Улучшение доступа сельских жителей к природным ресурсам

 

В общем случае доступ сельских жителей к природным ресурсам представляет собой возможность их использования в целях удовлетворения жизненных потребностей в хозяйственной и иной деятельности. К таким относятся, прежде всего, земельные, водные, лесные ресурсы.

В соответствии с российским законодательством право граждан, проживающих в сельской местности, на доступ к природным ресурсам включает:

- право на получение земельных участков для ведения садоводства, огородничества, личного подсобного хозяйства, крестьянского (фермерского) хозяйства, индивидуального жилищного и дачного строительства;

- право на добычу общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод в границах соответствующих земельных участков и на использование их подземного пространства;

- право пользования береговой полосой водных объектов и водными объектами общего пользования;

- право на пребывание в лесах, на заготовку и сбор дикорастущих пищевых, а также недревесных лесных ресурсов и другие права.

Порядок возникновения таких прав обеспечивает формально равные возможности лиц, вместе с тем доступ к природным ресурсам различается в зависимости от вида ресурса, его наличия на территории, экономического развития и других особенностей той или иной сельской местности.

Согласно российскому законодательству доступ сельских жителей к земле, воде и другим природным ресурсам должен быть упорядочен и организован в соответствии с обязанностями собственника и (или) пользователя, которые несут ответственность за надлежащее состояние того или иного природного объекта. Все водные объекты, за исключением прудов, обводненных карьеров, расположенных в границах земельного участка, принадлежащего муниципальному образованию, физическому или юридическому лицу, находятся в федеральной собственности.

В земельном и лесном законодательстве можно расширить преимущественное право сельских жителей на доступ к земельным и лесным ресурсам территории, на которой они проживают, путем внесения в соответствующие законы норм, действующих независимо от воли собственника объекта и содержащих строго обязательные предписания. Необходимо установить четкие основания административной ответственности лиц, препятствующих доступу жителей сельской местности к природным ресурсам.

Целью улучшения доступа сельских жителей к земельным ресурсам является устойчивое развитие сельских территорий путем рационального использования, а также охраны земли как основного средства производства и пространственного базиса для размещения и организации хозяйственной деятельности субъектов земельных отношений. Согласно Конституции Российской Федерации собственники и пользователи природных ресурсов не могут нарушать права сельских жителей на доступ к земле, воде, лесу и другим природным объектам (ст. 9).

В настоящее время фонд перераспределения земель (далее – фонд), сформированный из земель сельскохозяйственного назначения, является одним из заметных источников реализации прав сельских жителей на доступ к земле. В фонд включены свободные земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, не предоставленные заинтересованным лицам для сельскохозяйственного производства, но предназначенные для нужд сельского хозяйства. Земельные участки, находящиеся в фонде, могут передаваться гражданам и юридическим лицам в аренду, а также предоставляться им в собственность на возмездной или безвозмездной основе для создания и расширения деятельности крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств, ведения садоводства, животноводства, огородничества, сенокошения, выпаса скота и других сельскохозяйственных целей. По данным Росреестра на 1 января 2013 года площадь земель фонда составила 45,8 млн. га, в том числе сельскохозяйственных угодий – 11,6 млн. га, из них пашни – 3,3 млн. га.

Сведения о наличии земель в фонде являются общедоступными. Однако порядок зачисления земель в фонд, предоставления и исключения земельных участков из него до сих пор не урегулирован. Кроме того, земли сельскохозяйственного назначения фонда, предоставленные в срочное пользование, статистически не учитываются в составе его земель. Тем самым показатель, отражающий наличие земель в фонде, искажен.

Задачей, решение которой необходимо для достижения цели улучшения доступа сельских жителей к земельным ресурсам фонда перераспределения земель, является разработка и принятие специальных нормативных актов (институтов) для регулирования его правового режима.

Другой задачей, решение которой связано с улучшением доступа сельских жителей к земле, является согласование информационных сведений о землях сельскохозяйственного назначения, содержащихся в государственном кадастре недвижимости, c реестрами юридических и физических лиц.

В частности, при добровольном отказе производителей сельскохозяйственной продукции от предоставленных им ранее земель, ликвидации сельскохозяйственных предприятий, крестьянских (фермерских) хозяйств зачастую не решается вопрос о дальнейшей судьбе оставленных ими земельных участков. Поэтому согласно информации государственного кадастра недвижимости такие земельные участки продолжают состоять на кадастровом учете и числиться как земли сельскохозяйственного назначения, закрепленные за прежними юридическими и (или) физическими лицами. По данным Росреестра на 1 января 2013 года 16,9 млн. га земель учтены в государственном кадастре недвижимости как земли, используемые сельскохозяйственными товаропроизводителями, в то время как обладатели прав на эти земли из соответствующих реестров юридических и физических лиц исключены.

Процесс ликвидации и (или) реорганизации предприятий должен быть завершен принятием решения о прекращении или изменении права хозяйствующего субъекта на землю. Такое решение необходимо документально оформить в установленном порядке с подтверждением вновь легитимно возникших прав на оставленную землю.

В сельской местности страны более 70% частных земель сельскохозяйственного назначения представлены земельными долями граждан (включая право в общей совместной собственности). Благодаря реализации гражданами своих прав собственников в счет земельных долей были выделены на местности и зарегистрированы в частной, государственной или муниципальной собственности земельные участки на общей площади свыше 20 млн. га. Однако процесс материализации (образования земельных участков) и установления правового статуса основной части земельных долей до сих пор не завершен. В настоящее время только площадь невостребованных земельных долей составляет более 20 млн. га.

Рыночные сделки с земельными долями ограничены. Согласно статье 12 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» без выделения земельного участка в счет земельной доли участник долевой собственности по своему усмотрению вправе завещать ее, отказаться от права собственности на долю, внести ее в уставный (складочный) капитал сельскохозяйственной организации, использующей земельный участок, находящийся в долевой собственности. Он может передать свою земельную долю в доверительное управление либо продать или подарить ее другому участнику долевой собственности, а также сельскохозяйственной организации или гражданину – члену крестьянского (фермерского) хозяйства, использующим земельный участок, находящийся в долевой собственности. Что касается распоряжения земельной долей иным образом, то участник долевой собственности вправе это сделать только после выделения на местности земельного участка в счет земельной доли.

Проведение комплекса работ по образованию земельных участков путем выдела в счет земельных долей будет способствовать улучшению доступа к земельным ресурсам в сельской местности за счет совершения рыночных операций (сделок) с земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения. Поэтому к законодательно урегулированным процедурам оформления земель сельскохозяйственного назначения необходимо добавить организационно-экономические механизмы прямого влияния на процесс оформления земли в соответствии с действующим законодательством.

Таким образом, доступ к земле для сельских жителей не закрыт, но его необходимо упорядочить и организовать как при помощи действующего законодательства и новых правовых институтов, замещающих существующие пробелы в системе земельного права, так и путем разработки и реализации организационно-экономических механизмов, стимулирующих процессы оформления и вовлечения в гражданский оборот земельных участков.