Республика Германия.

Принято считать, что по своей природе федеративное государство является более демократичным, чем унитарное, поскольку подлинно федеративное устройство предполагает децентрализацию власти. В этой связи подавляющее большинство федеративных государств имеют как более демократичную республиканскую форму правления. В то же время существуют федерации и с монархической формой правления (Австралия, Бельгия, Канада, Малайзия).

Федерация как форма государственного устройства характеризуется следующими признаками:

во-первых, федерация представляет собой единое союзное государство, состоящее из двух или более государственных образований (республик, штатов, земель, кантонов и др.). Эти государственные образования именуются субъектами федерации. Они обладают относительной самостоятельностью в решении своих внутренних вопросов, имеют свое административно-территориальное деление, могут содержать в своем составе территориальные и экстерриториальные автономии. В то же время субъекты федерации, как правило, не обладают правом сецессии, т. е. правом выхода из состава федерации;

во-вторых, субъекты федерации не обладают суверенитетом и не являются государствами в собственном смысле слова, хотя в некоторых конституциях таковыми признаются. Например, в ст. 5 Конституции РФ такие субъекты Российской Федерации, как республики, именуются государствами. Не будучи государствами в собственном смысле слова, субъекты федерации, как правило, лишены права участия в международных отношениях, в связи с чем они не являются субъектами международного права;

в-третьих, территория федеративного государства складывается из территорий его субъектов. Исключение составляют федерации, в состав которых наряду с субъектами входят и другие территориальные образования: федеральные округа, федеральные территории, федеральные владения и т. д. Например, в составе Индии наряду с 25 штатами, являющимися субъектами федерации, имеется семь союзных территорий;

в-четвертых, в федеративном государстве в отличие от унитарного государства существуют две системы высших органов государственной власти: высшие органы самой федерации (федеральные органы) и высшие органы ее субъектов (региональные органы). Федеральные органы осуществляют власть на всей территории страны, региональные – только на территории соответствующих субъектов федерации. Разграничение предметов ведения и полномочий (компетенции) федеральных и региональных органов закрепляется в конституции страны или в федеративном договоре. При этом в одних государствах (Бразилия, Мексика, Канада) закрепляется исключительная компетенция федерального центра и исключительная компетенция субъектов федерации, в других (Германия, Индия, Россия) наряду с исключительной компетенцией закрепляется совместная компетенция центра и субъектов;

в-пятых, в большинстве федеративных государств кроме конституции и законодательства федерации существуют также конституции или конституционные акты и законодательство субъектов федерации. Правда, при этом должно соблюдаться одно условие: конституции (конституционные акты) и законодательство субъектов не могут противоречить конституции и законодательству федерации. В то же время в ряде афро-азиатских стран (Индия, Пакистан, Малайзия, Нигерия) у субъектов федерации отсутствуют конституции;

в-шестых, в федеративных государствах существует, как правило, двухпалатный парламент, верхняя палата которого формируется из представителей субъектов федерации и призвана выражать интересы субъектов федерации;

в-седьмых, в федеративных государствах наряду с федеральным гражданством может существовать гражданство субъектов федерации.

В литературе по теории государства и права можно встретить указание и на некоторые другие признаки федерации.

Федерации, несмотря на сравнительно небольшое их количество, как в прошлом, так и в настоящем (в современном мире насчитывается порядка 28 федеративных государств), подобно унитарным государствам, не являются однотипными и тоже подразделяются на определенные виды.

Так, по способу возникновения различают конституционные и договорныефедерации. Конституционные федерации создаются «сверху», в результате принятия конституции или специального закона (например, Индия, Пакистан). Договорные же федерации создаются «снизу», в результате заключения федеративного договора между ранее самостоятельными государствами (США, СССР и др.).

В зависимости от того, на какой основе создается федерация, различают федерации, основанные на союзе, и федерации, основанные на автономии. В федерациях, основанных на союзе, субъекты федерации имеют право выхода (сецессии) из состава федерации (СССР, Эфиопия и др.). В федерациях, основанных на автономии, субъекты федерации правом сецессии не обладают (США, Швейцария и др.). Такие федерации во многом схожи с унитарными государствами, части которых обладают политической автономией. Однако отождествлять их все же не следует, поскольку субъекты федераций, основанных на автономии, имеют, как принято считать, больше самостоятельности.

Исходя из принципов, на основе которых могут строиться федерации, различают национальные, территориальные и национально-территориальные (смешанные) федерации. Национальные – это федерации, построенные по национальному (этническому) принципу. Субъекты таких федераций отличаются друг от друга национальным составом населения, его культурой, обычаями и традициями. Как правило, национальные федерации возникают в связи с реализацией права наций на самоопределение, т. е. права наций самостоятельно решать вопрос о своей государственности. В прошлом к национальным относились все социалистические федерации (СССР, РСФСР, Чехословакия, Югославия), в настоящее время такими федерациями являются, например, Бельгия и Эфиопия. Территориальные – это федерации, которые строятся уже по территориальному принципу. Субъекты таких федераций не отличаются друг от друга национальным составом населения и другими особенностями, поскольку образование территориальных федераций не связывается с реализацией права наций на самоопределение, а рассматривается как способ децентрализации управления обществом. Современные федеративные государства – это преимущественно территориальные федерации (США, ФРГ и др.). Национально-территориальные – это федерации, в которых одни субъекты оформлены по национальному принципу, другие – по территориальному. Примером такой федерации может служить современная Российская Федерация. В ее составе имеются субъекты, сформированные как по национальному (республики, автономная область, автономные округа), так и по территориальному принципу (края, области и три города – Москва, Санкт-Петербург и Севастополь).

В настоящее время все большее распространение получает классификация, согласно которой федерации подразделяются на симметричные и асимметричные. Эта классификация строится на учете правового положения субъектов федерации, их качественной однородности, а также наличии в составе федерации территориальных образований, не являющихся субъектами. Симметричные – это федерации, состоящие только из равноправных, качественно однородных субъектов и не имеющие в своем составе каких-либо иных территориальных образований. К таким федерациям можно отнести Аргентину, Бразилию и Мексику. Асимметричные – это федерации, которые не отвечают критериям симметричных федераций. Их можно подразделить на три группы. К первой группе относятся федерации, в составе которых наряду с субъектами существуют и другие территориальные образования – федеральные округа, федеральные территории, федеральные владения и др. Такими федерациями являются, например, США, Австралия, Индия. Ко второй группе относятся федерации, которые состоят только из субъектов, но эти субъекты не являются качественно однородными. Например, в Российской Федерации субъектами федерации являются республики, края, области, автономная область, автономные округа и три города. Третью группу составляют федерации, состоящие тоже только из субъектов, причем качественно однородных, но эти субъекты не являются равноправными и занимают разное правовое положение в составе федерации. Асимметричную федерацию такого рода иногда называют «скрытой асимметрией». В качестве примера подобной федерации может служить Германия. В составе этого государства нет никаких других территориальных образований, кроме субъектов, именуемых землями. Однако земли имеют разное число голосов в верхней палате парламента – бундесрате, что говорит о неодинаковом правовом положении земель и характеризует данную федерацию как асимметричную[22].

4.3. Межгосударственные объединения с элементами федерализма. Кроме форм государственного устройства существуют также различные межгосударственные объединения, в которых в той или иной степени присутствуют элементы федерализма. Нередко их тоже относят к самостоятельным формам государственного устройства, с чем, однако, трудно согласиться.К межгосударственным объединениям с элементами федерализма относятся конфедерации, унии, содружества и сообщества.

Конфедерации являются не союзными государствами, как федерации, а международными государственными союзами. Конфедерация традиционно определяется как союз нескольких независимых государств, которые на основе международного договора объединились для достижения определенных целей (экономических, политических, военных и т. д.).

Конфедерация – это не просто союз суверенных государств, а союз, который носит временный характер. Вследствие этого конфедерация является неустойчивым образованием и со временем может либо превратиться в федерацию, как это имело место в США, Швейцарии, Объединенных Арабских Эмиратах, либо распасться, как это произошло, например, с Объединенной Арабской Республикой (конфедерация Египта и Сирии – была создана в 1958 г., распалась в 1961 г.) или Сенегамбией (конфедерация Сенегала и Гамбии – была создана в 1982 г., распалась в 1988 г.).

Конфедерация внешне напоминает федерацию. Как и федерация, она имеет общую территорию, а также определенные общие органы. Вместе с тем от федерации конфедерацию отличает ряд весьма существенных признаков. Во-первых, конфедерация в отличие от федерации не является государством и не обладает в связи с этим суверенитетом. Это, как уже было отмечено, союз государств. Во-вторых, членами конфедерации являются не государственные образования, а суверенные государства, которые сохраняют свою самостоятельность, как во внутренних, так и внешних делах. В-третьих, субъекты федерации, как правило, не обладают правом выхода из состава федерации, тогда как субъекты конфедерации, будучи суверенными государствами, в любой момент могут ее покинуть. В-четвертых, решения наднациональных органов конфедерации, которые создаются для осуществления согласованной политики членов конфедерации, не имеют прямого действия и вступают в силу лишь после утверждения соответствующими органами членов конфедерации. В-пятых, законодательство членов конфедерации обладает верховенством над законодательством конфедерации. В-шестых, в конфедерации отсутствует единое гражданство.

Конфедерацию следует отличать и от международных организаций. Конфедерация – это более тесное объединение государств, занимающее промежуточное положение между федеративным государством и международной организацией. Кроме того, у международных организаций в отличие от конфедераций отсутствует общая территория.

В современном мире, по мнению многих исследователей, конфедераций не существует, хотя некоторые государства, будучи уже федерациями, продолжают официально именовать себя конфедерациями (например, Швейцария и Канада). Вместе с тем отдельные исследователи полагают, что конфедерацией в настоящее время является Европейский Союз, а элементы конфедерации имеются у Содружества наций (Британского содружества наций) и СНГ. На пути к образованию конфедерации находится, как представляется, и созданный в 1997 г. Союз России и Белоруссии.

В современных учебниках по теории государства и права конфедерацию сплошь и рядом рассматривают в качестве самостоятельной формы государственного устройства наряду с унитарным государством и федерацией. Между тем конфедерация – это все-таки не государство, а союз суверенных государств, что практически никем не оспаривается. Но поскольку конфедерация – это не государство, то такое понятие, как «форма государственного устройства» к нему не применимо, ибо форма государственного устройства – это элемент формы государства. Совершенной бессмыслицей будет выглядеть суждение, в котором слово «конфедерация» мы заменим словами «союз суверенных государств»: «Формой государственного устройства наряду с унитарным государством и федерацией является союз суверенных государств».

Уния. Уния (от лат. «unus» – один, единственный) – это форма соединения монархических государств под короной одного суверена. Различают два вида унии: личную (персональную) и реальную (органическую). Личная уния возникает, когда одно и то же лицо в силу династических связей и порядка престолонаследия оказывается монархом двух или более государств. При этом монарх становится не главой унии, а главой каждого из государств, входящих в унию.

Для личной унии характерным является то, что каждое государство сохраняет свой суверенитет и независимую внутреннюю политику, однако в отношении независимости внешней политики каждого из государств нередко наблюдалось расхождение государственных интересов и возникали проблемы. Чтобы их избежать в конституции стали включать нормы, препятствующие установлению личной унии. Так, согласно части 2 параграфа 11 действующей Конституции Норвегии, «Король не может принять никакую Корону или правление без согласия Стортинга, для чего требуется большинство в две трети голосов». Кроме того, образованию личной унии препятствуют также содержащееся в конституциях монархических государств запрещение королю, а также членам его семьи вступать в брак без согласия парламента. В качестве примеров личной унии можно привести унии Англии и Ганновера 1714–1837 гг., Португалии и Испании 1580–1640 гг., Нидерландов и Люксембурга 1815–1890 гг.

Реальные унии в отличие от личных уний возникали на основании договора между государствами (например, уния Швеции и Норвегии 1814–1905 гг.) либо в результате одностороннего акта более сильного государства (например, унии Австрии и Венгрии 1867–1918 гг., Дании и Исландии 1918–1944 гг.). При этом создавались общие органы для всего государственного объединения. Обычно ими становились органы одного из государств, а представителям присоединяющегося государства предоставлялись гарантии участия в работе этих органов. В международных отношениях реальная уния выступала как единое суверенное государство.

Некоторые исследователи не рассматривают унии в качестве межгосударственных объединений с элементами федерализма, считая, что личные унии являются разновидностью конфедерации, а реальные унии – одной из форм государственного устройства.

Содружество и сообщество. Содружество представляет собой основанное на международном договоре объединение независимых государств, созданное для решения задач в определенных жизненных сферах. Это еще более аморфное образование, чем конфедерация. Одной из первых организаций такого рода было созданное в 30-х гг. прошлого столетия британское Содружество (Британское содружество наций). Другой подобной организацией является Содружество Независимых Государств (СНГ).

Содружество характеризуется следующими признаками:

1) созданием общих органов содружества для координации действий государств-участников;

2) отсутствием суверенитета: суверенитет сохраняется за государствами-участниками;

3) отсутствием общих для содружества конституции и законодательства;

4) правом стран-участниц на свободный выход из состава содружества;

5) автономностью денежной, судебной, правовой системами стран-участниц содружества;

6) отсутствием единого гражданства.

Содружество как объединение государств может развиться в конфедерацию и даже в федерацию, но может и распасться.

Другой, близкой к содружеству формой межгосударственного объединения является сообщество. В основе сообщества, как правило, лежит межгосударственный договор. Оно в большинстве случаев усиливает интеграционные связи государств, входящих в сообщество. Примером данной формы межгосударственного объединения является Европейский Союз. Вначале было образовано Европейское экономическое сообщество (1950 г.), которое со временем преобразовалось в Европейский Союз. Для реализации целей, стоящих перед данным сообществом были созданы Европейский парламент (законодательный орган), Европейская комиссия (исполнительный орган) и Европейский суд (судебный орган). Позднее создаются Европейский совет и Координационный комитет, которые начинают играть в сообществе главную роль. В ноябре 2009 г. представителями государств-участников избран Президент Европейского Союза.

Многие государствоведы считают, что Европейский Союз эволюционирует в сторону конфедерации, хотя, по мнению отдельных исследователей, он уже является конфедерацией и эволюционирует в сторону федерации.