Глава III. Государственная экологическая экспертиза 2 страница
Государственная экологическая экспертиза обоснования лицензий на другие виды пользования природными ресурсами до настоящего времени не получила должного развития, включая обоснование лицензий на изъятие объектов животных и растений, занесенных в Красную книгу РФ. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 26 февраля 1996 г. N 168 "Об утверждении Положения о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей природной среды"*(22) и ведомственными документами Госкомэкологии России государственной экологической экспертизе подлежат также материалы, обосновывающие выдачу лицензий на деятельность по утилизации отходов (размещение, складирование и транспортировку отходов) и по экологическому обследованию территорий. 7. Шестая группа объектов государственной экологической экспертизы включает проекты технической документации на новые технику, технологии, материалы и вещества, сертифицируемые товары и услуги, в том числе закупаемые за рубежом. В эту группу входят также озоноразрушающие вещества, государственная экологическая экспертиза на ввоз которых в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации проводится на федеральном уровне в соответствии с ведомственными документами Госкомэкологии России, в том числе в соответствии с приказом Госкомэкологии России от 27 ноября 1997 г. N 529 "О порядке приема, рассмотрения и проведения экспертизы материалов обоснования возможности ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции". Согласно Федеральным законам "О стандартизации"*(23), "О сертификации продукции и услуг"*(24) стандарты и сертифицируемые товары должны содержать нормы их экологической безопасности. Однако порядок определения экологической безопасности производимых товаров (материалов, веществ), техники и технологии нормативными правовыми актами не определен в установленном порядке. В связи с чем, как правило, государственная экологическая экспертиза новой техники и технологий, сертифицируемых товаров и услуг проводится по заявкам инвесторов при применении ими новых технологий и материалов на действующих предприятиях. Федеральным законом "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами"*(25) установлена обязательность проведения государственной экологической экспертизы пестицидов и других ядохимикатов, применяемых в сельском хозяйстве, только при ввозе их из-за рубежа. Обязательность проведения государственной экологической экспертизы по применению пестицидов и агрохимикатов в конкретных природных условиях законодательством не установлена. 8. Седьмая группа объектов государственной экологической экспертизы на федеральном уровне включает материалы экологического обследования территорий для придания статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения или зон экологического бедствия, чрезвычайной экологической ситуации, а также программы реабилитации территории этих зон. Отнесение этих материалов к объектам экспертизы на федеральном уровне определено или необходимостью экспертной оценки целесообразности финансирования из федерального бюджета комплекса рекомендуемых природоохранных мероприятий по реабилитации территории в указанных объемах, оценки их целесообразности и достаточности (для зон экологического бедствия и чрезвычайной экологической ситуации), или федеральной значимостью и общегосударственной ценностью территорий (при организации особо охраняемых природных территорий). В 1996 г. Департаментом государственной экологической экспертизы Госкомэкологии России разработаны требования к материалам, обосновывающим выделение зон экологического бедствия или зон чрезвычайной экологической ситуации, которые утверждены приказом Госкомэкологии России от 28 марта 1996 г. N 113. Экспертиза указанных объектов неоднократно проводилась в Госкомэкологии России по заявкам органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (например, по выделению г. Новокузнецка в зону экологического бедствия). Однако до настоящего времени решения о выделении зон экологического бедствия или чрезвычайной экологической ситуации по результатам проведения государственной экологической экспертизы не было. 9. Восьмая группа объектов государственной экологической экспертизы на федеральном уровне включает документацию на изменение функционального статуса и характера использования территорий федерального значения, в том числе материалов, обосновывающих перевод лесных земель в нелесные. Необходимость рассмотрения этих материалов на федеральном уровне определена природоохранной значимостью или народнохозяйственной ценностью этих территорий. Особого рассмотрения требует вопрос проведения государственной экологической экспертизы материалов по переводу лесных земель в нелесные земли в лесах первой группы для целей, не связанных с ведением лесного хозяйства. Утвержденный постановлением Правительства РФ от 19 сентября 1997 г. N 1200 "Порядок перевода лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, и (или) изъятия земель лесного фонда"*(26) не предусматривает проведения государственной экологической экспертизы материалов, обосновывающих допустимость этого перевода. Учитывая несогласованность положений данного нормативного правового акта и комментируемого Закона, Рослесхозом и Госкомэкологией России были подготовлены ведомственные документы, уточняющие место государственной экологической экспертизы в процедуре перевода лесных земель в нелесные земли в лесах первой группы и порядок проведения экспертизы материалов, обосновывающих этот перевод. Так, в соответствии с письмом Госкомэкологии России от 19 ноября 1997 г. проведение государственной экологической экспертизы этих материалов по переводу лесных земель в нелесные по лесам первой группы осуществляется в два этапа: - проведение государственной экологической экспертизы документации по объектам хозяйственной и иной деятельности на лесных землях в лесах первой группы, включающей обоснование необходимости и допустимости размещения объектов хозяйственной и иной деятельности на этих землях, включая выдачу заключений государственной экологической экспертизы по этим объектам (экспертиза может проводиться в субъектах Российской Федерации); - государственная экологическая экспертиза материалов, обосновывающих этот перевод (экспертиза - только на федеральном уровне). Отсутствие заключения государственной экологической экспертизы по материалам, обосновывающим перевод лесных земель в нелесные земли в лесах первой группы, при принятии решения Правительством РФ о переводе этих земель послужило основанием для обращения в Верховный Суд РФ граждан России иском об отмене ряда распоряжений Правительства РФ о переводе земель, занятых лесами первой группы, во внелесные земли. Верховный Суд РФ удовлетворил требования граждан в отношении 12 распоряжений Правительства РФ по этому вопросу. В соответствии с комментируемым Законом государственной экологической экспертизе подлежат также материалы, обосновывающие перевод земель обороны в другую категорию земель федерального значения. Однако такие материалы на государственную экологическую экспертизу еще не представлялись. В связи с тем, что земельным законодательством Российской Федерации такая процедура не предусмотрена, необходимо заблаговременно уточнить место государственной экологической экспертизы в процедуре перевода земель обороны в другую категорию земель в нормативных правовых актах об охране и использовании земель. 10. К девятой группе объектов государственной экологической экспертизы можно отнести все перечисленные выше материалы (документацию), ранее получившие положительное заключение государственной экологической экспертизы, но в силу объективных (стихийные бедствия, катастрофы и другие изменения в природной среде) и субъективных причин (изменение проектных решений и др.) потерявшие юридическую силу. В качестве таких причин указаны: - изменение условий природопользования специально уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей природной среды; - реализация объекта государственной экологической экспертизы с отступлением от документации, получившей положительное значение государственной экологической экспертизы и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию; - истечение срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы; - внесение в проектную и иную документацию изменений после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы. Повторное представление на государственную экологическую экспертизу объектов, потерявших юридическую силу, связано с необходимостью экспертной оценки состояния окружающей среды, ее природных ресурсов, прогноз последствий хозяйственной и иной деятельности в связи с изменением условий природопользования. Государственной экологической экспертизе повторно подлежат перечисленные в ст. 11 объекты экспертизы, если они были отклонены экспертной комиссией и вновь доработаны по ее замечаниям. При этом в соответствии со ст. 18 комментируемого Закона проводится повторная государственная экологическая экспертиза. При экспертизе материалов, повторно представляемых на государственную экологическую экспертизу, вновь формируется экспертная комиссия, готовится приказ о ее проведении. 11. Приведенный в статье перечень объектов государственной экологической экспертизы на федеральном уровне является открытым, так как в ней имеется запись об обязательной государственной экологической экспертизе "иных видов документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, которая способна оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду в пределах территорий двух и более субъектов Российской Федерации". Это объясняется тем, что невозможно в условиях перестройки экономики и постоянно меняющихся требований к системе планирования и проектирования хозяйственной и иной деятельности установить типы и виды материалов (документации), которые должны при этом разрабатываться. Виды документации, подлежащие государственной экологической экспертизе, могут устанавливаться нормативными правовыми актами Госкомэкологии России. Однако требование обязательности проведения государственной экологической экспертизы предплановой, предпроектной и проектной документации по объектам практически всех видов деятельности, а также нормативных актов, регулирующих эту деятельность, обусловливает необходимость разработки нормативных правовых актов по определению критериев экологической опасности деятельности, устанавливающих необходимость эколого-экспертной оценки и представления документации по данной деятельности на государственную экологическую экспертизу. Таким образом, для более эффективной реализации ст. 11 комментируемого Закона необходима разработка подзаконных актов и ведомственных документов, устанавливающих критерии представления конкретных материалов (документации), регулирующих или регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, на государственную экологическую экспертизу.
Статья 12. Объекты государственной экологической экспертизы уровня субъектов Российской Федерации
1. Статья 12 устанавливает объекты государственной экологической экспертизы, организуемой и проводимой в субъектах Российской Федерации территориальным органом федерального специально уполномоченного органа в области охраны окружающей среды. В ней регламентированы три положения: - государственной экологической экспертизе в субъекте Российской Федерации подлежат в обязательном порядке все виды материалов (документации), приведенные в перечне, указанном в ст. 12; - государственной экологической экспертизе на уровне субъекта Российской Федерации подлежат объекты экспертизы, при реализации которых возможно воздействие на окружающую природную среду в пределах территории одного субъекта Российской Федерации; - объектами государственной экологической экспертизы на уровне субъекта Российской Федерации являются материалы (проекты документов), подлежащие утверждению государственными органами власти субъекта Российской Федерации. Основанием для проведения государственной экологической экспертизы на уровне субъекта Российской Федерации являются те же принципы экологической экспертизы, которые указаны для объектов экспертизы федерального уровня. Основными критериями отнесения перечисленных в ст. 12 объектов государственной экологической экспертизы к уровню субъектов Российской Федерации являются масштаб прогнозируемого воздействия (воздействие ограничивается одним субъектом Российской Федерации) и государственный статус территории, на которой планируется намечаемая деятельность и на которую будет оказываться прогнозируемое воздействие (территория субъекта Российской Федерации), ее природоохранная значимость, а также значимость объекта хозяйственной и иной деятельности для экономики страны, участие в реализации деятельности бюджетных средств. 2. Перечень объектов государственной экологической экспертизы на уровне субъекта Российской Федерации включает девять типов материалов (документации), регулирующих или обосновывающих хозяйственную или иную деятельность, намечаемую на территории субъекта Федерации, в том числе: - проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и регламентирующих хозяйственную деятельность, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды, и иную деятельность; - материалы, предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории субъектов Российской Федерации; - материалы комплексного экологического обследования участков территорий, находящихся в пределах территории субъекта Российской Федерации, для последующего придания им правового статуса особо охраняемых природных территорий субъектов Российской Федерации и местного значения; - документацию, обосновывающую соглашение о разделе продукции с субъектами предпринимательской деятельности при пользовании участками недр регионального и местного значения; - все виды градостроительной документации; - технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации объектов хозяйственной и иной деятельности, расположенных на территории субъектов Российской Федерации (за исключением аналогичных объектов экспертизы, указанных в ст. 11); - проекты схем охраны и использования природных ресурсов, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, а также иную проектную документацию в этой области, включая проекты лесоустройства, землепользования, охотоустройства; - материалы, обосновывающие получение лицензий на осуществление деятельности, которая может оказать воздействие на окружающую природную среду, выдача которых не относится к компетенции федеральных органов исполнительной власти; - иные виды документации, обосновывающей деятельность, реализация которой способна оказать воздействие на окружающую природную среду в пределах территории одного субъекта Российской Федерации. 3. Такие типы документации, как предплановая и градостроительная, конкретизированы по видам документации. Так, настоящей статьей Закона установлено, что в обязательном порядке на государственную экологическую экспертизу на уровне субъекта Российской Федерации предоставляются следующие виды градостроительной документации: - схемы и проекты районной планировки административно-территориальных образований; - генеральные планы городов и других поселений, а также их систем; - проекты городской и поселковой административной черты, а также сельских поселений; - генеральные планы территорий, подведомственных органам местного самоуправления, а также различных селитебных и функциональных зон; - проекты застройки кварталов и участков городов и других поселений; - проекты рекультивации нарушенных земель. Как видно из приведенного перечня, государственной экологической экспертизе на уровне субъектов Российской Федерации подлежат все виды градостроительной проектной документации, установленные Градостроительным кодексом Российской Федерации, принятым 7 мая 1998 г.*(27) В ст. 12 установлена обязательность проведения государственной экологической экспертизы предпроектной документации, в которой в соответствии с ведомственными документами Госкомэкологии России и Госстроя России должно быть представлено обоснование места размещения объектов намечаемой деятельности. Постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. N 698 были внесены изменения в постановления Правительства РФ от 28 января 1993 г. N 77 "Об утверждении Положения о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства"*(28), в соответствии с которыми государственной экологической экспертизе подлежат землеустроительные проекты, которые нередко являются составной частью предпроектной документации на строительство объектов хозяйственной и иной деятельности, на основании которых устанавливаются площади для отвода земельного участка для намечаемого строительства. В ряде субъектов Российской Федерации экологическое обоснование места размещения объектов хозяйственной и иной деятельности является основным видом документации, по которым организуется проведение государственной экологической экспертизы. Нормативными актами Госстроя России жестко не регламентирован порядок проектирования предприятий, зданий и сооружений. Имеют место случаи, когда после разработки предпроектной документации (обоснования инвестиций или ТЭО) проект не разрабатывается, а на государственную экологическую экспертизу представляется сразу рабочая документация, которая не включена в перечень объектов, подлежащих обязательной государственной экологической экспертизе. Открытый перечень объектов государственной экологической экспертизы позволяет установить обязательность проведения государственной экологической экспертизы и этого вида документации. Необходимость проведения государственной экологической экспертизы рабочей документации устанавливается на основе заключения государственной экологической экспертизы по предпроектной документации. В таких случаях при проведении государственной экологической экспертизы устанавливаются: - этапы разработки проектной документации по объекту хозяйственной и иной деятельности (на основании рассмотрения технического задания на проектирование); - степень экологической обоснованности допустимости намечаемой деятельности и достаточности мероприятий по сохранению качества окружающей среды. При утверждении заключения экспертной комиссии по предпроектной документации (в приказе органа, организующего проведение государственной экологической экспертизы) указывается на необходимость представления на государственную экологическую экспертизу рабочей документации. 4. Требование о предоставлении на государственную экологическую экспертизу на уровне субъектов Российской Федерации "иных видов документации, которая обосновывает хозяйственную и иную деятельность, способную оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду" представляется целесообразным, так как субъекты Федерации в соответствии со ст. 76 Конституции РФ осуществляют собственное правовое регулирование, в том числе по вопросам охраны окружающей природной среды и природопользования. Учитывая состояние природной среды и ценность природных комплексов в регионе, субъекты Российской Федерации вправе включать в перечень объектов обязательной государственной экологической экспертизы дополнительно иные виды документации с целью усиления предупредительного экологического контроля на своей территории за разработкой и реализацией планируемой деятельности, которая может оказать негативное воздействие на состояние окружающей природной среды. 5. Одним из важнейших положений данной статьи является установление в качестве объекта государственной экологической экспертизы не только схем охраны и использования природных ресурсов, но также проектов природопользования, включая проекты землепользования, лесоустройства и охотоустройства, что позволяет реализовать комплексный подход к регламентации воздействия конкретных видов природопользования на природные ландшафты. 6. В объекты государственной экологической экспертизы уровня субъекта Российской Федерации включены также проекты правовых актов субъектов Российской Федерации нормативного характера, реализация которых может привести к негативным последствиям для окружающей природной среды. 7. В перечень объектов государственной экологической экспертизы на уровне субъектов Федерации включены объекты экспертизы, по которым ранее было дано положительное заключение государственной экологической экспертизы, но в настоящее время потерявшее юридическую силу по тем же причинам, которые указаны и для объектов экспертизы федерального уровня. Эти объекты повторно подлежат государственной экологической экспертизе на уровне субъектов Российской Федерации. При этом вновь организуется экспертная комиссия, которая может состоять как из экспертов, ранее участвовавших в экспертизе этого объекта, так и из новых экспертов, отвечающих требованиям ст. 16 Закона. 8. Столь подробный перечень объектов государственной экологической экспертизы на уровне субъектов Российской Федерации позволяет определять степень экологической опасности всех видов деятельности, оказывающих воздействие на окружающую природную среду по мере уточнения конкретных решений при ее реализации. В то же время отсутствие критериев экологической опасности объектов хозяйственной и иной деятельности чрезвычайно осложняет процесс соблюдения комментируемого Закона ввиду трудности определения обязательности представления конкретной документации на государственную экологическую экспертизу. Особые сложности возникают в связи с определением перечня правовых актов субъектов Российской Федерации, подлежащих государственной экологической экспертизе. Поэтому представляется целесообразным принятие субъектом Российской Федерации закона об экологической экспертизе, в котором будут уточнены объекты государственной экологической экспертизы.
Статья 13. Специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы
Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ статья 13 настоящего Федерального закона признана утратившей силу с 1 января 2005 г. 1. Статья 13 называет конкретные государственные органы, специально уполномоченные в области экологической экспертизы. Такими органами в настоящее время являются Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология РФ) и его территориальные органы в субъектах Российской Федерации. 15 апреля 1998 г. был принят Федеральный закон о внесении изменений в комментируемую ст. 13. В соответствии с ним специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы являются уполномоченный на то Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды и его территориальные органы, которые имеют исключительное право на проведение государственной экологической экспертизы и осуществляют соответствующие функции через свои подразделения, специализированные в области организации и проведения государственной экологической экспертизы. В соответствии с Положением о Государственном комитете РФ по охране окружающей среды, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 мая 1997 г., Государственный комитет РФ по охране окружающей среды является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную экологическую экспертизу. Специально уполномоченные органы в области экологической экспертизы имеют исключительное право на проведение государственной экологической экспертизы. Это означает, что никакой иной государственный или общественный орган не вправе проводить государственную экологическую экспертизу. Из этого правила вытекает, что Госкомэкология РФ и ее территориальные органы не имеют права проводить государственную экологическую экспертизу совместно с другими специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды или делегировать право проведения такой экспертизы другим органам. В настоящее время некоторые законы предусматривают совместное проведение государственной экологической экспертизы рядом органов. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 20 Федерального закона "О животном мире" государственная экологическая экспертиза в части охраны и использования объектов животного мира осуществляется специально уполномоченным государственным органом по охране окружающей природной среды при участии других специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Это положение противоречит ст. 13 комментируемого Закона и должно быть приведено в соответствие с ней, либо по решению законодателя может быть изменена содержащаяся в ст. 13 формулировка об исключительном праве специально уполномоченного органа на проведение государственной экологической экспертизы. 2. Существенным является положение о том, что специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы осуществляют соответствующие функции через свои подразделения, специализированные в области организации и проведения государственной экологической экспертизы. Это означает, что другие подразделения Госкомэкологии РФ не могут организовывать и проводить государственную экологическую экспертизу. В соответствии с этой статьей Госкомэкологии РФ и ее территориальным органам вменяется обязанность создать подразделения, специализированные в области организации и проведения государственной экологической экспертизы. В Госкомэкологии РФ функционирует Управление государственной экологической экспертизы. Правовой статус Управления определен Положением о нем, утвержденным приказом Госкомэкологии РФ. Положение определяет задачи, функции и полномочия Управления.
Статья 14. Порядок проведения государственной экологической экспертизы
1. В п. 1 ст. 14 определяются условия, при которых может проводиться государственная экологическая экспертиза. Эти условия касаются формы, содержания и перечня материалов, которые должны быть представлены заказчиком в Госкомэкологию РФ или ее территориальный орган. Некоторые из этих условий определены данным пунктом, другие - иными нормативными правовыми актами. В Законе указывается перечень материалов, которые должны быть обязательно представлены на государственную экологическую экспертизу. При этом норма сформулирована таким образом, что содержащиеся в этом перечне материалы должны представляться независимо от вида объекта государственной экологической экспертизы. При выполнении требования о перечне материалов, которые должны представляться на государственную экологическую экспертизу, несмотря на то, что он определен в Законе, важно иметь в виду, что такой перечень зависит от характера объекта экспертизы. Не для всех объектов требуется представлять в полном объеме материалы, предусмотренные в п. 1 ст. 14. К примеру, при представлении на экспертизу проектов правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, проектов международных договоров не обязательно представление материалов их обсуждений с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления, так как их обсуждение не предусмотрено действующим законодательством. Применительно к этим объектам также не должны представляться в обязательном порядке положительные заключения и (или) документы согласований органов федерального надзора и контроля и органов местного самоуправления. Более подробно требования о материалах, представляемых на государственную экологическую экспертизу, определены в Положении о порядке проведения государственной экологической экспертизы, Регламенте проведения государственной экологической экспертизы и Инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности. Хотя в п. 6 Положения и говорится о том, что объем документации, представляемой на государственную экологическую экспертизу, регламентируется нормативными документами на ее разработку и нормативными документами Минприроды России, в Приложении 1 к самому Положению определен состав материалов, которые должны представляться в зависимости от характера объекта экспертизы. Так, материалы по прединвестиционной документации (схемы, программы, концепции) должны содержать: - проект документа; - техническое задание на разработку документа; - пояснительную записку с разделом по экологическому обоснованию предлагаемых мероприятий; - бизнес-план (для федеральных целевых программ). Кроме того, в названном Приложении определяется содержание следующих видов материалов, представляемых на государственную экологическую экспертизу: - по предпроектной документации; - по проектной документации;
|
