Глава III. Государственная экологическая экспертиза 5 страницаг) доклад руководству Госкомэкологии России (ее территориального органа) о невозможности принятия комиссией в существующем составе решения по заключению государственной экологической экспертизы, необходимости продления срока ее проведения и дополнительном включении экспертов в состав комиссии (в случае неподписания заключения квалифицированным большинством членов комиссии, а также при наличии особого мнения или подписании заключения со ссылкой на особое мнение экспертами, составляющими более одной трети списочного состава комиссии) (совместно с руководителем экспертного подразделения) (п. 4.20 Регламента). 3. Наряду с указанными обязанностями Руководителю предоставлен ряд прав, в том числе: а) запрашивать дополнительную информацию о рассматриваемом объекте (п. 4.8 Регламента); б) приглашать заказчика для участия в рабочих заседаниях экспертной комиссии в целях разъяснения проектных решений (технологических, технических, организационных и т.п.) (п. 4.9 Регламента); в) подписывать доработанный с учетом замечаний экспертов проект заключения экспертной комиссии (совместно с ответственным секретарем и всеми ее членами) (п. 4.16 Регламента). Определение того, насколько реальные действия Руководителя соответствуют предъявляемым к нему правовым требованиям, осуществляется путем их сопоставления. При этом основным юридическим инструментом здесь выступает текущая документация по организации и проведению экологической экспертизы (приказы, задания, акты приемки и т.д.), и прежде всего протоколы, которыми оформляются заседания комиссии и которые подписываются руководителем (ответственным секретарем) экспертной комиссии (п. 17 Регламента).
Статья 18. Заключение государственной экологической экспертизы
1. Статья 18 устанавливает ряд конкретных требований к заключению государственной экологической экспертизы, соблюдение которых дает основание для рассмотрения его в качестве юридически значимого документа. Первейшее требование касается того, что это - документ, подготовленный экспертной комиссией государственной экологической экспертизы. Это означает, что экспертное заключение государственной экологической экспертизы не может готовиться уполномоченным государственным органом в области государственной экологической экспертизы или его структурным подразделением. 2. Следующее требование определяет основные элементы содержания заключения. Такими обязательными элементами является формулирование обоснованных выводов: а) о допустимости воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе; б) о возможности реализации объекта государственной экологической экспертизы. В Положении о порядке проведения государственной экологической экспертизы содержание экспертного заключения конкретизируется применительно к его видам - положительному и отрицательному. Так, при проведении государственной экологической экспертизы материалов обоснования инвестиций в строительство нефтепроводной системы Каспийского трубопроводного консорциума экспертная комиссия пришла к выводу, что материалы обоснования инвестиций в основном могут быть одобрены и положены в основу для дальнейшего проектирования с учетом рекомендаций и предложений, изложенных в заключении экспертной комиссии, за исключением места размещения резервуарного парка и морского терминала, по которым необходимо провести дополнительную вариантную доработку на стадии обоснования инвестиций. Комиссия государственной экологической экспертизы рекомендовала заказчику проработать альтернативные варианты выхода к Черному морю с проведением оценки воздействия на окружающую среду применительно к каждому из них. Соответствующие материалы затем были представлены на государственную экологическую экспертизу. Положительное заключение должно содержать выводы: а) о соответствии намечаемой деятельности экологическим требованиям, установленным законодательством Российской Федерации; б) о допустимости намечаемого воздействия на окружающую природную среду; в) о возможности реализации объекта экологической экспертизы. Отрицательное заключение может содержать выводы двух видов: а) о необходимости доработки представленных материалов по замечаниям и предложениям, изложенным в заключении, подготовленном экспертной комиссией; б) о недопустимости реализации объекта экспертизы ввиду необеспечения соблюдения требований экологической безопасности намечаемой деятельности, требований по охране окружающей природной среды от вредных воздействий и рационального природопользования. Заключение государственной экологической экспертизы по проектам правовых актов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, должно содержать выводы о соответствии (несоответствии) основных положений этого проекта правового акта законодательству Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, а также выводы об экологических и связанных с ними иных последствиях реализации данного объекта экспертизы. Комиссия государственной экологической экспертизы обязана в подготавливаемом экспертном заключении указать названные выше элементы его содержания. Кроме того, экспертная комиссия может в заключении сформулировать относящиеся к предмету экспертизы положения, рекомендованные заказчику представленных на государственную экспертизу материалов или адресованные специально уполномоченному государственному органу в области экологической экспертизы. 3. Для того чтобы стать заключением государственной экологической экспертизы, оно должно быть одобрено квалифицированным большинством списочного состава экспертной комиссии. Квалифицированное большинство - это две трети от количественного состава комиссии. Одобрение проекта экспертного заключения осуществляется посредством его подписания членами комиссии. Как показывает практика, по некоторым проектам, представляемым на государственную экологическую экспертизу, получить одобрение двух третей членов комиссии весьма непросто. Так, при подписании заключения экологической экспертизы материалов технико-экономического обоснования проектирования и строительства высокоскоростной пассажирской железнодорожной магистрали Санкт-Петербург - Москва голоса "за" и "против" разделились примерно поровну (правда, во время проведения той экспертизы действовало правило об одобрении заключения простым большинством). Каковы последствия неодобрения экспертного заключения квалифицированным большинством членов комиссии? При несогласии более одной трети членов списочного состава экспертной комиссии с выводами проекта сводного заключения, подготовленного ее руководителем и ответственным секретарем, экспертной комиссией готовятся предложения о дальнейшем проведении государственной экологической экспертизы, в том числе о продлении срока ее проведения и о включении в состав экспертной комиссии дополнительных экспертов. Такие предложения отражаются в протоколе заседания экспертной комиссии, который передается в подразделение государственной экологической экспертизы Госкомэкологии РФ или ее территориального органа для подготовки проекта соответствующего приказа. 4. Подготовленное комиссией заключение должно соответствовать заданию на проведение экологической экспертизы, которое было выдано специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы. По своему усмотрению экспертная комиссия не может выйти за рамки определенного в задании предмета экспертизы. Если по ходу проведения государственной экологической экспертизы в этом может возникать необходимость, руководитель комиссии должен обратиться с соответствующим предложением в орган государственной экологической экспертизы для корректировки задания на проведение экспертизы. 5. При отсутствии единодушного отношения к объекту экологической экспертизы среди членов экспертной комиссии заключение может сопровождаться особыми мнениями экспертов. Пометка "особое мнение" делается экспертом при подписании экспертного заключения, подготовленного комиссией. При этом особое мнение оформляется экспертом в виде самостоятельного документа. В нем должно содержатся обоснование причин несогласия эксперта с выводами заключения и указываются конкретные факты несоответствия представленных на экспертизу материалов экологическим требованиям. Особое мнение эксперта принимается во внимание специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы при утверждении экспертного заключения. 6. Завершающим этапом работы комиссии государственной экологической экспертизы является подписание подготовленного заключения. В соответствии с комментируемым Законом заключение подписывается всеми ее членами, включая руководителя комиссии, а также ответственного секретаря. В Законе не предусмотрены ситуации, когда член экспертной комиссии по объективным причинам не может присутствовать на заключительном заседании комиссии и лично подписать заключение. Встает вопрос: можно ли подписать заключение по доверенности? Представляется, что оформленная в соответствии с требованиями законодательства доверенность служит основанием для учета позиции члена комиссии при одобрении заключения квалифицированным большинством. На практике могут складываться ситуации, в которых после подписания заключения возникает необходимость изменения его содержания. В соответствии с Законом заключение не может быть изменено без согласия членов экспертной комиссии, подписавших его. В Законе не оговаривается, в какой форме - письменной или устной - должно быть выражено согласие членов комиссии на изменение заключения. Вопрос о форме выражения согласия может быть самостоятельно решен руководителем экспертной комиссии. При этом письменная форма согласия представляется более предпочтительной, так как исключает в дальнейшем возможность изменения членом комиссии позиции (в том числе отказа от высказанного устно согласия). 7. Заключение, подготовленное экспертной комиссией государственной экологической экспертизы и подписанное ее членами, становится юридическим документом после его утверждения специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы (Госкомэкологией России или ее территориальным органом), создававшим комиссию по проведению экологической экспертизы. Правовой смысл утверждения экспертного заключения уполномоченным государственным органом выражается в подтверждении соответствия порядка проведения государственной экологической экспертизы требованиям Федерального закона "Об экологической экспертизе" и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также требованиям законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. С точки зрения законодателя, утверждение заключения служит гарантией того, что при проведении государственной экологической экспертизы были соблюдены требования законодательства Российской Федерации и ее субъектов. При утверждении экспертного заключения для Госкомэкологии России и ее территориального органа на уровне субъекта Федерации принципиальным является вопрос: вправе ли они утвердить положительное заключение, если в материалах, по которым проводилась государственная экологическая экспертиза, выявлено несоответствие законодательству? И есть ли при этом у названных государственных органов выбор линии поведения? Комментируемый Закон прямо не устанавливает такие права. Общий анализ законодательства дает основание ответить на поставленные вопросы отрицательно. Сама экологическая экспертиза проводится ради соблюдения принципа законности, установления соответствия объекта экспертизы требованиям законодательства, в том числе Конституции РФ, в ст. 1 которой говорится о том, что Российская Федерация - правовое государство. В соответствии со ст. 3 Закона экологическая экспертиза основывается на принципе научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы. В соответствии со ст. 1 этого же Закона цель и задача экологической экспертизы - установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям, в том числе правовым экологическим требованиям. В Законе прямо говорится о том, что заключение утверждается для подтверждения соответствия порядка проведения государственной экологической экспертизы требованиям законодательства. Включает ли понятие "соответствие порядка проведения государственной экологической экспертизы" соответствие требованиям законодательства? Да, так как в специальном нормативном правовом акте - Положении о порядке проведения государственной экологической экспертизы, в п. 15 разд. II "Организация и проведение государственной экологической экспертизы", особо подчеркивается, что экспертная комиссия определяет соответствие намечаемой деятельности требованиям, установленным нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Федерации по вопросам охраны окружающей природной среды. Следовательно, при утверждении экспертного заключения уполномоченный государственный орган в области экологической экспертизы особо обращает внимание на два обстоятельства: 1) выявлены ли при проведении государственной экологической экспертизы в материалах, представленных на экспертизу, несоответствия действующему законодательству; 2) каким образом экспертная комиссия отнеслась к этому. На практике же с учетом характера материалов, являющихся объектом государственной экологической экспертизы, уполномоченный государственный орган в области экологической экспертизы может утвердить экспертное заключение, даже если выявлено несоответствие материалов требованиям законодательства. Имеются в виду ситуации, в которых материалы по данному объекту государственной экологической экспертизы (например, материалы технико-экономического обоснования проектирования и строительства или материалы обоснования инвестиций в строительство) будут в дальнейшем представлены на экспертизу (в виде проекта строительства). В этом случае экспертное заключение может быть утверждено с конкретными предписаниями в адрес заказчика об исполнении определенных положений законодательства. При таком подходе, во-первых, заказчик будет знать о том, что он не получит положительного экспертного заключения по своему проекту, если не обеспечит соответствие законодательству, и, во-вторых, будет предупрежден реальный вред природной среде. Специально уполномоченный государственный орган в области экологической экспертизы при утверждении экспертного заключения подтверждает соответствие порядка проведения государственной экологической экспертизы требованиям законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов. Подтверждается соответствие законам и иным нормативным правовым актам тех субъектов Российской Федерации, экологические и иные интересы которых затрагиваются при осуществлении намечаемой деятельности, предусматриваемой проектом, являющимся объектом государственной экологической экспертизы. 8. Статья 18 определяет также виды, юридическую силу и другие характеристики экспертного заключения. Положительным или отрицательным считается такое экспертное заключение, которое одобрено квалифицированным большинством списочного состава экспертной комиссии. При оценке объекта государственной экологической экспертизы комиссия может по-разному относиться к отдельным его частям. В целом в положительном экспертном заключении могут содержаться отрицательные выводы и оценки. На такие выводы и оценки, а также вытекающие из них рекомендации в адрес заказчика особое внимание обращают органы государственного экологического контроля на стадии реализации объекта экспертизы. Утвержденное заключение государственной экологической экспертизы является для заказчика намечаемой хозяйственной деятельности юридически обязательным документом. Это означает, что при наличии положительного экспертного заключения допускается финансирование и осуществление работ, предусмотренных проектом, по которому проводилась государственная экологическая экспертиза. В ч. 5 ст. 18 регулируется срок действия положительного экспертного заключения, в течение которого заключение имеет юридическую силу, а также ситуации, в которых юридическая сила положительного заключения теряется. Срок определяется специально уполномоченным органом в области экологической экспертизы - федеральным или на уровне субъекта Федерации, который проводил конкретную государственную экологическую экспертизу. Юридическая сила положительного экспертного заключения теряется в случае: а) доработки объекта государственной экологической экспертизы по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы; б) изменения условий природопользования специально уполномоченным на то государственным органом в области охраны окружающей природной среды; в) реализации объекта государственной экологической экспертизы с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию; г) истечения срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы; д) внесения изменений в проектную документацию после положительного заключения государственной экологической экспертизы. Закон устанавливает исчерпывающий перечень оснований прекращения действия положительного заключения государственной экологической экспертизы. Никакой орган исполнительной власти, в том числе специально уполномоченный государственный орган в области экологической экспертизы, не вправе принять решение о досрочном прекращении действия положительного экспертного заключения по иным основаниям. Такое решение может быть принято судом в рамках процедуры обжалования экспертного заключения. Если в отношении проектов, к примеру, экономического развития заключение государственной экологической экспертизы является обязательным для исполнения заказчиком, то такое заключение по проектам нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов субъектов Федерации носит рекомендательный характер. Оно лишь рассматривается органами государственной власти, принимающими соответствующие нормативные акты. При этом данные органы не обязаны исполнять рекомендации или предложения, которые содержатся в заключении. 9. Оформленное надлежащим образом заключение государственной экологической экспертизы с сопроводительным письмом направляется заказчику в течение 5 дней со дня его утверждения. В соответствии со ст. 7 и 8 Закона информация о результатах проведения государственной экологической экспертизы направляется заинтересованным органам. Прежде всего такими органами являются территориальные специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей природной среды, на которые возложена задача осуществления контроля за соблюдением положений, содержащихся в заключении, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, интересы которых затрагиваются проектом. По решению специально уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы заключение государственной экологической экспертизы направляется также банковским организациям, которые осуществляют финансирование реализации объекта государственной экологической экспертизы. Необходимость направления такого заключения в банковские учреждения возникает в случае, когда принимается отрицательное экспертное заключение. Если по результатам государственной экологической экспертизы принято отрицательное заключение, то после переработки материалов с учетом замечаний, содержащихся в заключении, заказчик вправе представить материалы на повторную государственную экологическую экспертизу. 10. Если стороны, участвующие в процессе экологической экспертизы, или иные лица не удовлетворены результатами проведенной государственной экспертизы, при наличии правовых оснований они могут обжаловать заключение в судебном порядке в соответствии с требованиями действующего законодательства. Заключения государственной экологической экспертизы публикуются в российском журнале для общественности и профессионалов "Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду". Граждане и общественные формирования могут ознакомиться с заключением государственной экологической экспертизы и также реализовать свое право на обжалование.
|
