Основні терміни та визначення

Бюджет, бюджети місцевого самоврядування, бюджетна класифікація, бюджетний механізм, Бюджетний кодекс, бюджетна система, бюджетне регулювання, бюджетне фінансування, валовий внутрішній продукт (ВВП), Закон про Державний бюджет

 

Література: 1,5,6,8-10,15,16,21,23,26,35,36,42,43,51,54,55,62-64,90,95,96, 102,103

1.1. Економічна сутність та функції бюджету

Існування держави пов’язане з формуванням та розподілом ресурсів, призначених для виконання державою її функцій. Ще у 1863 році німецьким економістом А. Вагнером сформовано закон про постійно зростаючу державну діяльність (який далі дістав назву “закону Вагнера”) [43]. Згідно з ним у майбутньому широкий поділ праці, зростання частки міського населення, ускладнення транспортних та правових відносин приведуть до зростання витрат на управління, армію, флот та дипломатичні служби, а тим самим до поширення функцій держави і необхідності їх фінансування.

Цілком істотно, що центральне місце у фінансовій системі належить бюджетній системі. Саме за допомогою бюджетної системи створюються фонди грошових коштів відповідних державних та адміністративно-територіальних утворень. В свою чергу, розмір цих фондів визначається результативністю фінансової діяльності держави.

Від ефективної фінансової діяльності держави залежить розмір доходів бюджету, видатків, співвідношення їх між сферами економіки. Одним з головних принципів фінансової діяльності держави є принцип плановості, який означає, що кожна сфера державної діяльності будується на основі фінансово-планових актів. Разом з тим, виконання державою своїх функцій, які чітко визначені Конституцією України, потребує наявності фінансових та матеріальних коштів. Будь-яка держава не може ефективно функціонувати і розвиватися без розрахунку своїх доходів та витрат на наступний період. Для цього державі необхідно мати її головний плановий акт – бюджет.

Термін «бюджет» походить від англ. budjet (чемодан, мішок з грошима) – розклад грошових доходів та витрат на визначений період. Згідно з Бюджетним кодексом України бюджет – це план формування і використання фінансових ресурсів для вирішення завдань та функцій, які здійснюють органи державної влади, органи влади Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду.

Якщо розглядати історію розвитку визначення “ бюджет ”, варто зазначити, що трансформація поняття “бюджет” йшла поряд зі зміною понять “функції держави”, “податки”, “державні видатки”, “кредит” та ін.

Наприклад, К.Маркс при аналізі державного бюджету 1853-1854 рр. визначав його як “ряд мероприятий по улучшению положения праздных классов”. В.І.Ленін при дослідженні бюджету 1902 року підкреслив його спрямованість на фінансування військових цілей, утримання імператорського двору, жандармерії, сплату процентів за державним боргом та субсидій землевласникам і капіталістам [43]. Оскільки доходна частина бюджету переважно формувалася за рахунок непрямого оподаткування, а саме податку на державну винну монополію, то бюджет того часу ще мав назву “п’яного бюджету”.

В сучасних умовах питанням формування та виконання бюджету надається значна увага як на законодавчому рівні, так і серед науковців. З’явилося багато новаторських ідей відносно реформування системи обліку, аналізу доходної і витратної частини, пошуку оптимального співвідношення між ними.

Теоретичні питання бюджету на макрорівні розглядаються у роботах В.Даневича, Л.О.Дробозіної, А.О.Єпіфанова, В.Киреєва, А.В.Короленко, С.М.Копитова, М.В.Кульчицького, І.Митюкова, Н.Огданського, А.І.Остапець, В.Охримовського, П.Рябикіна, В.І.Стоян, В.М.Опаріна, В.Чечуліної, С.І. Юрій та ін.

При розгляданні сутності бюджету варто зазначити поширеність його визначення.

Цікавим є визначення бюджету з позиції органів, що приймають участь у його розробці та виконанні. Згідно з Конституцією України [6] затверджує Державний бюджет Верховна Рада. Крім того, в її веденні знаходиться контроль за виконанням бюджету, затвердження рішень про надання економічної допомоги та позик іншим державам тощо (ст. 85). Ці види робіт Верховна Рада України відображає у головному фінансовому документі держави, який затверджується Законом України про державний бюджет на наступний рік. До складання та затвердження бюджету також мають відношення інші органи державної влади та установи: Міністерство фінансів України, Державне казначейство України, Державна податкова адміністрація України, Рахункова Палата України, Національний банк України. Кожен з цих органів визначає бюджет з позиції учасника бюджетного процесу.

Таким чином, державний бюджет є головним фінансовим планом утворення і використання загальнодержавного фонду грошових коштів, що має цільове призначення – забезпечення реалізації державою своїх функцій.

Отже, економічна сутність бюджету визначається таким ствердженням: бюджет – це сукупність економічних відносин між державою, юридичними і фізичними особами з приводу розподілу і перерозподілу ВВП з метою формування і використання централізованого фонду грошових коштів, призначеного для забезпечення виконання державою її функцій.

Якщо розглядати структуру бюджету з позиції економічної сутності, то можна побудувати таку схему (рис. 1.1).

Бюджет, як правова категорія, регулює бюджетні відносини у державі. За матеріальним змістом бюджет – це фонд грошових коштів, що належить до централізованих фондів.

Бюджет є невід'ємною часткою ринкових відносин і водночас важ­ливим інструментом реалізації державної політики. Тому стає важ­ливим усвідомлення природи державного бюджету, особливостей його формування та функціонування, способів використання.

 

Рис. 1.1. Структурна побудова бюджетної системи України

 

Взагалі бюджет є складним і багатогранним явищем у суспільстві. В.М. Опарін пропонує його розглядати з трьох сторін: як економічну категорію; як правову категорію; за матеріальним змістом [37].

Як економічна категорія державний бюджет відображає грошові від­носини, які виникають між державою, з одного боку, та під­приємствами, організаціями, установами всіх форм власності і фізичними особами - з іншого, з приводу утворення центра­лізованого фонду грошових коштів держави і його використан­ня на розширене відтворення, підвищення рівня життя і задо­волення інших суспільних потреб.

Розглядаючи бюджет як економічну категорію, слід від­значити, що він є складовою грошових відносин, пов'язаних з розподілом і перерозподілом валового внутрішнього продук­ту і національного доходу України.

Історично склалися три моделі централізації фінансових ресурсів країни у бюджеті: американська (25-30% ВВП), західноєвропейська (35-45% ВВП) та скандинавська (50-60% ВВП) [42]. Централізація коштів має важливе економічне і політичне значення, оскільки доходи, які мобілізуються до державного бюджету, є втіленням у життя державних заходів; це надає можливість маневрувати коштами, зосереджувати їх у важ­ливих галузях економічного та соціального розвитку, здійс­нювати єдину економічну і фінансову політику.

Враховуючи наявність різних ланок фінансової системи, яким відведена специфічна роль у розподільчому процесі, бюджету повинно належати центральне місце. Це обумовлено тим, що через бюджет здійснюється розподіл і перерозподіл ВВП у всій його повноті, тобто між галузями матеріального виробництва, виробничою та не­виробничою сферами, окремими ланками бюджетної системи та окремими категоріями населення. Іншої ланки, яка б могла забезпечити у такому обсязі розподільчі та перерозподільчі процеси, у державі немає.

Розглянемо основні чинники.

До чинників, що визначають центральне місце бюджету в системі фінансових планів держави, відносяться такі:

• у державному бюджеті сконцентровано приблизно 2/3 фінансових ресурсів держави;

• за рахунок державного бюджету фінансуються основні державні витрати;

• упорядкування і виконання державного бюджету ув’язано з упорядкуванням і виконанням інших фінансових планів;

• державний бюджет є основним джерелом фінансування зовнішньоекономічної діяльності держави;

• державний бюджет виступає інструментом фінансового контролю за формуванням і використанням грошових фондів в економіці держави;

• державний бюджет є головним джерелом коштів, необхідних для діяльності держави.

Бюджет, в основному, відображає вторинний перерозпо­діл, тобто після первинного розподілу ВВП на основні його складові, здійснюється вторин­ний перерозподіл за допомогою податків і надання за рахунок бюджету громадянам суспільних благ і послуг.

Надання населенню суспільних благ стає однією з функцій держави в економіці вільної конкуренції, фінансування яких здійснюється за рахунок державного та місцевих бюджетів. Економічна природа бюджету якраз і проявляється в тому, що за його допомогою держава надає суспільству унікальні блага та послуги, які істотно впливають на рівень добробуту та якість життя. До таких благ належать: оборона країни, національна безпека та правопорядок, благоустрій, захист довкілля, освіта, охорона здоров'я, наука, культура тощо.

До специфічних ознак бюджетних відносин слід віднести:

1) перерозподільчий характер – бюджет виконує функції перерозподілу ВВП між галузями, регіонами, соціальними верствами населення, а також перерозподіл грошових коштів у часі через використання державних позик;

2) всеохоплюючий характер – в ці відносини вступають усі юридичні і фізичні особи;

3) законодавче регулювання, яке здійснюється Бюджетним кодексом, податковим законодавством, прийняттям Закону про бюджет на відповідний бюджетний рік, іншими законами і нормативними актами, що регламентують надходження доходів і фінансування видатків.

За формою прояву державний бюджет - це головний фінансовий план держави на поточний рік, що має силу закону, в якому відображається діяльність держави і місцевих органів влади та управління. Бюджет, як фінансовий план держави, відіграє дуже важливу роль у діяльності держави. Він визначає її можливості і пріоритети, її роль і форми реалізації закріплених за нею функцій.

Обсяг бюджету – це річна сума коштів, що проходять через цей фонд. Він перебуває у постійному русі: практично щоденно до нього надходять кошти і здійснюється фінансування видатків. У зв’язку з цим необхідна чітко налагоджена система управління бюджетом з метою забезпечення своєчасного і повного надходження доходів та раціонального і ефективного використання коштів.

Сутність державного бюджету реалізується через його функції: мобілізацію коштів в руках держави, їх використання з метою задоволення загальнодержавних потреб, а також контроль за своєчасністю і повнотою надходження фінансових ресурсів в розпорядження держави, ефективністю їх використання.

Функції державного бюджету об’єктивні, однак поява притаманних бюджету властивостей, його використання як інструмента розподілу і контролю можливі тільки в процесі людської діяльності, що знаходить своє відображення в бюджетному механізмі.

Таким чином, ось перелік основних функцій, що виконує бюджет:

1) здійснює перерозподіл національного доходу;

2) створює умови для державного регулювання і стимулювання економіки;

3) фінансово реалізує державну соціальну політику;

4) впливає на структурну перебудову економіки;

5) встановлює напрямки зовнішньоекономічних зв’язків держави;

6) стабілізує процес суспільного відтворення.

На кожному етапі розвитку цивілізованої держави органи державної влади та управління повинні розробити такий бюд­жетний механізм, який забезпечив би втілення поставлених завдань. За умов розбудови української держави реалізація специфічних завдань вимагає нетрадиційних підходів до роз­робки бюджетного механізму.

З економічної точки зору бюджетний механізм — це сукуп­ність певних видів бюджетних відносин, специфічних методів мобілізації та використання бюджетних коштів. Бюджетний механізм повинен бути реальним втіленням основ бюджетної політики, відображати спрямованість бюджетних від­носин на вирішення економічних і соціальних завдань на будь-якому етапі розвитку держави.

Отже, бюджетний механізм повинен мати низку важелів, за до­помогою яких держава здійснювала б розподільчі і перерозподільчі функції. За умов переходу до ринку ці важелі по­винні бути систематизовані в якості тих чи інших підсистем бюджетного механізму, які б включали в себе: розробку зако­нодавчих та інших нормативних документів, що стосуються бюджету, бюджетного планування, бюджетного регулювання, нормування, бюджетного фінансування, внутрішньобюджетного розподілу і перерозпо­ділу фінансових ресурсів, економічного стимулювання, еко­номічного санкціонування, бюджетну звітність, бюджетний контроль тощо.

Тому головними завданнями бюджетної політики України за умов поглиблення ринкових реформ є:

- призупинення спаду виробництва;

- забезпечення фінансової стабілізації. Для цього треба насамперед здійснити невідкладні заходи зі зміцнення грошо­вого обігу, як підґрунтя для успішних економічних реформ. Лише за умов стійкого і добре організованого грошового обігу можна реалізувати взаємозв'язки між усіма учасниками та складовими господарського механізму;

- стимулювання інвестиційної активності, намагання збіль­шення частки фонду нагромадження в усьому обсязі націо­нального доходу;

- зменшення непродуктивних витрат бюджету на державні дотації окремим галузям матеріального виробництва;

- зміцнення доходної частини бюджету за рахунок удос­коналення системи оподаткування і зміцнення контролю за повнотою сплати податків;

- створення системи дієвого фінансового контролю за ефективним і цілеспрямованим використанням державних видатків;

- посилення контролю за обсягом державного боргу.

Слід зауважити, що у розвинених країнах державний бюджет забезпе­чує не лише акумулювання коштів, необхідних для фінансування дер­жави; використовується не лише для часткового перерозподі­лу доходів з метою підтримання сприятливого соціального становища у державі, а й для впливу на економічні, соціальні, національні, регіональні процеси у суспільстві і провадження вищими органами влади відповідної національної стратегії розвитку, спрямованої на зміцнення державної безпеки.

За умов переходу економіки України до ринкових відносин державний бюджет відіграє важливу роль, але при цьому змінюються методи його впливу на суспільне виробництво та сферу соціальних відносин. Тому бюджет використовується для міжгалузевого і територіального перерозподілу фінан­сових ресурсів з урахуванням рівня розвитку економіки та культури на всій території. Нині завдяки державному бюдже­тові України між галузями та регіонами, а також серед насе­лення перерозподіляється майже 50% від усього обсягу ВВП.

Останніми роками спостерігається тенденція до зниження загального обсягу фінансових ресурсів, які перерозподіляють­ся через бюджетну систему. Але за умов перехідної економіки провідна роль бюджету як в перерозподілі фінансових ресур­сів зокрема, так і національного багатства в цілому, є об'єк­тивною реальністю. Це зумовлено тим, що бюджет якраз є інструментом, за допомогою якого здійснюється регулювання економічних процесів, чого не можна досягнути іншими ме­тодами, у тому числі й ринковими.

Згідно зі світовим досвідом, роль держави у розподільчих процесах з розвитком ринкових відносин має зростати, і бюд­жет у цьому разі є найдосконалішим засобом для здійснення державою вказаної функції. У більшості розвинених країн світу завдяки бюджетові перерозподіляється від 30 до 50% від усього обсягу ВВП. Тому треба виділити виважені форми й методи цього перерозподілу, що для України є одним із найважливіших завдань.

За умов переходу до ринкових відносин кошти державного бюджету України повинні спрямовуватись насамперед на фі­нансування структурної перебудови економіки, комплексних цільових і науково-технічних програм, соціальний розвиток і соціальний захист населення.

Отже, враховуючи теоретичні засади бюджету, а також його практичне призначення, бюджет України, як і бюджети роз­винених країн, слід вважати економічною категорією, центра­лізованим фондом грошових коштів України, центральною ланкою фінансової системи, основним фінансовим планом держави.

 

1.2. Роль бюджету у розвитку фінансової діяльності держави

 

Бюджет як фінансовий план відіграє важливу роль у діяльності держави. Він визначає її можливості, пріоритети, роль та форми реалізації закріплених за державою функцій; спрямовує фінансову діяльність держави, робить її конкретною та фінансово забезпеченою. З матеріального боку бюджет – централізований грошовий фонд держави. Обсяг бюджету характеризує річну суму коштів, що проходять через цей фонд. Він перебуває у постійному русі: практично щодня до фонду надходять кошти іпроводиться фінансування витрат.

Базовим джерелом нормативного регулювання бюджету є Конституція України. Законодавчо відносини з приводу складання, розгляду звітів про виконання та контролю за виконанням державного бюджету регулює Бюджетний кодекс України, прийнятий 2.06.2001 р. за № 2542-ІІІ. Детальні бюджетні відносини протягом визначального періоду встановлює Закон України “Про Державний бюджет України”.

Порядок встановлення та витрачання коштів бюджету має економічне, соціальне та, навіть, політичне значення для розвитку держави.

При характеристиці економічного значення державного бюджету варто звернути увагу на співвідношення доходів та видатків, їх структурну побудову, склад окремих статей та їх цільове призначення.

Згідно з Законом України “Про Державний бюджет України на 2006 рік” заплановано створити доходи у розмірі — 124.945.131 тис. грн., у тому числі доходи загального фонду Державного бюджету України — у сумі 96.564.420,3 тис. грн. та доходи спеціального фонду Державного бюджету України — у сумі 28.380.710,7 тис. грн. Видатки Державного бюджету України на 2006 рік затверджені у сумі, що перевищує доходи – 137.081.485,7 тис. грн., у тому числі видатки загального фонду Державного бюджету України — у сумі 108.245.247,8 тис. грн.

Тобто граничний розмір дефіциту Державного бюджету України на 2006 рік становив 12.909.044,9 тис. грн.

Зазначені цифри свідчать про те, що бюджет – це загальнодержавний кошторис доходів та витрат. Але процес прийняття бюджету не закінчується його розробкою. Подалі відбувається прийняття рішень щодо покриття дефіциту, реалізації планових показників, взаємодії з місцевими бюджетами.

Деякі автори вважають, що бюджет – це індикатор стану економіки держави. Але й економіка визначає бюджетні показники, оскільки різниця між передбачуваним та дійсним економічними рівнями призводить до диспропорції очікуваних та фактичних результатів виконання бюджету.

Якщо розглядати політичне значення бюджету, слід наголосити на тому, що у цьому документі встановлюється співвідношення між державним та місцевими бюджетами, а тим самим створюються політичні засади взаємин органів державної та місцевої влади. Наприклад, на 2004 р. до доходів загального фонду місцевих бюджетів у 2004 р. належать:

• єдиний податок для суб’єктів малого підприємництва (крім частини єдиного податку для суб’єктів нечисленного підприємництва, що зараховується до Пенсійного фонду України, та відрахувань на обов’язкове соціальне страхування);

• акцизний збір з вироблених в Україні товарів (крім акцизного збору з вироблених в Україні нафтопродуктів і транспортних засобів), що сплачується платниками за місцезнаходженням в Автономній Республіці Крим,— до доходів бюджету Автономної Республіки Крим;

• плата за ліцензії на право роздрібної торгівлі алкогольними напоями та тютюновими виробами — до доходів бюджету Автономної Республіки Крим, обласних бюджетів та міських бюджетів міст Києва і Севастополя;

• дотації та субвенції з Державного бюджету України;

• доходи, що підлягають зарахуванню до загального фонду місцевих бюджетів згідно із статтями 64, 66, 69 Бюджетного кодексу України;

• податок на прибуток підприємств комунальної власності, засновником яких є Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, районні, міські, селищні та сільські ради, зараховується до бюджету Автономної Республіки Крим, відповідних обласних, районних, міських, селищних та сільських бюджетів;

• фіксований податок на доходи від підприємницької діяльності зараховується до відповідних місцевих бюджетів у порядку, визначеному Бюджетним кодексом України для прибуткового податку з громадян, крім частини цього податку у розмірі 10 відсотків, що згідно з Законом зараховується до Пенсійного фонду України.

Особливо варто підкреслити соціальне значення бюджету. Наприклад, саме законодавством про бюджет на поточний рік встановлюється забезпечення прожиткового мінімуму (гарантований мінімум) для призначення допомоги відповідно до Законів України “Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям” та “Про державну допомогу сім’ям з дітьми” для визначення права на звільнення від плати за харчування дитини у державних і комунальних дитячих дошкільних закладах відповідно до Закону України “Про дошкільну освіту”.

Згідно з цим законом встановлюється:

• розмір допомоги по догляду за дитиною до досягнення нею 3 років;

• розмір одноразової допомоги при народженні дитини;

• розмір державної соціальної допомоги малозабезпеченим сім’ям;

• рівень нарахування страхової суми з державного обов’язкового страхування військовослужбовців відповідно до статті 16 Закону України “Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей”;

• інший перелік сум соціальної допомоги та платежів.

Так, у Донецькій області за рахунок бюджету продовжується будівництво шпиталю для інвалідів ВВВ, дитячого оздоровчого табору для дітей-сиріт, будинку-інтернату для осіб похилого віку і інвалідів у м. Горлівка. Проводиться реконструкція школи олімпійського резерву. Особливе значення приділяється газифікації сільських населених пунктів, здійснюється будівництво житла для військовослужбовців, а також об’єктів охорони здоров’я.

Отже, державний бюджет потребує насамперед чіткого правового оформлення, оскільки він тісно пов'язаний з правовими відно­синами. Проте, як свідчить аналіз чинного законодавства в Україні, упродовж останніх років у сфері державних фінансів ми маємо повну відсутність правових гарантій з боку дер­жави. Великою проблемою є надмірна централізація фінан­сових ресурсів у державному бюджеті. Їхня децентралізація має відбуватися не перерозподілом засобів державного бюд­жету, як законодавчим закріпленням джерел бюджетних до­ходів територіальних громад, а завдяки докорінній зміні під­ходу до правового регламентування управління державним бюджетом.

Сконцентровані у бюджеті кошти призначаються для здій­снення державної соціально-економічної політики, забезпе­чення оборони та безпеки держави. За допомогою бюджету виконуються державні та місцеві програми з розвитку і ус­пішного функціонування галузей економіки, з проведення конверсії військово-промислового комплексу, охорони здо­ров'я, зміцнення науково-технічного потенціалу й культури, покращення матеріального становища населення та окремих його груп, підтримки соціально-економічного розвитку регіо­нів.

Акумуляція у бюджетній системі значних грошових фондів створює можливість для забезпечення рівномірного розвитку економіки і культури на усій території країни. Бюджет є могутнім інструментом державного управління.

Значення державного бюджету обумовлено не лише обся­гом коштів, які зосереджено у ньому. В безпосередньому взаємозв'язку з бюджетом і під його впливом функціонують усі інші ланки фінансової системи.

Наявність бюджету створює можливість для маневрування при розподілі коштів на потреби суспільства з урахуванням їхньої пріоритетності протягом певного проміжку часу. У майбутньому роль державного бюджету у соціальних процесах зростатиме. Обумовлено це тим, що саме бюджетні кошти у сукупності з позабюджетними фондами є фінан­совим підґрунтям для здійснення соціальних перетворень, переходу на новий, вищий рівень соціального обслуговування населення. Крім того, державний бюджет покликаний нівелю­вати соціальні наслідки розшарування громадян за їхніми матеріальними статками, що викликано переходом до рин­кових умов господарювання.

Таким чином, державний бюджет – це важливий інструмент впливу на розвиток економіки України взагалі, створення соціальних умов та передумова політичних відносин між органами державної та місцевої влади.