УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ И МУНИЦИПАЛЬНЫМ ДОЛГОМ

 

Государственный (муниципальный) долг является нормальным явлением в экономике любой страны и неотъемлемой частью большинства финансовых систем. В здоровой, эффективной и стабильно развивающейся экономике государственный (муниципальный) долг в разумных пределах не является негативным фактором и не представляет угрозу жизнедеятельности общества. Однако значительный его объем оказывает серьезное негативное влияние на экономику, поскольку большие долговые выплаты ограничивают возможности использования национальных сбережений для внутренних инвестиций и, тем самым, сдерживают экономический рост. Кроме того, избыточный долг ведет к росту ссудного %, недофинансированию государственного сектора, росту неплатежей в экономике, утечке части ВНП за рубеж в погашение долга и другим негативным последствиям. Поэтому данная сфера финансово-кредитных отношений должна эффективно управляться.

Под управлением государственным и муниципальным долгом понимается совокупность мероприятий государства и органов местного самоуправления по регулированию объема и структуры долга, его обслуживанию и погашению долга, изменению условий и сроков ранее осуществленных заимствований, определению условий и осуществлению новых заимствований, контролю за эффективным использованием заимствованных средств.

 

Управление государственным долгом РФ осуществляется Правительством РФ либо уполномоченным им Министерством финансов РФ, государственным долгом субъекта РФ - высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ либо финансовым органом субъекта РФ, муниципальным долгом - исполнительно-распорядительным органом муниципального образования (местной администрацией).

 

В процессе управления государственным и муниципальным долгом решаются следующие задачи:

1) привлечение заимствований органами государственной власти и местного самоуправления в случае недостатка собственных доходов для выполнения своих бюджетных обязательств;

2) удержание величины долга (внутреннего и внешнего) на уровне, обеспечивающем сохранение экономической безопасности государства;

3) минимизация долговых рисков и стоимости долга путем унификации займов, увеличения их срока и снижения доходности, досрочного погашения долга, перехода на другие рынки и на других инвесторов, диверсификации долга по срокам заимствований, доходности, валюте, формам выплаты дохода и другим параметрам;

4) сохранение репутации России как первоклассного заемщика на основе безупречного выполнения обязательств перед своими кредиторами (своевременного возврата кредитов и займов и уплаты %% по ним);

5) недопущение переполнения рынка заемными обязательствами органов публичной власти и резкого колебания их курса;

6) эффективное использование мобилизованных средств и контроль за их целевым использованием.

Под обслуживанием государственного (муниципального) долга понимаются операции по выплате доходов по государственным (муниципальным) долговым обязательствам в виде процентов по ним и (или) дисконта, осуществляемые за счет средств соответствующего бюджета. Дисконт – разница между ценой размещения и ценой погашения (выкупа) по государственным или муниципальным ценным бумагам.

Функции по обслуживанию государственного долга РФ, субъекта РФ и долга муниципального образования, а также по размещению долговых обязательств, их выкупу, обмену и погашению выполняет ЦБ РФ, кредитная или другая специализированная финансовая организация на основе агентских соглашений, заключенных соответственно с Правительством РФ в лице Минфина, исполнительным органом государственной власти субъекта РФ и местной администрацией.

При этом Банк России осуществляет свои функции бесплатно, а кредитные и финансовые организации – за плату. Оплата их услуг производится за счет средств соответствующего бюджета.

Погашение долга предполагает полный возврат его основной суммы и процентов по нему, а также штрафов и иных платежей, связанных с несвоевременным возвратом долга. Погашение долговых обязательств осуществляется за счет бюджетных средств или новых заимствований. Проведение новых заимствований для погашения задолженности по ранее осуществленным заимствованиям называется рефинансированием долга (т.е. за счет средств от размещения новых займов и получения новых кредитов, погашается задолженность по ранее выпущенным займам и ранее взятым кредитам).

Механизм рефинансирования применяется в условиях ограниченности средств бюджетов всех уровней, в результате чего возникает необходимость изыскания других источников для осуществления текущих и будущих платежей по обслуживанию и погашению внутреннего и внешнего долгов.

Применяют три основных способа рефинансирования долга:

1) Минфин с согласия кредиторов проводит замену обязательств с истекшим сроком погашения на новые, по сумме эквивалентные погашаемым;

2) Минфин осуществляет досрочные операции по замене одних обязательств на другие с более длительными сроками погашения;

3) Минфин организует размещение (продажу) новых облигаций и с помощью вырученных средств погашаются облигации с истекшими сроками погашения.

 

Если бюджетных средств недостаточно и новые заимствования невозможны, то государство прибегает к реструктуризации долга, под которой понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой их новыми долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения долга. В сфере внешних заимствований под реструктуризацией долга понимается изменение графика погашения основного долга и уплаты по нему процентов (в соответствии с новым графиком должнику предоставляется льготный период, в течение которого уплачиваются только проценты, и увеличивается срок погашения основного долга).

Реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

Списание долга применяется в том случае, когда долговые обязательства страны-должника превышают ее платежеспособность.

Методы управления государственным долгом условно можно разделить на:

1) рыночные - осуществляются на добровольной основе путем двусторонних переговоров, в ходе которых согласовываются позиции должника и кредиторов и достигаются компромиссные решения;

2) административные - осуществляются в одностороннем, преимущественно принудительном порядке со стороны должника без получения предварительного согласия кредиторов.

Рыночными методами являются:

ü реструктуризация долга;

ü выкуп долга;

ü обмен долга;

ü секьюритизация - замена кредитных соглашений облигационными займами;

ü и др.

К административным методам (применяются в исключительных случаях и чрезвычайных обстоятельствах) относятся:

§ конверсия – изменение доходности займов. Как правило, в сторону уменьшения. Цель – снижение расходов по обслуживанию долга. Конверсия может быть принудительной, когда кредитор обязан обменять облигации старого займа на облигации нового с пониженной процентной ставкой, и добровольной, когда кредитор имеет право согласиться на новые условия либо получить данную в долг сумму обратно.

§ консолидация – изменение сроков действия ранее выпущенных займов. Как правило, в сторону увеличения, т.е. сроки погашения займов отодвигаются на более поздний период.

§ унификация – объединение нескольких ранее выпущенных займов в один новый (замена двух и более ранее выпущенных займов на один новый). Цель – уменьшение количества видов обращающихся одновременно ценных бумаг и упрощение, тем самым, управление долгом, а также сокращение расходов по обслуживанию долга;

§ обмен облигаций по регрессивному соотношению – несколько действующих облигаций займа приравниваются к одной новой. При этом совокупный номинал нового выпуска меньше совокупного номинала предыдущего выпуска. Цель – сокращение долга;

§ отсрочка погашения займа – отодвигаются сроки погашения займов (консолидация) при одновременном прекращении выплаты процентов по ним;

§ мораторий – временная приостановка исполнения обязательств по обслуживанию и погашению долгов;

§ аннулирование долга (дефолт) – полный отказ заемщика от своих долговых обязательств.

Конверсия, консолидация, унификация, обмен облигаций по регрессивному соотношению обычно применяются только в отношении внутреннего долга. Однако конверсия может осуществляться и применительно к внешнему долгу, под которой в данном случае понимают замещение внешнего долга другими видами обязательств, менее обременительными для экономики страны-должника. Механизм конверсионной схемы состоит в ликвидации части задолженности путем ее обмена на собственность, экспорт (товарные поставки), национальную валюту с последующим обращением ее в инвестиции или собственность, акции и облигации компаний страны-должника, долг третьих стран и т.п.

Управление государственным (муниципальным) долгом основывается на следующих принципах:

Þ принцип безусловности – безусловное выполнение государством (муниципальным образованием) всех принятых на себя обязательств перед своими кредиторами;

Þ принцип снижения рисков – размещение и погашение займов таким образом, чтобы максимально снизить влияние на рынок государственных обязательств конъюнктуры рынка капиталов и спекулятивных тенденций рынка ценных бумаг;

Þ принцип оптимальности структуры долговых обязательств – обеспечение оптимальной структуры долговых обязательств по срокам обращения и погашения. Структура долгового портфеля должна обеспечивать равномерный график совокупных ежегодных выплат по обслуживанию и погашению долговых обязательств. Наличие «пиков» выплат по долговым обязательствам негативно сказывается на текущей ликвидности и требует заблаговременного создания крупных резервов, что, в свою очередь, снижает эффективность использования финансовых ресурсов. Равномерный график погашения и обслуживания долговых обязательств позволяет повысить финансовую стабильность и эффективность использования финансовых ресурсов при неизменном уровне долговой нагрузки.

Þ принцип диверсификации долга по видам обязательств и кредиторам – обеспечение максимальной диверсификации структуры портфеля заимствований с целью снижения зависимости от одного кредитора или одного долгового инструмента. Доступ к различным рынкам заимствований позволяет повышать финансовую гибкость и подбирать оптимальные условия для новых заимствований в зависимости от текущей конъюнктуры;

Þ принцип сохранения финансовой независимости – поддержание оптимальной структуры долговых обязательств между внешними и внутренними кредиторами;

Þ принцип прозрачности – соблюдение открытости при выпуске займов, публичное раскрытие информации о величине и структуре долговых обязательств, обеспечение доступа международных рейтинговых агентств к достоверной информации об экономическом положении в стране для поддержания кредитной репутации и рейтинга страны-заемщика.

Стратегическое управление государственным и муниципальным долгом в РФ осуществляется Президентом РФ и Правительством РФ, Федеральным Собранием РФ, законодательными и исполнительными органами власти субъектов РФ, представительными органами местного самоуправления. Оперативное управление осуществляют Правительство РФ, Министерство финансов РФ, а также ЦБ РФ и другие агенты Правительства РФ, исполнительные органы власти субъектов РФ и муниципальных образований в пределах своей компетенции.

Этапы управления государственным и муниципальным долгом:

1 этап: Обоснование предельных объемов внутреннего и внешнего долга, предельных объемов внутренних и внешних заимствований, верхних пределов гарантий в национальной и иностранной валюте, а также формирование программ внешних и внутренних заимствований и гарантий.

На этом этапе закладывается величина будущего совокупного долгового бремени и видовая структура предстоящих заимствований.

2 этап: Формирование программы эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и определение конкретных параметров предстоящих заимствований по срокам обращения, уровню вероятной доходности, порядку выплаты доходов, порядку размещения и другим условиям с целью повышения привлекательности каждого вида заимствований для инвесторов.

3 этап: Проведение размещения облигаций и регулирование котировок по государственным и муниципальным долговым обязательствам на вторичном долговом рынке.

4 этап: Осуществление мероприятий, направленных на минимизацию проблемных долгов и предотвращение кризисных долговых ситуаций (например, путем переговоров с кредиторами о пересмотре графиков платежей и сроков погашения долга, в результате чего можно добиться отсрочки платежей, частичного или полного списания задолженности, досрочного выкупа обязательств, проведения секъюритизации и т.д.).

5 этап: Исполнение первоначальных или скорректированных графиков платежей по обслуживанию и погашению государственного и муниципального долга.

Долг государства может выступать не только объектом, но и инструментом управления. В качестве инструмента управления государственный и муниципальный долг обеспечивает органам государственной власти и местного самоуправления возможность оказывать влияние на денежное обращение, финансовый рынок, инвестиции, производство, осуществление населением сбережений и многие другие экономические процессы.