Институциональный элемент государства

Государственная власть и право на неповиновение. Государство — это институциональная форма свободы, или политическая институция, обеспечивающая свободу хотя бы части членов общества, организация публичной политической власти правового типа. Такая институционально-правовая природа государственности все больше проявляется по мере исторического прогресса свободы и права. Применительно к государству индустриального общества можно говорить, что государственная власть является таковой, а не произвольным диктатом силы, поскольку это власть, ограниченная естественными и неотчуждаемыми правами и свободами человека и гражданина.

Патерналистская концепция правового положения индивида в государстве, сформировавшаяся в условиях абсолютизма и авторитаризма, ставила на первое место безусловную обязанность подчиняться власти и допускала только октроированные права подвластных по отношению к государству. С позиции же господствующей ныне доктрины естественных прав человека государственная власть, государственный суверенитет производны от свободы подвластных. Следовательно, с Юридической точки зрения оправданна обязанность повиновения государственной власти, но не может быть безусловной Юридической обязанности повиноваться любой политической власти. Со времен античности политико-правовая мысль признает естественное право на неповиновение, в частности, в современной науке различаются "консервативное" право на сопротивление попыткам узурпировать власть в демократическом конституционном государстве (право на защиту существующего правового порядка) и революционное право на неповиновение тиранической, правонарушающей власти1. Если

Herzog R. Allgemeine Staatslehre. Frankfurt a. M., 1971. S. 171 ff.; Perntha- fer P. Allgemeine Staatslehre und Verfassungslehre. S. 358 ff.

 

556 Раздел VII. Государство: сущность, понятие, структура, функцщ,

власть нетерпимо нарушает права человека, то это дает под властным основание реализовать свое право на (гражданское) неповиновение вплоть до восстания. Правда, ни теория, цй международно-правовая практика не ставят вопрос о четких критериях, позволяющих установить, до какого предела подвластные обязаны повиноваться и терпеть противоправные проявления власти. Очевидно, это вопрос конкретной правовой и политической традиции, культуры.

Право на неповиновение правонарушающей власти — это "право против государства" (разумеется, речь не идет о "праве" на неповиновение деспотической власти, так как последняя существует в принципиально ином социально-политическом, цивилизационном контексте, в условиях несвободного социального бытия). Следовательно, это особое естественное право, которое не может быть гарантировано существующим государством. Но в современном мире оно может и должно быть гарантировано мировым или макрорегиональным государственно-правовым сообществом. Здесь возникает вопрос о допустимости силового вмешательства ("гуманитарной интервенции") и правовых основаниях такого вмешательства со стороны правового сообщества государств. По существу, это тот же вопрос о пределах противоправности власти: до какого предела международно-правовое сообщество обязано уважать суверенитет государства, в котором грубо нарушаются права человека? Или: каковы критерии, позволяющие различать правомерные и юридически неоправданные акции неповиновения (сопротивления) противоправному режиму? В каких случаях юридически допустимо вмешиваться во внутренние дела суверенного государства ради защиты прав человека?

Исторический опыт показывает, что на практике о праве на неповиновение, на восстание говорят тогда, когда восстание победило. В противном случае говорят, что был бунт против законной власти или попытка государственного переворота, но власть восстановила законный порядок. Отсюда можно заключить, что право на неповиновение вплоть до восстания — это не нормативная, а объяснительная категория: с помощью этой категории нельзя установить, до каких пор следует терпеть произвол власти и когда его следует считать нестерпимым; зато эта категория позволяет post factum давать правовое объяснение революций, меняющих организацию власти.

По существу, то же самое относится и к правам на политическое самоопределение, на родину: если у определенной этнической группы достаточно силы или за ней стоит силовая поддержка мирового или макрорегионального сообщества, Т°

2. Элементы государства

Б случае сецессии признается, что эта этническая группа реализовала свое право на создание государства на территории, которая является ее родиной. Но если такой силы (силовой или иной авторитетной поддержки) нет, то эту этническую группу просто не признают субъектом права на внешнее политическое самоопределение, а ее стремление к сецессии расценивается как преступная деятельность, угрожающая целостности государства. Возникает впечатление, что права на неповиновение и внешнее политическое самоопределение" существуют лишь как право сильного, "право силы", достаточной для революции или сецессии.

Но не всякая сила, способная осуществить государственный переворот или сецессию, признается современным международно-правовым сообществом в качестве силы, имеющей правовые основания. Так что оценка прав на неповиновение и на внешнее политическое самоопределение в качестве объяснительных категорий отнюдь не отрицает собственно юридический характер этих категорий.

Юридическое понятие государственного суверенитета. В социологической концепции государства, при чисто силовой трактовке государственности суверенитет государства изображается как "право силы", как верховенство власти, не имеющей правовых границ. С этой позиции внутренний суверенитет государства означает патерналистское отношение верховной организации власти к подвластным, ничем не связанную монополию на политическое принуждение, на применение силы внутри страны (никакая другая социальная власть не вправе применять силу, во всяком случае без дозволения государственной власти). Внутренний суверенитет здесь трактуется как "полновластие" в том смысле, что организация верховной власти сама является источником и носителем всех возможных властных полномочий и сама, произвольно, определяет пределы этих полномочий. Внешний суверенитет государства в такой трактовке означает не просто независимость от Других государств или от их объединений (от мирового сообщества), но и принципиальную несвязанность государства международными договорами, выполнение государством внешних обязательств лишь по соображениям силы или целесообразности1. Такая авторитарная и патерналистская парадигма соответствовала эпохе абсолютных монархий (первоначально, например в учении Ж. Бодена, суверен — это абсолютный монарх, источник всех властных полномочий), но уже в XIX в.

См.: Нерсесянц В. С. Право — математика свободы. С. 56—57.

558 Раздел VII. Государство: сущность, понятие, структура,

она устарела. В частности, в этой парадигме невозможно объяснить природу и назначение конституционного права (как отрасли, устанавливающей правовые пределы власти внутри страны) и международного права (как правовой системы, ограничивающей силу в межгосударственных отношениях). Социологическая концепция государства вообще отрицает возможность такой отрасли права и такой правовой системы.

В современной юридической трактовке государственный суверенитет означает верховенство и независимость власти подчиненной праву, монополию на принуждение в рамках государственных правомочий и независимость государства в рамках международного правопорядка.

Внутренний суверенитет в современном понимании — это право государства на принуждение по отношению к другим субъектам права, ограниченное обязанностью государства признавать и соблюдать права этих субъектов. Доктрина естественных и неотчуждаемых прав человека исходит из того, что свобода индивидов в современном обществе первична по отношению к создаваемой ими организации государственной власти и правомочия государственной власти производим от этой свободы. Устанавливая государственную власть, индивиды, образующие публично-правовую ассоциацию, отчуждают в пользу учреждаемой власти часть своей естественной свободы и в этих пределах обязуются подчиняться власти. Объем отчужденной свободы эквивалентен объему правомочий государственной власти, закрепленных в конституции и законах. Оставшаяся часть свободы состоит из:

1) наиболее фундаментальных прав и свобод, которые формулируются прежде всего в конституции и не подлежат отчуждению;

2) других прав и свобод, существование и значение которых не отрицается и не умаляется перечислением наиболее фундаментальных прав и свобод и которые впоследствии также могут быть сформулированы в качестве неотчуждаемых.

В такой теоретической конструкции правовое положение человека в государстве модельно описывается не одним, а двумя фундаментальными правоотношениями между человеком (гражданином) и государством. Первое, конституционно-правовое, отношение означает, что у человека существую7 естественные (естественные и неотчуждаемые права и свободы человека и гражданина) по отношению к государственной власти и этим правам соответствует безусловная обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. В рамках этого правоотношения У

2. Элементы государства 559

государства нет никаких прав по отношению к человеку (гражданину), а у последнего нет никаких обязанностей по отношению к государству, нет обязанностей, исполнением которых обусловлена реализация его прав и свобод. Естественные права человека — это безусловные притязания индивида на свободную самореализацию в обществе и государстве.

Второе правоотношение вытекает из существования в обществе государственной власти, обладающей принудительной силой для защиты свободы, безопасности и собственности членов общества и решения социальных задач. В рамках этого второго отношения государство выступает как власть, обладающая правом на принуждение. В этом отношении у государства есть право устанавливать законы и принуждать к их соблюдению, к законопослушности. Этому праву корреспондирует обязанность человека (гражданина) соблюдать законы, быть законопослушным. Причем человек должен быть законопослушным постольку, поскольку законы и другие официальные акты в общем и целом не нарушают его естественные и неотчуждаемые права. Если же власть своими законами грубо нарушает права человека, то подвластные могут реализовать свое естественное право на гражданское неповиновение вплоть до восстания.

Итак, есть и в принципе возможна только одна обязанность человека (гражданина) по отношению к государству — это абстрактная обязанность выполнять любые конкретные обязанности, установленные законами. Причем поскольку государственная власть в общем и целом соблюдает права человека, то действует презумпция правового характера и правового содержания отдельных законов (это не исключает возможности отдельных правонарушающих законов и других противоправных властных актов). И если человек (гражданин) считает, что конкретный закон или основанный на законе административный приказ нарушает его права, возлагает на него неправовые обязанности, то это еще не значит, что он вправе отказаться выполнять предписания закона (законные требования административных органов) и что государство в лице административных органов не может принуждать его к законопослушности. Если допускать, что частные лица вправе сами определять, какие законы — правовые и поэтому обязательные для исполнения, а какие — правонарушающие, и их можно не соблюдать, то получится анархия. Обязанность быть "Законопослушным в конкретных случаях является безусловной обязанностью человека (гражданина) в государстве до тех пока речь не идет о праве на гражданское неповинове-

560 Раздел VII. Государство: сущность, понятие, структура, функции

ние власти и ее законам в целом. В то же время в государстве должны быть правоохранительные институты и юридические механизмы, позволяющие индивиду восстанавливать и защищать свои права, если они нарушены, в частности, государственными органами и должностными лицами государства.

Если человек (гражданин) считает, что решения или действия государственной власти нарушают его права и свободы, то конечно же он не может препятствовать осуществлению власти, например административным действиям, особенно если это законные действия. Но после того как эти действия совершены, он вправе использовать юридические механизмы и процедуры для защиты и восстановления своих прав. При этом человек (гражданин) вступает в спор о праве с государственными органами, а в правовом государстве он может вступать в спор о праве с самим законодателем. Отдельные законы, нарушающие конституционные права человека (гражданина), в правовом государстве можно обжаловать в суд конституционной юрисдикции.

Обязанность быть законопослушным неверно изображать так, как будто она корреспондирует естественным правам в рамках конституционно-правового отношения между человеком и государством. Отношение, в котором власть обязана признавать, соблюдать и защищать права человека, и отношение, в котором человек обязан быть законопослушным, — это не рядоположенные отношения. Если соединить их в одно, то получится некая конструкция "общественного договора", юридическая фикция, порожденная исторически неразвитыми представлениями о правах человека. Согласно такой конструкции подвластные и государственная власть (как некая внешняя по отношению к подвластным сила) заключают соглашение о взаимных правах и обязанностях, по которому первые вправе требовать от власти защиты своей свободы и обязаны соблюдать законные ограничения свободы, а власть обязана защищать свободу подвластных и вправе для этого налагать на них законные ограничения свободы.

Естественные права и свободы вытекают из условий существования человека в индустриальном обществе. Они описывают сферу неотъемлемой свободы человека и устанавливают правовые пределы государственного суверенитета и законных ограничений свободы. Права человека не "даются" властью в награду за законопослушность. В противном случае получилось бы, что человек, нарушающий обязанность быть законопослушным, не говоря уже о конкретных "основных обязанностях" (платить законно установленные налоги и т. и.)

Глава 2. Элементы государства 561

может быть лишен прав. Однако права человека по отношению к государству — это права естественные, не дарованные государством, неотъемлемые. И государство не может отнять у человека его естественные права и свободы, даже если он нарушает обязанность быть законопослушным. Государство вправе ограничить осуществление человеком его прав и свобод в качестве наказания за совершение им преступления (по существу, то, что называется лишением свободы, — это временное или пожизненное ограничение возможности использовать некоторые права и свободы). Государство, применяя правовую санкцию, может лишить человека права собственности на конкретное имущество. Но оно не вправе, даже в наказание за преступление, лишать человека права быть собственником или отказать ему в признании его человеческого достоинства. Даже смертная казнь — это лишение жизни, а не права на жизнь.

Конкретные обязанности человека (гражданина) по отношению к государству устанавливаются законами, а права человека по отношению к государству имеют внезаконотвор-ческий характер. Никаких конкретных дозаконотворческих и внёзаконотворческих обязанностей, аналогичных естественным правам, у человека по отношению к государству нет, и закреплять, например, в конституции какие-то особые обязанности человека и гражданина просто бессмысленно. Любая законная обязанность, если она не противоречит естественным правам и свободам, действительна уже постольку, поскольку она установлена законом. И если такие обязанности ставить в один ряд, на один уровень с неотчуждаемыми правами человека, то это значит принижать права человека, умалять их юридическую силу, низводить до уровня произвольных суждений законодателя, иначе говоря, считать их октроированными.

Государство обязано признавать и соблюдать не только индивидуальные, но и коллективные права, в частности права этносов (этнических меньшинств) на самоопределение.

Последнее обстоятельство не укладывается в силовую Парадигму суверенитета, в рамках которой "государственно-организованный народ" выступает как "достояние" суверена, верховной власти, которая монопольно распоряжается судьбами народов. С этой точки зрения возникает впечатление, что Необходимость признать праванародов разрушает государственный суверенитет: "...если считать, что субъектами права на самоопределение, о котором говорится в международном пра-ве, являются народы в социологическом понимании (т. е. этно-

562 Раздел VII. Государство: сущность, понятие, структура, функцщ,

сы. — В. Ч.), то это значит подрывать суверенитет существующих государств. Противное означает полную свободу государства угнетать национальные меньшинства"1.

В действительности здесь нет противоречия. Признание верховной организацией власти прав других субъектов — это не подрыв суверенитета, а проявление правовой природы государственного суверенитета. Признание прав этнических меньшинств отнюдь не означает оправдание безусловных притязаний на сецессию. Напротив, признание и соблюдение этих прав дают юридическое оправдание государственного принуждения.

"Народный суверенитет" и права человека. Пределы воли большинства в конституционном государстве. В прежней авторитарной трактовке суверенитета эпохи абсолютизма сувереном выступал монарх. В условиях демократии сторонники той же старой силовой трактовки суверенитета провозглашают сувереном ("носителем суверенитета") народ.

По существу, конструкция "народного суверенитета", как и "непосредственное осуществление народом своей власти", — это фикция, выполняющая легитимирующую функцию в демократическом государстве2. Это своего рода демократический эквивалент суверена-монарха. Народ здесь мыслится как носитель и источник всей полноты государственной власти. Идея народного суверенитета используется в политических документах в целях создания эффекта "народности" государственной власти, производности государственного суверенитета от народа как некоего сакрального источника власти, в Новое время занявшего место Бога. Народ обычно представляют как коллективное целое, что очень удобно для того, чтобы преподносить политически оформленную волю политической элиты или части общества как волю этого коллективного целого ("всеобщую волю"). Так что серьезное восприятие идеологической конструкции "народ — носитель суверенитета" — это шаг назад даже в сравнении с учением марксизма-ленинизма, не говоря уже о том, что эта конструкция, по существу, несовместима с современной теорией кон-

1 Fleiner-Gerster Th. Allgemeine Staatslehre. S. 135.

2 Так, в ст. 3 Конституции Российской Федерации говорится, что: 1) носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Фе дерации является ее многонациональный народ и что 2) народ обладае властью, которую он осуществляет непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления; причем 3) высШй непосредственным выражением власти народа являются референдум свободные выборы.

f лава 2. Элементы государства

ституционализма, ограничения публичной политической власти правами человека.

Во-первых, суверенитет не может принадлежать народу, если он принадлежит государству как организации публичной политической власти, не совпадающей с народом. Понятие суверенитета означает качество верховенства власти; этим качеством обладает государственная власть, и там, где есть государственная власть, возможен только государственный суверенитет. Если народ — "носитель суверенитета", то получается, что институциональный элемент государства (организация суверенной власти) и народ суть одно и то же. Либо получается два суверенитета — народный и государственный (или два аспекта суверенитета, который, видимо, обладает идеальным бытием, существует сам по себе — как "эйдос"), что противоречит понятию суверенитета. Так что институциональный элемент государства — организация верховной власти — не допускает иного суверенитета, кроме государственного.

Народный суверенитет — это конструкция из утопического учения Ж.-Ж. Руссо, противопоставлявшего Правительство как аппарат государственной власти и Государство как совокупность граждан, решающих (в традициях непосредственной демократии швейцарских кантонов) все основные политические вопросы. Только в утопии Руссо народ существует как "носитель суверенитета": когда действует народное собрание, полномочия государственного аппарата приостанавливаются. Такая конструкция отвергает саму постановку вопроса об ограничении верховной политической власти свободой подвластных, т. е. о конституционности власти. "Народный суверенитет" предполагает верховную (народную) власть, ничем не ограниченную. Здесь свобода индивида, действующего в отношениях гражданского общества, "снимается" свободой политического коллективного целого — народа.

Во-вторых, следует иметь в виду, что в демократическом правовом государстве (а именно к такому государству применяют конструкцию "народного суверенитета") народ как "источник государственной власти" выступает не только в каче-стве коллективного целого, но и в качестве совокупности отдельных граждан, обладающих естественными и неотчуждаемыми правами и свободами. Каждый отдельный гражданин обладает неотъемлемой свободой по отношению к народу как коллективному целому или к большинству, формирующему Политическую волю, и государству (организации суверенной Власти), выражающему эту волю. В этом отношении права че-

Раздел VII. Государство: сущность, понятие, структура, функции

ловека и гражданина означают правовую защиту индивида от произвола большинства, от "народного суверенитета", как и от любого абсолютизма1. В частности, такую защиту призван обеспечивать суд конституционной юрисдикции. Такой суд вправе признавать законы, принятые органами народного представительства, даже квалифицированным большинством, недействительными (утратившими силу). Это оправдано в демократическом правовом государстве тем, что высшей ценностью в этом государстве являются отдельный человек, его права и свободы, а не воля народа — даже если она выражена в законе, принятом путем референдума.

Maritain. Man and the state. L., 1954. P. 36—48.

Глава 3. Аппарат (механизм) государственной власти

§ 1. Понятие аппарата (механизма) государственной власти

Аппарат государственной власти и механизм государства. Институциональный элемент государства — это организация государственной власти. Говорить о государстве как об организации можно в разном контексте. В широком смысле государство — это иерархическая организация, охватывающая все население определенной страны; в данном контексте речь идет о субстанциональном элементе государства. В этой организации всего населения страны есть ее "рядовые члены" ("простые" граждане и т. и.) и ее аппарат, осуществляющий управление всей организацией. Аппарат — это совокупность управленческих должностей или органов управления организацией, делами организации. В то же время аппарат можно рассматривать как совокупность лиц, замещающих эти должности (совокупность должностных лиц), и лиц, подчиненных должностным лицам, помогающих должностным лицам, обеспечивающих выполнение функций должностных лиц. Отсюда понятно, что аппарат организации — это тоже организация, или организация в узком смысле, управляющая организация в более широкой иерархической организации, это организация, управляющая общими делами более широкого объединения людей, нежели те, кто служит в аппарате.

Таким образом, институциональный элемент государства — это организация власти в узком смысле, или иерархическая организация, осуществляющая государственную власть. Для ее описания используются понятия "аппарат государственной власти" ("государственный аппарат") и "механизм государственной власти" ("механизм государства").

Аппарат государственной власти обычно определяют как систему органов, посредством которых осуществляется государственная власть, реализуются функции государства, достигаются стоящие перед ним задачи1. При этом иногда понятие "государственный аппарат" отождествляют с понятием "ме-

См., например: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. № Я. Марченко. С. 113.

566 Раздел VII. Государство: сущность, понятие, структура, функции

ханизм государства"1. Вместе с тем существует точка зрения согласно которой понятие "государственный механизм" более широкое, нежели "государственный аппарат", а именно если субъектный состав государственного аппарата означает только систему органов государственной власти (законодательную исполнительную и судебную подсистемы), то механизм государства включает в себя не только государственные органы в данном понимании, но и так называемые силовые структуры, аппарат принуждения, материальные средства государственной власти, государственные учреждения2.

Очевидно, что во всех случаях речь идет об институциональном элементе государства, который в данном контексте выступает как управляющая система с определенной структурой, состоящая из специфических элементов, связи между которыми определяют форму государства. Причем ключевым понятием, объясняющим и "аппарат", и "механизм" государства, является понятие "орган государственной власти" ("государственный орган").

Ниже термины "аппарат государства" и "механизм государства" будут считаться синонимами. Для удобства будет использоваться один термин — "аппарат государства" ("государственный аппарат"). Он будет обозначать систему государственных органов, включая "силовые структуры" и иные организации, осуществляющие государственную власть. При этом необходимо различать государственный аппарат и государственные учреждения, подчиненные государственному аппарату (хозяйственные единицы, системы коммуникаций, СМИ, транспорт, научные, образовательные, медицинские и другие со-

1 Например, дается такое определение: "Под механизмом государства понимается система его органов, посредством которых оно осуществляет государственную власть и реализует свои функции. Памятуя роль социальных потребностей, вызвавших к жизни государство, его механизм можно определить и как функционирующую систему государственных органов, обеспечивающих решение общих дел" (Спиридонов Л. И. Теория государства и права. М., 1996. С. 66). Или: "Механизм государства — это совокупность государственных органов, осуществляющих госудаР" ственную власть и обеспечивающих реализацию функций государства (Сырых В. М. Теория государства и права. М., 1998. С. 40).

2 Например: "Государственный механизм — это совокупность органов, осуществляющих управление обществом, реализующих основные напра-в ления государственной деятельности. В государственный механизм входят законодательные органы, судебные и иные органы, а также силовые структуры, осуществляющие в случае необходимости меры принуждения (армия, внутренние войска, тюрьмы и т. и.)" (Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В. В. Лазарева. С. 37; см. такзке-Теория государства и права / Под ред. М. И. Марченко. С. 114).

Глава 3. Аппарат (механизм) государственной власти

циально-культурные учреждения). Государственные учреждения не участвуют в осуществлении государственной власти, но способствуют решению задач государства.

Термин "механизм" применительно к осуществлению государственной власти может нести особую смысловую нагрузку. "Механизм" — это всегда некая функциональная характеристика объекта. Поэтому термин "механизм" следует использовать не для структурного описания системы государственных органов, а для уяснения функциональной специфики различных частей (подсистем) и элементов государственного аппарата. В этом контексте можно говорить о механизме осуществления государственной власти, или о механизме функционирования государства. В общем и целом этот механизм строится на основе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти, выполняющие разные функции единой государственной власти.

Государственные органы. Государственный орган — это основной элемент аппарата государства, наделенный определенной компетенцией. Компетенция государственного органа означает установленные правом полномочия (правомочия) в определенной сфере государственной деятельности, по определенным предметам ведения. Государственный орган обязан осуществлять свою компетенцию. В то же время в компетенцию некоторых государственных органов входят отдельные полномочия, которыми орган вправе пользоваться по своему усмотрению. Например, высшие государственные органы обладают правом (но не обязанностью) законодательной инициативы, вправе (но не обязаны) обращаться в конституционный суд с запросом о конституционности закона и т. д. Компетенция государственных органов устанавливается по принципу "запрещено все, что прямо не разрешено правом (правовым законом)". Но возможны и такие случаи, когда компетенция органа расширяется путем установления прецедента; если такой прецедент не признается правонарушающим, то он становится достаточным основанием компетенции. Например, Верховный Суд США своим прецедентом приобрел правомочия Конституционного надзора. Наконец, возможны дискреционные Полномочия, позволяющие государственным органам действовать по своему усмотрению в чрезвычайных ситуациях. Возможность дискреционных полномочий тоже должна быть предусмотрена законом.

Организационно государственный орган складывается из Публично-властной должности или должностей, обычно иерархически связанных, и так называемого технического аппара-

568 Раздел VII. Государство: сущность, понятие, структура, функцщ,

та, обеспечивающего публично-властную деятельность государственного органа. Соответственно различаются единоличные и коллегиальные органы. Единоличный состоит из одного должностного лица государства. При этом единоличный орган например президент, отличается от должностного лица государства, не являющегося государственным органом, тем, что в первом компетенция должностного лица и государственного органа совпадают. Глава коллегиального государственного органа может одновременно выступать и как единоличный орган, если он обладает самостоятельной компетенцией не только в рамках компетенции возглавляемого им коллегиального органа. Например, председатель правительства может обладать самостоятельной компетенцией при формировании правительства — коллегиального органа.

В зависимости от порядка формирования различаются органы, представляющие собой наследственную должность или состоящие из таких должностей (монарх, отчасти палата лордов в Великобритании), а также органы, избираемые гражданами (представительные органы) или формируемые другими государственными органами.

В последнем случае порядок формирования может быть простым и сложным. Простой означает избрание или назначение должностных лиц одного органа другим государственным органом. Например, Уполномоченный по правам человека в РФ назначается (по существу — избирается) Государственной Думой Федерального Собрания РФ. Правительство РФ формируется путем назначения Председателя и членов Правительства указами Президента РФ, причем назначению Председателя Правительства предшествует голосование по его кандидатуре в Государственной Думе. Судьи Верховного Суда США назначаются Сенатом по представлению Президента США.

Сложным способом формируются коллегиальные органы, в состав которых "по должности" входят представители дрУ гих государственных органов. Так, верхняя палата парламента ФРГ — Бундесрат — состоит из членов правительств земель (субъектов федерации). Еще более сложным является порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ в состав которого по должности входят главы исполнительной власти и главы законодательных собраний субъектов РФ- В частности, представитель законодательного органа субъекта РФ, являющийся одновременно членом Совета Федерации, сначала избирается (гражданами) депутатом этого законодЗ тельного органа, а затем избирается (депутатами) главой это го органа субъекта РФ. Глава исполнительной власти субъеК"

Глава 3. Аппарат (механизм) государственной власти

та РФ, избранный гражданами на эту должность, автоматически становится членом Совета Федерации.

В зависимости от государственно-территориального устройства различаются органы центральные и местные (региональные), а в федеративном государстве — органы федеральные и органы субъектов федерации. Государственный орган субъекта федерации — это не просто орган, действующий на территории субъекта федерации. Такой государственный орган образуется на основании закона субъекта федерации, формируется населением или другим государственным органом этого субъекта федерации и, наконец, финансируется из бюджета субъекта федерации. (То же самое относится и к государственным органам автономии.) В федеративном государстве местные государственные органы могут быть как федеральными, так и образованными субъектами федерации.

Органы, называющиеся органами местного самоуправления (в действительности это могут быть местные государственные органы), обычно не являются государственными и не входят в систему органов государства. Но как правило, они не только осуществляют местное самоуправление (самостоятельно решают вопросы местного значения), но и выступают как специфические элементы механизма государственной власти, поскольку по закону наделяются отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству.