Необходимость, цели и этапы реализации бюджетных реформ в системе государственного управления России.С учетом трансформации Российского государства в мировое экономическое и политическое пространство органами власти и управления, прежде всего, федерального уровня осуществляются комплексные бюджетные реформы, связанные с преобразованием бюджетного устройства. Под ним следует понимать принципы организации и структуру бюджетной системы федеративного государства, взаимосвязь ее элементов. Становление национальной экономики с рыночной системой хозяйствования позволяет обосновать, что публично-правовые образования РФ в лице органов государственной власти и управления, а также органов местного самоуправления формируют и используют публичные финансы в составе государственных бюджетных и внебюджетных фондов, образуемых за счет налогов и иных обязательных платежей с организаций и физических лиц. Целями расходования средств публичных финансов выступают полномочия или расходные обязательства публично-правовых образований, закрепленные за ними законодательством и иными нормативно-правовыми актами. Большинство таких полномочий обусловлено задачами содержания организаций бюджетного (общественного) сектора экономики и обеспечения различных слоев и групп населения государственными и муниципальными услугами. Эти услуги представляют собой социально-значимые общественные блага, потребляемые всем или большинством населения. Таким образом, объем и качество таких услуг ассоциируются у граждан со степенью заботы государства, отдачи от уплаченных налогов. Актуальность рассматриваемых проблем обусловлена не только оценкой налоговой нагрузки на национальную экономику, но и будущим видением обеспеченности различных слоев и групп населения важнейшими услугами в сфере образования, здравоохранения, физической культуры и спорта, социальной защиты, занятости населения и другими. Суть осуществляемых бюджетных реформ выражается в кратком тезисе - сместить акценты бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» к «управлению результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств. Можно выделить 3 уровня проведения бюджетных реформ[1]: макроуровень: Федерация - субъекты РФ – органы местного самоуправления; мезоуровень: Правительство - финансовые органы – Министерства; микроуровень: Министерства - службы – учреждения. Основными целями бюджетных реформ выступают: 1. Оптимизация действующей сети получателей бюджетных средств – осуществление административного и финансового переподчинения ряда бюджетополучателей; 2. Уточнение правового статуса и реорганизация бюджетных учреждений – расширение возможностей по привлечению организаций различных организационно-правовых форм к предоставлению государственных услуг, оплачиваемых из государственного бюджета; 3. Переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных услуг – переход к новым направлениям и формам предоставления государственных услуг (использование конкурентных способов распределения бюджетных средств); Внедрение методов формирования бюджета, ориентированного на результат - повышение ответственности органов исполнительной власти за достижение поставленных целей, их заинтересованности в максимально эффективном использовании бюджетных средств, повышение роли бюджета как инструмента осуществления государственной экономической политики за счет обеспечения связи между отраслевыми стратегиями и задачами бюджетного финансирования. Анализ зарождения идей бюджетных реформ и их становления в системе публичной власти России через программные документы, позволяет выделить основные этапы реформы: - системная постановка проблемы реформирования межбюджетных отношений в Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1991-2001гг. (Постановление Правительства РФ от 30.07.1998г. №862). Был намечен переход к новой методике выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ и создание (за счет займа МБРР) Фонда развития (реформирования) региональных финансов - основного инструмента продвижения бюджетных реформ на региональном уровне; - разработка финансовой основы новой системы местного самоуправления, разграничение расходных обязательств, ликвидация, в основном, необеспеченных федеральных мандатов, закрепление на постоянной основе доходов за бюджетами бюджетной системы РФ, отработка системы межбюджетных трансфертов в рамках реализации Программы развития бюджетного федерализма; - формулировка новых организационно-правовых форм учреждений государственного сектора в Принципах реструктуризации бюджетного сектора РФ. Разработана идея государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации - прообраз автономных учреждений, введенных с 2007г. и специализированного государственного (муниципального) учреждения - прообраз новых бюджетных учреждений, которые введены с 2011г.; - утверждение Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006гг. (Постановление Правительства РФ от 22.05.2004г. №249), которая предусматривала: введение среднесрочного бюджетного планирования переход к бюджетированию, ориентированному на результат; разработку новой бюджетной классификации и системы учета; - внесение комплексных поправок законом № 63 от 26.04.2007г. в Бюджетный кодекс РФ: установлено понятие «публично-правового образования»; Стабилизационные фонд был преобразован в Резервный и Фонд национального благосостояния. На данном этапе был принят первый трехлетний бюджет (на 2008-2010гг.), в Бюджетном кодексе отражена новая бюджетная классификация, расходные обязательства и виды бюджетных ассигнований, порядок осуществления бюджетного процесса (составление, исполнение, проверка), определены участники бюджетного процесса (законодательные органы власти, Правительство РФ, Минфин России, финансовые органы субъектов РФ, Федеральное казначейство, главные распорядители бюджетных средств, распорядители, получатели бюджетных средств, администраторы доходов бюджета, главные администраторы, администраторы источников финансирования дефицита бюджета, органы бюджетного контроля, получатели бюджетных средств (только бюджетные учреждения). Федеральными законами, нормативно-правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления расходные обязательства были разделены на действующие и принимаемые, на публичные, принимаемые законодательными актами прямого действия и гражданско-правовые, принимаемые прочими нормативно-правовыми актами и межгосударственными договорами в пределах лимитов бюджетных обязательств: - Программа повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012г. (Распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010г. №1101-р), которая предполагала: переход к программной структуре бюджетов, оптимизацию функций государственного управления; повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг; развитие системы государственного и муниципального финансового контроля; формирование комплексной федеральной контрактной системы; реформирование системы бюджетных платежей; развитие информационной системы управления государственными финансами. Государственные программы вытекают из Концепции долгосрочного развития и являются инструментом достижения ее целей. Они объединяют все инструменты политики (регулирование, бюджетные расходы) по достижению цели, состоят из подпрограмм, могут включать федеральные целевые программы. Государственные программы, программы субъектов РФ и муниципальные программы увязываются в единый комплекс; - на современном этапе предстоит переход к программному бюджету как важнейшему инструменту БОР, то есть к формированию бюджета в разрезе государственных (муниципальных) программ. На основании мировой практики выделяют принципы успешного применения программного бюджетирования: программы должны содержать максимально соответствующие им показатели непосредственных и конечных результатов; программная классификация должна охватывать все бюджетные расходы; внедрение программного бюджета не обязательно требует совершенной программной классификации. Таким образом, планирование годовых бюджетных ассигнований осуществляется в рамках среднесрочного бюджетного планирования увязанного со стратегическими целями Правительства. Вопрос 2. Направления бюджетных реформ, новации законодательства. В современных условиях Россия находится в процессе проведения глобальных бюджетных реформ, охватывающих период 2006-2023 гг. Комплексный анализ предполагает выделение их важнейших направлений и новаций реформирования: 1) Реформа бюджетного процесса. Бюджетный процесс - эторегламентируемая законодательством РФ, деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. Новации реформы включают в себя: переход от ежегодного бюджета на среднесрочное финансовое планирование (3 года); усиление принципов прозрачности и подотчетности деятельности органов власти в процессе формирования и исполнения бюджетов; переход на международные стандарты финансовой отчетности органов власти в бюджетном процессе; изменение методов бюджетного планирования, в частности внедрение экономико-математического прогнозирования. С точки зрения требований среднесрочного планирования, ориентированного на результаты, наиболее существенными новациями являются: жесткая связь плана с ежегодным бюджетом (идентичность параметров первого года); раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств, при обязательном ведении реестра расходных обязательств; утверждение предельных бюджетов субъектов планирования на 3 года; введение ведомственных целевых программ); изменение методов бюджетного планирования, в частности внедрение экономико-математического прогнозирования. В связи с этим существенно поменялись принципы организации бюджетной системы и структура бюджетной классификации.
Схема 1. Принципы бюджетной системы.
классификация доходов; классификация расходов; классификация источников финансирования дефицитов бюджетов; классифика- ция операций публично-правовых образований
Классификация доходов бюджетов: налоговые и неналоговые доходы; безвозмездные поступления
Разделы и подразделы классификации расходов бюджетов: общегосударственные вопросы; национальная оборона: национальная безопасность и правоохранительная деятельность: национальная экономика: жилищно-коммунальное хозяйство; охрана окружающей среды; образование; культура, кинематография, средства массовой информации; здравоохранение, физическая культура и спорт; социальная политика; межбюджетные трансферты
Группами и статьями операций сектора государственного управления являются: 1) доходы: налоговые доходы; доходы от собственности; доходы от оказания платных услуг; суммы принудительного изъятия; безвозмездные поступления от бюджетов; страховые взносы на обязательное социальное страхование; доходы от операций с активами; прочие доходы; 2) расходы: оплата труда и начисления на выплаты по оплате труда; оплата работ, услуг; обслуживание государственного (муниципального) долга; безвозмездные перечисления организациям; безвозмездные перечисления бюджетам; социальное обеспечение; расходы по операциям с активами; прочие расходы; 3) поступление нефинансовых активов: 4) выбытие нефинансовых активов: 5) поступление финансовых активов: 6) выбытие финансовых активов: 7) увеличение обязательств: 8) уменьшение обязательств: Отдельно в перспективе организации бюджетного процесса следует рассмотреть основные направления долговой политики публично-правовых образований, на примере среднесрочной бюджетной политике которые отражены в основных направлениях долговой политики РФ на 2011-2013гг.[2] Согласно документу, накопленный объем долговых обязательств перед внешними и внутренними кредиторами будет находиться в пределах, исключающих значимое ухудшение долговой устойчивости РФ, а долговая политика будет направлен на сохранение высоких кредитных рейтингов РФ и обеспечение ее безусловной платежеспособности. Формы и масштабы государственных заимствований будут определять 3 основных фактора: дефицит федерального бюджета, низкий уровень государственного долга и ситуация на рынке капиталов. На 01.012011г. объем государственного долга составил 5 трлн.руб., в том числе, доля государственного внутреннего долга- 3,5 трлн.руб., внешнего- 1,5трлн.руб.(48,8 млрд.дол.).[3] В ближайшей перспективе госдолг будет увеличиваться с 13, 6% ВВП в 2011г. до 17, 9% ВВП в 2013г.: внутренний в 2,5 раза до 8,7 трлн.руб., внешний в 1,5 раза до 2,3 трлн.руб.. В проекте федерального бюджета на 2011-2013гг. предусматривается, что на 70- 80% дефицит бюджета будет финансироваться за счет государственных заимствований с преобладанием внутренних. [4] Таблица 1. Источники финансирования дефицита федерального бюджета на 2010-2013гг., млрд. руб.
Следует отметить, что государственные гарантии составляют одну пятую всех долговых обязательств РФ, их динамика на предстоящий период будет выглядеть следующим образом: 2010г.- 20,5%, 2011г.- 20,4%, 2012г.- 20,2%, 2013г.- 20,3%. 2) Реформа налоговой системы. Налоговая система России представляет собой совокупность налогов, сборов и иных обязательных платежей: законов и подзаконных актов, регламентирующих налоги; органов, осуществляющих налоговое администрирование. Современная налоговая система разделяет налоги, сборы, пошлины, исходя из метода их установления на: - федеральные (налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц, налог на добычу полезных ископаемых, водный налог, сборы за право пользования объектами животного мира и водных биологических ресурсов, государственная пошлина); - региональные (налог на имущество организаций, транспортный, налог на игорный бизнес); - местные (земельный и налог на имущество физических лиц). Следует отметить, что таможенные пошлины и сборы выведены из налоговой системы и формируют неналоговые доходы федерального бюджета, а страховые взносы как обязательные платежи формируют доходы государственных внебюджетных фондов. Публично-правовые образования совместно используют налоговую базу, и налоги закрепляются за бюджетами как полностью, так и частично по нормативам отчислений, устанавливаемым в процентах на определенный период. Оценка эффективности функционирования налоговой системы РФ позволяет выявить ее проблемные места и указать возможные направления реформирования долгосрочного характера. Они будут состоять в следующем: сокращение количества налогов и сборов в пользу бюджетообразующих налогов (предполагается сохранить список из 8-10 наименований унифицированных налогов); снижение налогового бремени косвенного налогообложения и рост налоговой нагрузки по прямым налогам; снижение налоговой нагрузки хозяйствующих субъектов (юридических лиц и предпринимателей) при поэтапном пропорциональном росте налоговой нагрузки физических лиц. 3) Реформа межбюджетных отношений. Межбюджетные отношения представляют собой взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Межбюджетные отношения базируются на следующих принципах: распределение и закрепление расходов бюджетов по уровням бюджетной системы; разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы; равенство бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований; выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований; равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ. Данная реформа имеет огромное значение для регулирования бюджетной обеспеченности субъектов и муниципальных образований в составе РФ и создания достаточной доходной базы для закрепленных расходных обязательств. Основные новации реформы состоят в следующем: унификация видов и условий предоставления межбюджетных трансфертов (финансовая поддержка из вышестоящих бюджетов бюджетам субъектов РФ и бюджетам муниципальных образований предоставляется в форме: дотаций на выравнивание уровня расчетной бюджетной обеспеченности; субсидий на финансирование отдельных целевых расходов при условии их долевого софинансирования; иных межбюджетных трансфертов. Субвенция выведена из состава межбюджетных трансфертов, так как обеспечивает реализацию делегированных расходных полномочий за счет Фондов компенсаций); переход на расчетную бюджетную обеспеченность (с учетом конкретных факторов, демографического, социально-экономического, климатического, географического и иного характера. влияющих на стоимость бюджетных услуг, предоставляемых на территории) при финансировании дотаций; введение стимулирующих трансфертов для поощрения территорий на основании рейтинговой оценки; использование государственных (муниципальных) грантов для организаций и граждан, решающих целевые задачи; установление методики «отрицательного трансферта» (новая форма трансфертов)- субвенция из местного бюджета в бюджет субъекта РФ для оказания дополнительной финансовой поддержки иным муниципальным образованиям в аналогичном правовом статусе. Устанавливается органами власти субъекта РФ в отношении тех муниципальных образований, бюджетная обеспеченность которых превышает в 1,5-2 раза средний уровень по субъекту РФ. Структура законодательства субъекта РФ по поводу межбюджетных отношений выглядит следующим образом: Таблица 2. Схема регионального бюджетного законодательства в отношении межбюджетных отношений субнационального уровня.[5]
«Дополнительные и жесткие бюджетные ограничения» - вводятся в отношении публично-правовых образований в статусе субъекта РФ и муниципального образования в зависимости от доли финансовой помощи в доходах бюджета (дотации): менее 10%; от 10-30%; от 30-70%; свыше 70%. В отношении каждой группы устанавливаются ограничения: на предельный размер долга и дефицита бюджета; на превышение установленных нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц, государственных (муниципальных) служащих и содержание органов власти; на установление и исполнение дополнительных расходных обязательств; необходимость подписания соглашений с финансовым органом вышестоящего уровня о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов (до 8 жестких ограничений в отношении 4 группы - высоко дотационных территорий) Таблица 3. Дополнительная регламентация финансовой деятельности муниципальных образований в зависимости от доли нецелевой финансовой помощи в их бюджетах.
«Временная финансовая администрация»- ситуация, при которой временное использование полномочий публично-правовых образований территорий (органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления) может быть возложено на вышестоящие органы власти. Таким случаем является возникновение вследствие решений, действий (бездействия) публично-правового образования, просроченной задолженности по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств. Для введения временной финансовой администрации необходимо, чтобы указанная задолженность превышала 30% собственных доходов бюджета в отчетном финансовом году и (или) просроченная задолженность по исполнению своих бюджетных обязательств превышала 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджета субъекта РФ в отношении бюджетов указанных публично-правовых образований. Вводится на срок до 1 года. В целях восстановления платежеспособности публично-правового образования временная финансовая администрация: принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности; разрабатывает изменения и дополнения в бюджет на текущий финансовый год; разрабатывает проект бюджета на очередной финансовый год; обеспечивает контроль за исполнением бюджета; осуществляет иные полномочия. 4) Реформа общих принципов организации института местного самоуправления. Органы местного самоуправления выступаютпублично-правовыми образованиями на локальной территории и осуществляют как управленческие, так и экономические функции. Новации реформы состоят в: установлении двухуровневой системы местного самоуправления с разграничением доходных источников и расходных обязательств- первый уровень- городские округа и муниципальные районы; второй- сельские и городские поселения; изменение содержания и структуры местного бюджета. С учетом поправок законодательства местный бюджет - это форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования. Вводятся три новых бюджетных термина, определяющих расходы местного бюджета: расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативно-правовым актом, договором или соглашением обязанности муниципального образования предоставлять юридическому или физическому лицу, органам власти средства соответствующего бюджета; бюджетные обязательства - расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено решением (законом) о бюджете на соответствующий финансовый год; реестр расходных обязательств - свод нормативно-правовых актов и заключенных договоров, предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств местного бюджета. Органам местного самоуправления вменяется в обязанность ведение реестра расходных обязательств. Предполагается новый порядок разграничения расходных обязательств с одновременным определением прав и обязанностей органов власти различных уровней, предусмотрена защита бюджетов от необеспеченных мандатов (делегирование федеральных полномочий только при условии их финансового обеспечения субвенциями на базе ежегодного закона о федеральном бюджете). Собственные доходы местного бюджета будут включать: средства самообложения граждан (разовые платежи, размер которых будет устанавливаться на местном референдуме (сходе); доходы от местных налогов и сборов; доходы от региональных налогов и сборов, если они закреплены субъектом РФ; доходы от федеральных налогов и сборов и специальных налоговых режимов (НДФЛ, ЕНВД, единый сельхозналог); безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней (дотации, субсидии, другие перечислений из федерального и регионального бюджетов); доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности; часть прибыли муниципальных унитарных предприятий и часть доходов от оказания платных услуг муниципальными учреждениями; штрафы, устанавливаемые органами местного самоуправления; добровольные пожертвования; иные поступления. Таким образом, структурно бюджет будет состоять из двух элементов. Таблица 4. Упрощенный формат структуры местного бюджета
Расширяется перечень документов, подлежащих обязательному обсуждению через публичные слушания и официальному опубликованию (обнародованию). К ним отнесены: проект местного бюджета; решения об утверждении местного бюджета; годовой отчет об исполнении местного бюджета; ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета; сведения о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание. Изменение состава муниципального имущества. Перечень имущества стал закрытым. В составе муниципальной собственности выделяют только три категории имущества: имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, установленных Федеральным законом №131; имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ; имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. 5) Реформа бюджетного сектора экономики. Бюджетный сектор экономики представлен некоммерческими организациями, целью деятельности которых является предоставление населению государственных и муниципальных услуг. Новациями реформы выступают: установление 3 типов организаций, оказывающих государственные и муниципальные услуги населению: автономное, казенное, бюджетное учреждение. [6] Вступивший в силу федеральный закон от 08.05.2010г. №83 ФЗ должен приспособить 330тыс. бюджетных учреждений к эффективной работе в условиях рынка.[7] Переходный период реформы продлен до 01.07.2012г., чтобы постепенно адаптировать бюджетную сферу к новым требованиям. При осуществлении реформы декларируется, что «закон достаточно хорошо защищает имущество бюджетных учреждений; на него нельзя обратить взыскания, эти учреждения нельзя обанкротить. При этом, ни о какой перекройке бюджетной сферы речь не идет, учреждения останутся государственными или муниципальными. Но те их них, кто готов на себя взять больше самостоятельности, а значит и ответственности получат статус нового бюджетного, автономного учреждения, а, для казенных - сохранится сметное финансирование. По мере продвижения бюджетной реформы изменятся и задачи государственного финансового контроля: переход на оценку результатов использования бюджетных средств при реализации государственных программ или выполнении государственных заданий - «аудит эффективности» [8] Все вышеуказанные учреждения будут получать бюджетные средства (субсидию) на основании государственного (муниципального) задания, устанавливающего параметры качества и объема оказания учреждением услуг (выполнения работ). С переходом на субсидию возникнет новый подход к управлению бюджетным сектором, требующий нового осмысления: какие бюджетные учреждения сохранять, а какие переориентировать на рынок и покупать услуги на нем. Субсидии будут планироваться и пересматриваться с учетом разных обстоятельств, в том числе инфляции. Мнение потребителей услуг будет учитываться при идентификации результатов работы, оценке качества работы организации. Особенности рассматриваемых типов учреждений выражаются в следующем:[9] Таблица 5. Краткая сравнительная характеристика типов учреждений, создаваемых в бюджетном секторе экономики.
|
Бюджетная классификация:
Классификация расходов бюджетов:
Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов
Классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов
Классификация источников внешнего финансирования дефицитов бюджетов
