Государственный долг — это сумма накопленных за определенный период времени бюджетных дефицитов минус бюджетные излишки.

Различают внешний и внутренний долг.

Внешний долг – задолженность государства гражданам и организациям других стран.

Внутренний долг – задолженность государства гражданам и организациям своей страны.

Обслуживание государственного долга приводит к вытеснению частного капитала, так как рыночная ставка процента растет; рост налогов для оплаты долга снижает экономическую активность - происходит перераспределение дохода в пользу держателей государственных облигаций.

Управление государственным долгом осуществляется следующими мерами:

а) рефинансированию, т. е. выпуску новых займов;

б) конверсии, т. е. изменению условий займа относительно доходности;

в) консолидации государственного долга, т. е. изменению условий относительно сроков (превратить краткосрочные облигации в средние и долгосрочные).

Причины образования государственного долга в разных странах имеют свою историю. Например, в США государственная задолженность, накопившаяся к концу 1980-х - началу 1990-х гг. (около 5.5 трлн долл.), вызвана следующими причинами:

1) войнами, требовавшими огромных государственных расходов и приводившими к дефициту государственного бюджета. Финансирование же его осуществлялось за счет выпуска государственных облигаций;

2) периодическими спадами, при которых налоговые поступления уменьшались и при прочих равных условиях увеличивался дефицит бюджета. Особо неблагоприятными в этом отношении были Великая депрессия 1929-1933 гг., кризисы 1974-1975 и 1980-1982 гг., увеличение расходов на оборону и борьбу с терроризмом в 2001-2003 гг.;

3) результатами действия правительства в русле макроэкономической политики, называемой «рейганомикой». Одной из наиболее характерных ее черт было масштабное сокращение ставок налогов в 1980-е гг. (налоговые реформы 1981 и 1986 гг.), аналогичные по духу налоговым реформам Дж. Буша в 2001—2003 гг. На начало 2004 г. общая сумма внешнего долга США составила более 6 трлн долл., а дефицит федерального бюджета в 2004 финансовом году, как отмечалось ранее, составил 413 млрд долл.

Образование государственного долга в России (на начало 2004 г. сумма внутреннего и внешнего долга составляла около 140 млрд долл.) имеет свою специфическую историю. Прежде всего отметим ту часть внешнего долга бывшего СССР, которую Российская Федерация приняла на себя – 102 млрд долл. Остальная задолженность сформировалась вследствие заимствований российского правительства в 1992-1998 гг. на внешнем (около 25 млрд долл.) и на внутреннем рынках (более 70 млрд долл.). Здесь имеются в виду займы у международных финансовых организаций – Международного валютного фонда (МВФ) и Всемирного банка, а также займы у российских инвесторов.

Как отмечалось выше, государство может использовать продажу своих облигаций для финансирования дефицита госбюджета. Поскольку российскому правительству так и не удалось ни за один год из семи лет рыночных преобразований принять сбалансированный бюджет, начиная с 1995 г. дефицит покрывался за счет внутренних и внешних займов. Напомним, что до 1995 г. Минфин покрывал дефицит за счет прямых заимствований у Центрального банка, т.е. осуществлял монетизацию государственного долга. Эта практика была прекращена в 1995 г. Выпуская государственные краткосрочные облигации (ГКО) и облигации федерального займа (ОФЗ), правительство стремилось финансировать свои расходы неинфляционным путем. Однако мобилизованные средства использовались неэффективно, т.е. направлялись на поддержку нерентабельных предприятий, убыточных отраслей (например, угольную промышленность), субсидии депрессивным регионам, чеченскую войну, содержание непомерно разросшегося бюрократического аппарата и т. п. Структурной же перестройке экономики, поддержке малого и среднего предпринимательства, продуманной промышленной политике не уделялось должного внимания. Таким образом, расширения налогооблагаемой базы не происходило и соответственно собираемость налогов в госбюджет оставляла желать много лучшего. Тяжелое фискальное бремя, вообще отсутствие налоговой реформы способствовали уклонению от налогообложения многих предприятий, а значит, сокращался объем налоговых поступлений. При этом финансовые структуры (коммерческие банки, страховые компании, пенсионные фонды, инвестиционные фонды) приобретали ГКО в расчете на их чрезвычайно высокую (по меркам стран с развитой рыночной экономикой) доходность, составлявшую в отдельные периоды до 200% годовых. Нерезиденты (на рынке ГКО к середине 1998 г. их доля составляла около 30%) также приобретали ГКО, привлеченные их высокой доходностью. Когда приходило время выплаты процентов и погашения по ГКО, в бюджете на это средств не было, и государственный долг рефинансировался.

Таким образом, правительство России выстраивало «финансовую пирамиду», которая рухнула 17 августа 1998 г., когда было объявлено о замораживании выплат по внутренним долгам и 90-дневном моратории на выплату долгов коммерческими банками своим внешним кредиторам.

По мнению некоторых экономистов-теоретиков, проблемы государственного долга во многом мнимые и надуманные: государство не может обанкротиться. Опасения, связанные с возможностью банкротства государства, несостоятельны в силу целого ряда причин.

Во-первых, государство не может обанкротиться, поскольку оно имеет возможность рефинансировать свой долг (это уже было рассмотрено выше на примере России). Такая схема финансирования бюджетного дефицита в экономической теории называется схемой Понзи.

Во-вторых, согласно Конституции только государство может облагать население и бизнес налогами, для того чтобы иметь источник выплат по долгу, чего не может позволить себя частная фирма.

В-третьих, только государство обладает монопольным правом на эмиссию, поэтому трудно представить себе банкротство того экономического субъекта, который в случае необходимости всегда может включить печатный станок.

Однако обращаться рефинансированию государство может лишь до известных пределов. Если все новые и новые выпуски государственных облигаций направляются не на структурные преобразования экономики, стимулирование научно-технического прогресса, создание новых рабочих мест, т. е. на то, что расширяет базу налогообложения и является источником выплат процентов по госзаймам, то рано или поздно «финансовая пирамида» рушится.

Заметим, что важно знать не просто абсолютную величину дога, а его соотношение с ВВП. По этому показателю к началу 1998 г. Россия находилась не в самом худшем положении (около 50% ВВП). Критерий Маастрихтского договора 1992 г., или Маастрихтский стандарт, устанавливал показатель совокупного государственного долга (внутреннего и внешнего) на уровне 60% ВВП, а дефицит госбюджета не должен превышать 3% ВВП. Проблемы правительства России в 1998 г. вызваны неблагоприятной структурой нашего долга: он был «короткий» (займы на непродолжительный период времени) и «горячий», т.е. по нему должны выплачиваться очень высокие проценты. Интересно, что обслуживание внешнего долга обходилось нам дешевле: так, например, по договоренности с Мировым банком нам предоставлялся кредит в сумме 1,5 млрд долл. с условием выплаты всего 5,9% годовых, в то время как ставка процента по ГКО в середине 1998 г. доходила до 200%. Когда же бюджетных средств уже не хватает, государство может объявить об отказе выплачивать проценты и погашать свои обязательства перед внутренними или внешними инвесторами, т. е. объявить суверенный дефолт. А это и есть банкротство государства.

Повышать же налоги для финансирования выплат по долгу можно скорее теоретически. Речь идет о верхней границе налоговых изъятий в государственный бюджет. В современных промышленно развитых странах она составляет около 50% ВВП. Что касается России, то сокращение налогооблагаемой базы привело к тому, что собранные налоги в июле 1998 г. не достигали даже 15% от ВВП. И наконец, финансирование государственного долга с помощью печатного станка – это прямой путь к гиперинфляции, сам факт которой свидетельствует о банкротстве правительства, допустившего ее.

Еще один довод в пользу того, что государственный долг не столь опасное явление, каким его нередко представляют, формулируется следующим образом: наш внутренний долг — это то, что мы должны сами себе. Поэтому нет нужды опасаться, что бремя долга ляжет на плечи будущего поколения. Аналогия между частными и государственными долгами, утверждают сторонники этого подхода, неуместна (например, отец, отойдя в мир иной, оставил в наследство сыну долг, который он по законам страны обязан уплатить). С государственным долгом дело обстоит по-иному. С одной стороны, государственная облигация – это пассив государства, т. е. его обязанность платить. С другой стороны, облигация в руках инвестора, ее приобретшего, - это актив, по которому он будет получать доход и в конце концов она будет ему погашена. Иными словами, государственный долг можно рассматривать как элемент богатства частного сектора. Так что будущее поколение не стоит оплакивать – ведь именно оно получит выплаты по государственным облигациям, которые приобрели их родители.

По поводу этого аргумента можно заметить, что несмотря на смутное ощущение, что государственный долг – это наша задолженность самим себе, проблема бремени для будущих поколений является вполне реальной. Не будем забывать об эффекте вытеснения. Действительно, вытеснение частных инвестиций в результате государственных займов в долгосрочной перспективе приведет к сокращению производственного потенциала нации. В России за период 1992-1998 гг. частные инвестиции из реального сектора перетекали в финансовый, так как гораздо прибыльнее было вкладывать деньги в ГКО с доходностью 100 — 200% годовых, чем в реальный сектор экономики, в котором норма прибыли, как правило, не превышала 15—20%. По сути, происходило «вымывание» капитала из реального сектора экономики.

Итак, очевидно, что к концу 1990-х гг. в связи с государственной задолженностью многих стран (как развитых, так и с развивающимися рынками) возникло такое количество проблем, что серьезно говорить о надуманной опасности банкротства государства не приходится.

Следует отметить, что, по крайней мере, две важнейшие проблемы государственного долга всегда признавались большинством экономистов как действительно серьезные: эффект вытеснения, о котором речь шла выше, и проблема погашения и обслуживания внешнего долга. В последнем случае уже нельзя утверждать, что «нация должна самой себе». Внешний долг означает, что происходит утечка ресурсов из страны-должника. Необходимо наращивать экспорт и сокращать импорт, чтобы иметь источник выплаты процентов по обслуживанию внешнего долга. Абсолютная величина внешней задолженности сама по себе еще не дает нам оснований говорить об угрозе внутреннему потреблению, «тисках зависимости» от иностранного государства-кредитора, утечке ресурсов, подрывающих производственный потенциал страны и т. п. Важно знать относительные показатели внешнего долга, т.е. принятые в международных сопоставлениях коэффициенты долговой нагрузки:

1) долг по отношению к ВВП;

2) долг по отношению к экспорту;

3) обслуживание долга (выплата процентов) по отношению к экспорту.

Критическими, или пороговыми, для внешних займов являются следующие показатели:

1) отношение долга к ВВП не выше 80% (по Маастрихтским критериям не выше 60%, как отмечалось ранее);

2) долг по отношению к экспорту — не более 200%;

3) отношение стоимости обслуживания внешнего долга к экспорту — не более 15—20%.

Таким образом, проблемы государственного долга затрагивают широкий спектр социально-экономических последствий внутренних и внешних заимствований как в краткосрочной, так и долгосрочной перспективе. Не случайно во многих странах приняты правила налогово-бюджетной политики, в той или иной форме регламентирующие способы внутренних и внешних заимствований, устанавливающие предельные значения для размеров дефицита государственного бюджета или правило сбалансированного бюджета (равенство доходов и расходов бюджета в течение финансового года или в рамках одного цикла).

Вообще заимствования на внутреннем или международном кредитном рынке как государством, так и субъектами частного сектора – вполне нормальное явление для рыночной экономики. Кредит расширяет наши возможности, позволяя реализовать сегодня те планы, для которых в настоящем периоде не хватает финансовых средств. Если государственные заимствования на внутреннем и внешнем рынках сопровождаются ростом экономики, то тогда, действительно, острые экономические и социальные проблемы не возникают. Они появляются тогда, когда тот или иной субъект рынка (в нашем случае – государство) не может вернуть долг или обслуживать его в соответствии с определенными договоренностями. Одной из множества реальных проблем государственной задолженности является и проблема доверия к правительству как со стороны иностранных государств, так и со стороны граждан своей страны. Доверие, репутация выступают не просто как нравственные категории, а являются своеобразным «капиталом», потерю которого очень сложно вернуть.

Тем не менее, рост государственного долга имеет негативные экономические последствия для страны и общества в целом. Они состоят в следующем.

Во-первых, рост государственного долга сокращает запас капитала в экономике: деньги можно было бы вложить не в государственные облигации, а в акции корпораций, т. е. в реальные инвестиции.

Во-вторых, выплаты процентов по государственному долгу увеличивают неравенство в доходах: те, кто владеет облигациями, станут еще богаче.

В-третьих, повышение налогов для выплаты процента по государственному долгу подрывает действие экономических стимулов и отрицательно влияет на эффективность распределения ресурсов в экономике: желание работать уменьшается, выпуск продукции падает.

В-четвертых, когда правительство берет заем для рефинансирования долга или уплаты процента по нему, это приводит к увеличению процентной ставки, что снижает склонность к инвестированию. В перспективе страна может оказаться с уменьшенным производственным потенциалом.