Основні терміни та визначення. Бюджетне планування, бюджетна програма, державні доходи, державні витрати, видатки бюджету, валовий внутрішній продукт (ВВП)

Бюджетне планування, бюджетна програма, державні доходи, державні витрати, видатки бюджету, валовий внутрішній продукт (ВВП), фінансові показники, фактичний бюджет, фінансове планування, прогнозування, структурний бюджет, бюджетна класифікація, економічне модулювання, державний фінансовий контроль

Література: 1,5,6,8-10,15,16,21,24,26,30,31,34,37,41-44,48,51,54,55,62-64, 79,74, 78,90,94-96,99-103

 

2.1. Місце державного бюджету в системі фінансових планів держави

 

Досліджуючи бюджет у системі планів, слід зазначити, що він посідає центральне місце. Це обумовлюється тим, що бюд­жет, будучи центральною ланкою фінансової системи, пови­нен забезпечувати усі розподільчі та перерозподільчі процеси в Україні. Тобто бюджет як основний фінансовий план пови­нен забезпечувати мобілізацію грошових коштів держави, здійснювати їхній розподіл за основними напрямками на від­повідні цілі згідно з соціально-економічною політикою дер­жави.

До чинників, що визначають центральне місце бюджету в системі фінансових планів держави, відносяться такі:

• у державному бюджеті сконцентровано приблизно 2/3 фінансових ресурсів держави;

• за рахунок державного бюджету фінансуються основні державні витрати;

• упорядкування і виконання державного бюджету ув’язані з упорядкуванням і виконанням інших фінансових планів;

• державний бюджет є основним джерелом фінансування зовнішньоекономічної діяльності держави;

• державний бюджет виступає інструментом фінансового контролю за формуванням і використанням грошових фондів в економіці держави;

• державний бюджет є головним джерелом коштів, необхідних для діяльності держави.

Бюджет, в основному, відображає вторинний перерозпо­діл, тобто після первинного розподілу ВВП на основні його складові здійснюється вторин­ний перерозподіл за допомогою податків і надання за рахунок бюджету громадянам суспільних благ і послуг.

Бюджет як річний фінансовий план являє собою кошторис (розпис) доходів та видатків держави, затверджений органами законодавчої та представницької влади у вигляді закону.

Фактичний бюджет висвітлює реальні видатки, доходи і дефіцит за певний період. Структурний бюджет відображає, якими мають бути видатки, доходи і дефіцит, якщо економіка функціонує за потенційного обсягу виробництва. Циклічний бюджет показує вплив ділового циклу на бюджет та визначає зміни видатків, доходів і дефіциту, які виникають внаслідок того, що економіка працює не за потенційного обсягу виробництва, а перебуває у стані кризи або зростання. Циклічний бюджет є різницею між фактичним і структурним бюджетами.

Структура бюджету як фінансового плану відображає склад і питому вагу доходів і видатків. Загалом вона є досить стабільною, хоча щороку можуть відбуватися певні зміни.

Отже, державні доходи – це грошові відносини, які складаються між державою, фізичними і юридичними особами в процесі вилучення і акумуляції частини вартості ВВП у загальнодержавному фонді з метою їх подальшого використання.

Склад доходів державного бюджету визначається Бюджетним кодексом України та законом про Державний бюджет на відповідний рік. З 2000 р. державний бюджет України поділено на дві складові частини: загальний фонд і спеціальний фонд. До доходів загального фонду державного бюджету належать ті, що призначені для забезпечення фінансовими ресурсами загальних видатків і не спрямовуються на конкретну мету. Доходи спеціального фонду призначені лише для фінансування конкретних заходів (цілей).

Державні витрати як економічна категорія – це грошові відносини з приводу розподілу і використання централізованих і децентралізованих фондів грошових ресурсів держави з метою фінансування загальнодержавних потреб соціально-економічного розвитку.

Бюджетний кодекс України від 21.06.2001 р. (№2542-ІІІ) у ст.2 [6] “Визначення основних термінів” дає розмежування понять “видатки бюджету” і “витрати бюджету”. Видатки бюджету – це кошти, що спрямовуються на здійснення програм і заходів, передбачених відповідним бюджетом, за винятком коштів на погашення основної суми боргу та повернення надміру сплачених до бюджету сум. Витрати бюджету – видатки бюджету та кошти на погашення основної суми боргу.

Зауважимо, що склад видатків бюджету визначається функціями держави та характером її фінансової діяльності. Видаткову частину державного бюджету теж поділено на дві складові: видатки загального фонду та видатки спеціального фонду.

Видатки спеціального фонду фінансуються за рахунок цільових доходів, визначених під конкретну мету (наприклад, цільові фонди включені в бюджет на відповідний рік). Видатки загального фонду фінансуються за рахунок доходів загального фонду бюджету і не мають конкретних (закріплених) джерел фінансування.

Бюджетна класифікація – це групування доходів і видат­ків бюджету за відповідними ознаками, що забезпечує за­гальнодержавну і міжнародну порівнянність бюджетних да­них. Структура бюджетної класифікації розробляється Ка­бінетом Міністрів України і затверджується Верховною Ра­дою України.

Так, видатки згруповані з застосуванням відомчо-галу­зевих ознак. Це розділи: економіка, соціально-культурні заходи, управління, оборона і т. д. Потім йдуть глави: міністерства, відомства. За ними - параграфи: га­лузі, заходи. А потім статті - заробітна плата, стипендії, канцелярські витрати. Доходи згруповані за принципом предметної класифікації. За основу взято вид платежу. Платіж - це розділ (податок на додану вартість, пла­тежі з прибутку; платежі населення). Потім йдуть глави: міністерства, відомства. Параграфи - це галузі народного господарства. Статті в доходах майже не використову­ються.

Таким чином, можна зробити висновок, що бюджетну класифікацію, яка б відповідала вимогам бюджетної України, потрібно ще створити. Бюджетна класифікація має бути цільовою, ґрунтуватися на галузях господарства, територіях, на яких здій­снюються витрати, або з яких надходять доходи, а також конкретний вид видатків або доходів. Слід зауважити, що за кордоном застосовуються най­різноманітніші види бюджетної класифікації, часто вони засновані на певних традиціях або структурі господар­ства.

 

2.2. Бюджетне планування і прогнозування

 

Бюджетне планування — це комплекс організаційно-тех­нічних, методичних і методологічних заходів з визначення доходів і видатків бюджетів на всіх стадіях бюджетного процесу. Воно є складовою частиною фінансового планування і ґрунтується на одних з ним принципах.

Його організаційно-технічна сторона регламентується законодавчими акта­ми, передусім Конституцією України, Законами "Про бюджетну систему України", "Про податкову систему Украї­ни" і такими підзаконними актами, як Правила складання і виконання бюджету, бюджетними регламентами, які затверджують місцеві Ради народних депутатів. Згідно з цими документами планування показників бюджетів покладено на Міністерство фінансів України і місцеві фінансові органи, які виконують заключні розрахунки та їх обґрунтування.

Матеріали для складання бюджету подають до Міністерства фінансів і місцевих фінансових органів усі міністерства, відомства, підприємства, організації, установи, корпорації, асоціації всіх форм власності. На основі поданих даних встановлюються взаємовідносини цих господарських структур з бюджетом - платежі до бюджету і асигнування з нього.

Для планування показників бюджету використовують низку таких загальноекономічних показників на плановий рік, як національний доход, прибуток, фонд заробітної плати тощо. Крім того, застосовуються сітьові показники - чисельність населення, учнів, студентів, пенсіонерів, кількість шкіл, лікарень, бібліотек тощо.

Використовуючи ці показники, а також відповідні бюд­жетні норми, фінансові органи розробляють проект бюдже­ту і подають на розгляд вищим органам державної влади і управління. Відповідно до чинного законодавства вони вносять поправки до показників бюджету, зміни, що випливають з положень фінансової політики держави, ставлять питання про уточнення окремих розрахунків. Після розгля­ду бюджет затверджується Верховною Радою України і набирає силу закону. В процесі виконання бюджетів їх окремі показники можуть змінюватися або уточнюватися відповідно до вимог, що випливають з конкретної економічної ситуації в державі.

Методи планування показників бюджету — прямі фінансові розрахунки і балансовий, які доповнюють один одного. По кожному виду доходів або видатків визначають вихідну базову величину за період, що передує плановому, а потім, ураховуючи фактори, які вплинуть на показник в періоді, що планується, розраховують його рівень. За допомогою балансового методу досягається узгодження показників бюджету з показниками загальної величини фінансових ресурсів у народному господарстві, доходів і видатків населення, з фінансовими планами міністерств, відомств і різних господарських суб'єктів.

Бюджетне планування — досить складний і ще недостатньо розроблений у методичному плані процес. Особливо це відчувається в умовах переходу до ринку, коли втратила своє значення система планування, яка існувала раніше. Необ­хідність удосконалення бюджетного планування зумовлена тим, що при розробці показників бюджету закладається той механізм, який держава повною мірою може використати для регулювання економічних і соціальних процесів у народ­ному господарстві.

Слід зазначити, що переважна більшість розвинених країн застосовує програмно-цільо­вий метод формування бюджету, впровадження якого в Україні відбувається відповідно до вимог Бюджетного кодексу, що передба­чає класифікацію видатків бюджету за цільовими програмами.

Програмно-цільовий метод спрямований на визначення першочергових ці­лей держави, складання програм для їхнього досягнення, забезпечення цих програм фінансовими ресурсами, оцінку ефективності використання бюджет­них коштів у процесі виконання завдань програми.

Застосування програмно-цільового методу потребує використання принци­пів середньо- та довгострокового бюджетного планування.

Основними етапами такого планування є:

- визначення пріоритетних цілей органів державної влади та розроблення стратегії їх виконання. Такі завдання повинні відображатися у програмних і прогнозних документах уряду;

- складання відповідних програм щодо виконання визначених цілей. Програми розробляються головними розпорядниками бюджетних коштів (міністерствами та відомствами) згідно з прогнозними й програмними документами уряду. Особливістю цього етапу планування є визначення конкретних завдань для виконання програми. Кожна програма може мати одне або кілька завдань, які являють собою короткострокову мету і розробляються у межах наявних ресурсів. Отже, головні розпорядники планують свою податкову діяльність на осно­ві розроблених програм і визначених завдань. Треба зазначити, що програми складаються на довгостроковий період (3-5 років), завдання стосовно їх вико­нання - у межах одного або двох бюджетних періодів;

- визначення потрібного обсягу ресурсів для реалізації програми. Головні розпорядники на підставі плану своєї діяльності на коротко- та середньостроковий період розподіляють фінансові ресурси, потрібні для виконання відповідних завдань. На основі таких розрахунків розробляються бюджетні запити головних розпорядників, які подаються на розгляд до Міністерства фінансів;

- прогнозування системи показників ефективності використання бюджетних коштів для виконання програм і відповідних завдань головного розпорядника коштів.

Особливістю програмно-цільового методу є те, що бюджетні програми, які розробляються розпорядниками коштів, повинні відповідати стратегічним ці­лям держави і мати чітко визначену мету й завдання для кожного розпорядни­ка, забезпечувати контроль за ефективним, цільовим використанням бюджет­них коштів. Слід зауважити, що виконання бюджетних програм має чітко відповідати функціям, які здійснюють розпорядники коштів відповідно до зако­нодавства. Значною перевагою бюджетних програм є можливість організації дієвого контролю за цільовим використанням бюджетних коштів, визначення осіб, відповідальних за виконання основних завдань програми.

Не менш важливим аспектом є оцінка виконання програми, тобто інфор­мація про результати виконання основних завдань із реалізації програми, яка завершує управлінський цикл "планування — виконання — оцінка", допомагає керівництву приймати рішення про подальші кроки реалізації програми і визна­чати пріоритети. На основі оцінки виконання програм подається звітність про їх виконання та аналізуються результати діяльності розпорядника бюджетних коштів. Результати звітності про виконання програм повинні подаватися не ли­ше керівникам відповідних установ та програм, а й представникам громадськості.

Одним із найважливіших етапів програмно-цільового методу є визначення та оцінка показників результативності програм. Реально розраховані показники виконання програм дають змогу оцінити віддачу від використання бюджетних коштів, економічність (співвідношення результатів та витрат), визначити, чи за цільовим призначенням були використані бюджетні кошти, чи дося­гають програми поставленої мети.

Система показників результатів виконання програм охоплює чотири показники: затрат, продукту, ефективності, результату.

Показники затрат повинні відображати необхідний обсяг фінансових ресур­сів для виконання програми,

Показники продукту є основою для визначення потреби у фінансових ре­сурсах, вказують на обсяг виробленої у результаті виконання програми продук­ції чи наданих громадських послуг.

Показники ефективності використовуються для оцінки ефективності вико­нання програм, зіставлення результатів виконання програми в динаміці, відоб­ражають вартість одиниці виробленої продукції або наданих послуг.

Показники результату вказують на результативність програми щодо вирі­шення завдань. Використовуються для визначення результатів діяльності розпорядника бюджетних коштів стосовно виконання бюджетних програм, розрахун­ку обсягу додаткових ресурсів для подальшого виконання програм.

Показники результату відображають специфіку виконання окремої прог­рами і відрізняються залежно від мети програми, сфери виконання тієї чи ін­шої програми.

Слід зауважити, що розроблення системи показників виконання програм залишається актуальною проблемою для виконавців таких програм. Потребує удосконалення і відповідна система показників для виконання кожного із зав­дань програми.

Окремі елементи програмно-цільового методу впроваджуються в Україні із прийняттям Бюджетного кодексу. Зокрема, розроблено і впроваджено форми бюджетних запитів, де передбачається обов'язкове визначення головними роз­порядниками коштів основної мети діяльності, головних завдань на плановий рік, а також аналіз результатів, досягнутих у минулому році та очікуваних у по­точному, обґрунтування розподілу граничного обсягу за функціями й напряма­ми діяльності. Починаючи із 2002 року впроваджується програма класифікації видатків державного бюджету. Здійснюється розподіл бюджетних програм го­ловними розпорядниками за пріоритетами. Розробляється система результатив­них показників та показників звітності розпорядників бюджетних коштів.

Для успішного впровадження програмно-цільового методу необхідно мати чітко визначені стратегічні програми уряду, запроваджувати елементи стратегіч­ного бюджетного планування, розробляти й удосконалювати програми розвитку регіонів в Україні, розвивати систему показників виконання бюджетних програм. Важливою передумовою застосування програмно-цільового методу форму­вання бюджету в Україні є стабільний економічний стан держави, забезпечен­ня основних макроекономічних показників у межах параметрів, визначених фі­нансовою стратегією держави.

Зауважимо, що бюджетне прогнозування — визначення вірогідних по­казників доходів і видатків бюджету на перспективу. По суті це науково-аналітична стадія розробки бюджету, в процесі якої формуються концепція, шляхи її вирішення і основні цілі, які повинні бути досягнуті.

У бюджетній роботі прогнозування почало застосовувати­ся в останні роки, тому більша частина розрахункового апа­рату знаходиться в неопрацьованому, тобто початковому стані. Проте прогнозування показників бюджету має вели­ке майбутнє в Україні, тому заслуговує на серйозну увагу. В умовах ринкової економіки, коли суттєво змінюються ін­формаційні джерела для розробки бюджету, прогнозуван­ня може стати надійним інструментом фінансової політи­ки держави.

Бюджетне прогнозування — один з видів економічного прогнозування і в часі може поділятися на коротко- (1—5 ро­ків) і довгострокове (5—10 років). Найбільш прийнятними його методами є екстраполяція, моделювання, експертні оцін­ки. Послідовність робіт при прогнозуванні показників бюдже­ту: визначення завдань, цілей; збирання і аналіз інформації; вибір моделі прогнозування; розробка рекомендацій для оптимізації рішень, що приймаються за даними прогнозних розра­хунків.

Актуальною проблемою бюджетної практики, яка підлягає розв'язан­ню, є також визначення чинників, які впливають на якість розробки бюджету. Важливим у розумінні впливу чинників, наведених на рис. 2.1, є не кількісне вимірювання їх відносної вагомості або питомої ваги у сукупному впливі, а те, які умови їх прояву приводять до позитивного чи негативного ефекту.

 

 

Рис. 2.1. Сукупність чинників, які визначають якість розробки бюджету [5]

 

Наприклад, якщо економіка перебуває у стабільному, врівноваженому стані, то об'єктивно існує висока передбачуваність економічних параметрів на короткостроковий період, тобто на один рік, що є достат­нім для планування чергового бюджету.

І, навпаки, якщо економічна система не сформована, економічні процеси нестабільні, а економічна політика хаотична, то об'єктивно звужується зона передбачуваності змін економічних параметрів. Таку об'єктивну невизначеність неможливо компенсу­вати надійністю методик розрахунків і досягненням продуктивного компромісу між впливовими силами при розгляді проекту бюджету в парламенті.

До широкого кола чинників, які визначають планування державного бюджету, належить економічна політика і програма діяльності уряду. Положення відповідних документів ураховуються і присутні в Бюджетній резолюції, у прогнозах соціального і економічного розвитку, в розрахунках і пропозиціях, які подаються обласними держадміністраціями і головними розпорядниками коштів державного бюджету.

Отже, оскільки бюджет є системою всеохоплюючих перерозподільних відносин, то його формування і стан мають особливе значення для держави, кожної юридичної і фізичної особи та суспільства загалом. Формування бюджету передбачає вирішення триєдиного завдання: по-перше, визначення реальних обсягів доходів, по-друге, оптимізацію структури видатків на основі критерію забезпечення максимального рівня зростання ВВП при задоволенні мінімуму соціальних потреб, по-третє, збалансування бюджету.

Бюджетний контроль є одним з видів фінансового кон­тролю, що здійснюється в процесі складання, розгляду, за­твердження і виконання бюджетів. Бюджетний контроль спрямований на встановлення фактів порушення чинного законодавства при визначенні доходів і видатків бюджету. Його здійснюють на державному рівні законодавчі та вико­навчі органи влади, а на рівні місцевих органів самовряду­вання — представницькі та адміністративні структури.

Проте в умовах ринкової економіки напрями і форми бюджетного контролю змінюються, виникає необхідність докорінного перегляду уявлень про його роль і методи впливу на економічні процеси в державі. На стадії складання бюд­жету, його розгляду і затвердження органи влади і управ­ління мають справу з прогнозними розрахунками доходів і видатків бюджету, тому тут розглядається зв'язок їх з за­гальноекономічними показниками, передусім з прогнозною величиною національного доходу, загальним обсягом фінан­сових ресурсів. На цій стадії бюджетної роботи важливо досягти збалансованості між ними і доходами та видатками бюджету, не допустити його дефіциту.

Основна робота в галузі бюджетного контролю здійсню­ється на стадії виконання бюджету. При фінансуванні ви­датків, що передбачені в бюджеті, виконавчі органи здій­снюють контроль за цільовим і ефективним використанням коштів, їхнім впливом на результати роботи підприємств, організацій, установ, яким виділяються бюджетні асигнуван­ня. Одночасно при мобілізації доходів до бюджету органи податкової інспекції здійснюють контроль за господарською діяльністю платників, правильністю відображення в звітності результатів їхньої діяльності.

Результати бюджетного контролю дають широку інфор­мацію для прийняття обґрунтованих управлінських рішень в галузі фінансової та бюджетної політики держави.

Отже, державний бюджет — це надзвичайно складне та чутливе соціально-економічне явище, що є головною ланкою фінансо­вої системи держави. Вона опосередковує понад 70% усіх фінансових відносин і містить різні фінансові інституції, за допомогою яких держава здійснює свою фінансову діяльність і перерозподіляє значну частку ВВП.

Безперечно, у бюджетній системі України є певні здобутки, які дають змогу її ланкам хоч і не синхронно, але більш-менш ефективно працювати за умов ринку. Проте, є незліченна кількість проб­лем, які слід розв'язувати і тим самим реорганізовувати дер­жавний бюджет.