Опыт создания и функционирования внебюджетных фондов в городе Москве. 4 страница

Опыт развитых стран с рыночной экономикой наглядно под­тверждает, что именно потенциал информационных технологий применительно к бюджетному процессу приносит этим странам экономические приоритеты и повышение социальной стабиль­ности.

Что касается России, то в условиях построения правового демократического государства и перехода к рыночной экономи­ке бюджетная информация становится важнейшим фактором развития, значение которого особо проявляется в процессе со­гласованного функционирования федеральных и региональных органов управления.

Необходимо отметить, что для современного развития управ­ленческих структур российского общества характерно сущест­венное повышение роли региональных и муниципальных орга­нов управления, значительно расширяющих сегодня права и полномочия. Формирование и активное действенное использо­вание региональных бюджетов, разработка и реализация регио­нальных программ и проектов, мероприятий в области социаль­но-экономической политики в регионах — все это требует ак­тивности, проблемно ориентированной информационной под­держки и, следовательно, соответствующих вычислительных и программных средств, а также современных информационных технологий. Вполне правомерно утверждение, что в экономике страны существует социальный заказ на развитие информацион­ных средств и технологий для всех уровней бюджетной системы.

Основу современных прогрессивных информационных тех­нологий применительно к бюджетному процессу составляют персональные вычисления, компьютерные коммуникации, кор­поративные стандарты.

Актуальность развития и внедрения сетевых информацион­ных технологий применительно к бюджетному процессу России связана с необходимостью создания территориальных информа­ционно-распределенных систем глобального масштаба. Такие сис­темы предназначены для удовлетворения потребностей страны и создания интегрированных региональных информационно-телекоммуникационных систем городского, областного и рес­публиканского масштаба целью которых является обеспечение информационных коммуникаций между абонентами конкретных регионов, а также оказание различного рода информационных услуг путем предоставления удаленного доступа к специализированным базам данных, содержащих экономическую, правовую и социальную информацию.

При этом информационные технологии необходимо рас­сматривать не только как средство рациональной организации информационной среды бюджетного процесса, но и как катали­затор его дальнейшего развития.

Информационные системы, соответствующие бюджетному процессу (ИС БП), относятся к классу современных корпоративных информационных систем с включением пользователей в контур автоматизации. Это многопрофильные, территориально распределенные по уровням бюджетного процесса системы, об­ладающие необходимыми компонентами жизнеобеспечения и функционирующие на принципах открытых систем и децентра­лизованного управления. Это означает, что принятие решений оперативного и тактического регулирования должно быть деле­гировано на места и находится в компетенции подразделений, входящих в состав бюджетной системы.

Должно быть учтено все из того, что способствует укрепле­нию целостности, повышению устойчивости бюджетного про­цесса. Это и слаженность взаимодействия субъектов исполни­тельной вертикали — от федеральных органов власти до органов местного самоуправления, это и конструктивность взаимодейст­вия различных ветвей власти, это и бескризисность развития и сглаживание колебаний производства валового продукта за счет совершенствования финансового управления, повышения устой­чивости развития и безопасности банковских структур.

Предупреждение конфликтных и кризисных социально-политических ситуаций, поиск наилучшего выхода из создавшего­ся положения, оценка возможных последствий принимаемых ре­шений, выявление тенденций и закономерностей развития фи­нансовых ситуаций, содержательный контроль и оценка эффек­тивности исполнения бюджета, построение и «взвешивание» аль­тернативных социально-экономических сценариев, взаимосвязь крупных корпораций и многое другое — суть проблемные облас­ти государственного управления, требующие согласования с бюджетным процессом.

Эти проблемные области характеризуются: информационной открытостью и неопределенностью границ принимаемых реше­ний; необходимостью методической поддержки при постановке задач; уникальностью каждой ситуации и решений по ним; высокими требованиями к оперативности принятия решений при фрагментарности и противоречивости исходной информации; необходимостью выхода за рамки стереотипных решений и рас­смотрением маловероятных альтернативных вариантов; хаотич­ностью внешней среды, требующей применения нетрадицион­ных методов моделирования и информационных технологий в аналитической деятельности. При этом важно понимание про­блемы использования информационно-аналитических техноло­гий для повышения устойчивости и согласованности бюджетной системы.

Для продвижения в этой области нужны новые подходы и ме­тодики, связанные с внедрением информационно-аналитических интеллектуальных технологий. В этой связи 90-е годы ознамено­вались возрождением систем проектирования, основанных на регрессионно-статистическом анализе, обработке временных ря­дов, построении экспертных систем и баз знаний, на нейронных технологиях, генетических алгоритмах, вероятностных расчетах — все эти направления принято собирать под общей тематикой мягких вычислений (Soft Computing).

В российских органах государственного управления интел­лектуальные информационные технологии только еще начинают осваиваться.

Новый взгляд на методологию проектирования ИС БП опре­деляют следующие отличительные черты:

• переход от автоматизации отдельных локальных комплек­сов задач к ориентации на деловые процессы, конечные финансовые результаты в условиях сквозного управления;

• поддержка распределенных вычислений;

• наличие открытых, переносимых и масштабируемых при­ложений;

• интеграция вновь разрабатываемых приложений и дейст­вующих баз данных;

• повышение экономической эффективности обработки информации на основе снижения совокупных затрат на информатизацию;

• предоставление своевременной и достоверной информации для центров принятия решений в бюджетной системы.

Эффективно построенная система корпоративных стандартов является новым системообразующим элементом в организации бюджетной системы. При проектировании ИС БП должны активно использоваться корпоративные стандарты, служащие ор­ганизационным и технологическим основанием процессов авто­матизации, и всегда ей предшествующие. При этом за основу принимаются отраслевые, национальные и международные стандарты.

Таким образом, при разработке ИС БП получает развитие комбинированный подход, который можно охарактеризовать как встречное движение: компьютерная инфраструктура и системная функциональность должны соотноситься так, чтобы в макси­мальной степени обеспечить изменчивость и преемственность на уровне прикладной функциональности бюджетного процесса. Комплексное рассмотрение вопросов, составляющих ядро мето­дологии и профессиональной культуры при проектировании ИС БП формируется при условии стандартизации управления ин­формационными потоками в корпоративных сетях.

Поскольку апробированные подходы к разработке систем та­кого масштаба в российской практике проектирования отсутст­вуют, рассмотрим отдельные направления информатизации, реализуемые в финансовой системе РФ.

32.2. Особенности построения информационной системы управления финансами

В Российской Федерации создается новая система управления финансами. Управление финансами осуществляется прежде всего высшими органами государственной власти и управления — Пре­зидентом РФ и Федеральным Собранием. Это управление имеет место при рассмотрении и утверждении проекта федерального бюджета, а также утверждении отчета о его исполнении.

Финансовая система России — это совокупность государст­венных органов и организаций, финансовых и кредитных учре­ждений, осуществляющих непосредственно финансовую дея­тельность государства. Систему финансовых органов возглавляет Министерство финансов РФ, являющееся органом исполни­тельной власти, который обеспечивает проведение единой фи­нансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в Рос­сии и координирует деятельность в этой сфере иных федераль­ных органов исполнительной власти. Управляя финансами со­гласно своим полномочиям, эти органы способствует проведе­нию единой государственной финансовой политики.

Деятельность Министерства финансов РФ распространяется, хотя и в разной степени, на все звенья финансовой системы РФ. Под его непосредственным повседневным воздействием нахо­дятся федеральный бюджет и государственные федеральные вне­бюджетные фонды, государственный кредит, денежное обраще­ние и контроль за исполнением и целевым использованием бюджетных средств.

В Министерстве осуществляется постоянная аналитическая работа, связанная с выделением узловых проблем управления экономическими процессами, подготовкой и анализом возмож­ных вариантов решений.

В настоящее время в Министерстве финансов и его террито­риальных органах внедрены отдельные компоненты информаци­онной системы, которые автоматизируют лишь некоторые ос­новные функциональные процессы (табл. 32.1).

Таблица 32.1 Программные продукты, включенные в фонд алгоритмов и программ Министерства Финансов РФ

Наименование программного продукта	Пользователи
Автоматизированная система использо­вания сметы финансового органа (АСИСФ «Смета»)	Территориальные финансовые органы
Автоматизированная система финансовых расчетов (АРМ «Финансы»)	Территориальные финансовые органы
Расчет пособий на выплату ежемесяч­ных пособий на детей по регионам	Центральный аппарат
Свод уточненных годовых и квартальных планов по бюджетам субъектов Российской Федерации	— " —
Свод проекта расходов федерального бюджета на основе заявок министерств и ведомств	Центральный аппарат
Расчет вариантов проекта бюджета	— " —
Учет изменений и составление уточ­ненного плана расходов федерального бюджета	— " —
Свод проекта расходов федерального бюджета на социально-культурную сферу и науку на основе заявок мини­стерств и ведомств	— " —
Расчеты вариантов проекта бюджета на социальную сферу и науку	Центральный аппарат
Учет изменений и составление уточненного плана расходов федерального бюджета на социальную сферу и науку	— " —
Программно-информационный комплекс «Введение реестра ценных бумаг»	— " —
Обработка и анализ статистической информации по промышленности	— " —
Свод, контроль хозорганов и анализ финансового состояния промышленности	— " —
Обработка и анализ ведомственной отчетности по речному, морскому и воздушному транспорту	— " —
Обработка и анализ статистической информации по агропромышленному комплексу	— " —
Обработка и анализ статистической информации по легкой промышленности, сфере услуг и предпринимательства	— " —
Обработка и анализ статистической информации по торговым предприяти­ям и организациям	— " —
Свод годовых отчетов о расходах на содержание управленческого персонала и служебных легковых автомобилей по учреждениям и организациям, состоя­щим на бюджетном финансировании	Центральный аппарат и территориальные финансовые органы
Анализ данных по возврату бюджетных ссуд и уплате процентов по статье«Неналоговые доходы»	Центральный аппарат, территориальные органы Федерального казначейства
Учет поступлений начисленных процентов и погашения ссуд по инвести­ционным и конверсионным кредитам	Центральный аппарат
Комплекс задач «Доходный модуль системы исполнения Федерального бюджета»	Территориальные органы Федерального казначейства
Финансирование расходов федерального бюджета с лицевых счетов получателей средств, открываемых в отделениях Федерального казначейства (Смета F)	Территориальные органы Федерального казначейства
Финансирование расходов федерального бюджета с лицевых счетов получателей средств, открываемых в отделениях Федерального казначейства (Смета W)	Территориальные органы Федерального казначейства
Автоматизированная комплексная система исполнения сметы в органах казначейства (АКСИОК)	Территориальные органы Федерального казначейства
Программно-информационный ком­плекс «Реестр владельцев крупных ценных бумаг»	Центральный аппарат, территориаль­ные финансовые органы
Программно-информационный ком­плекс «Учет и ведение реестра архив­ных дел»	Центральный аппарат
Программно-информационный ком­плекс «Ведение реестра инвестицион­ных институтов»	Центральный аппарат
Автоматизированное рабочее место работника бюджетного финансирова­ния (АРМ «Бюджет»)	Территориальные финансовые органы

 

Задачи совершенствования информационного обеспечения процессов формирования и исполнения бюджета в полной мере могут быть решены только путем создания комплексной автома­тизированной информационной системы финансовых расчетов на основе использования современных информационных техно­логий и средств вычислительной техники.

АИС «Финансы» — это система, объединяющая специалистов (экономистов, работающих в центральном аппарате и террито­риальных органах) и технические средства (ЭВМ, средства теле­коммуникации и пр.) с целью совершенствования процессов со­ставления и исполнения государственного бюджета во всех звеньях финансовой системы.

АИС «Финансы» — не дополнение к финансовой системе, функционирующее отдельно от нее. Она неразрывно связана с финансовыми органами, интегрирована в их структуру. АИС обеспечивает повышение оперативности и качества работы в процессе сбора, обработки, обобщения и анализа финансовой информации, обмена ею по каналам связи в рамках ведомства, а также при взаимодействии с представительными и исполнитель­ными органами государственного управления и другими взаимо­действующими организациями и системами.

Внедрение АИС позволит повысить оперативность планиро­вания и прогнозирования бюджета, оптимизацию управления доходами и расходами федерального бюджета РФ, усилить кон­троль за поступлением и целевым использованием государст­венных средств, повысить оперативность финансирования госу­дарственных программ и взаимодействие подразделений мини­стерства.

Отдельные функциональные подсистемы АИС «Финансы» следует рассматривать как составные компоненты интегриро­ванной информационной системы, которая должна отражать целостную картину общей финансовой обстановки в стране, обеспечивать ее комплексный анализ, помогать в подготовке прогнозных оценок и поддерживать процессы коллективного и индивидуального принятия решений.

АИС «Финансы» является территориально-распределенной информационной системой и обслуживает информационные потребности сотрудников Министерства финансов РФ, включая центральный аппарат, а также управления Федерального казна­чейства в региональных центрах и отделения Федерального ка­значейства на местах (районный уровень). Кроме того, абонент­ская сеть АИС «Финансы» размещается у «прямых» получателей бюджетных средств. В процессе своего функционирования АИС «Финансы» взаимодействует со смежными информационными системами органов государственной власти и управления.

В результате создания и внедрения АИС «Финансы» должны быть достигнуты:

• сокращение бумажного документооборота и ручного тру­да при обработке информации при одновременном уве­личении общего потока обрабатываемой информации, обеспечения ее полноты и достоверности;

• повышение оперативности обработки информации, по­ступающей на различные уровни иерархии финансовой системы;

• стандартизация информационной базы (нормативно-справочной и правовой информации, входных и выход­ных документов, описаний информационных объектов, правил задания и представления результатов) для обеспе­чения унифицированной обработки финансовой инфор­мации как единой взаимосвязанной системы;

• повышение достоверности данных по учету бюджетных средств и эффективного контроля за их получением и использованием;

• углубленный автоматизированный анализ динамики поступ­ления налогов и возможность прогноза этой динамики;

• повышение оперативности и полноты обмена информа­цией с внешними системами — органами государствен­ного и хозяйственного управления, банковской системой, налоговыми органами, налоговой полицией, таможенны­ми органами и т. д.;

• повышение оперативности и полноты получения данных о доходах и расходах бюджета (по каждому виду дохо­да/расхода или группе доходов/расходов) по запросу на конкретную дату;

• углубленный аналитический анализ динамики расходных и доходных статей бюджета на любых иерархических уровнях системы исполнения бюджета;

• оперативность передачи информации о доходах и расхо­дах бюджета между различными уровнями иерархии ис­полнения бюджета (методических и инструктивных мате­риалов — сверху вниз, обобщенной отчетной и аналити­ческой информации — снизу вверх). Функционирование АИС «Финансы» позволит на основе четко определяемых объемов реальных потребностей наиболее рационально, селективно проводить оптимизацию бюджетных потоков, снизить вероятность серьезных «прорывов» в финанси­ровании, сделать процесс исполнения бюджета более плавным.

32.3. Прогрессивные информационные технологии в налоговой системе

Важным органом, занимающимся аккумуляцией денежных средств в бюджетной системе, является налоговая служба, кото­рая, как известно, состоит из Государственной налоговой служ­бы РФ и государственных налоговых инспекций республик в составе России и субъектов РФ.

Мировой опыт показывает, что внедрение достижений ин­формационных технологий — наиболее перспективное и эконо­мически эффективное направление в работе налоговых органов. Способы организации обработки налоговой информации оказы­вают все большее влияние на полноту сбора налогов, поэтому неизменно важной является задача обеспечения своевременного ввода, обработки, хранения и предоставления информации по основным направлениям деятельности налоговой службы.

Структура налоговой службы РФ предполагает единство це­лей, при которых локальные системы управления одного уровня функционируют по одной (типовой) схеме, решают идентичный набор задач по заранее определенной единой методологии и технологии обработки данных.

Структура налоговой службы включает: функции ГНИ (учет налогоплательщиков, контроль за поступлением налоговых сбо­ров), функции ГНИ районов и городов (сбор налогов, регистра­ция налогоплательщиков, контроль за сбором налогов), функ­ции ГГНИ (управление и руководство ГНИ нижнего уровня, контроль работы ГНИ, совершенствование налоговой службы конкретного региона, взаимосвязь с правоохранительными орга­нами региона, материально-техническое обеспечение налоговой службы, автоматизация функций налоговых служб).

АИС в налоговой службе — это автоматизированная инфор­мационная система (АИС «Налог»), определяемая как совокуп­ность технических, организационных и программных средств, используемых для автоматизации процессов обработки учетной, контрольной и отчетной информации в налоговых органах раз­личного уровня.

При решении задач, стоящих перед налоговыми органами, необходимо использовать и анализировать большие объемы ин­формации. Эта информация в основном представлена на бумаж­ных носителях — документах, на которых присутствуют факси­мильные идентификаторы юридического или физического лица — подписи, печати. Документооборот в налоговых инспекциях, особенно районных и в крупных городах, в пиковые отчетные периоды может достигать десятков тысяч документов ежедневно.

Эффективное и полноценное применение достижений ин­формационных технологий требует сложной многовариантной обработки практически всего объема имеющейся в налоговых инспекциях информации.

Так например, потоки информации на бумажных носителях, возрастающие в последнее время в инспекциях и связанные с усилением работы налоговой службы с физическими лицами, делают обязательным применение сканерных технологий для ав­томатического считывания деклараций о доходах граждан. Это позволит резко повысить производительность обработки декла­раций и решить задачу налогообложения физических лиц на ка­чественно новом прогрессивном уровне, принятом во многих развитых странах.

Широкое использование информационных технологий по­зволяет повысить производительность и качество работы с мас­сивами данных о налогоплательщиках. Современные технологии — системы управления базами данных, аппаратно-технические средства, специализированное прикладное программное обеспе­чение — способны перевести работу сотрудников налоговых ин­спекций, занимающихся выявлением неплательщиков, на новый аналитический уровень.

Для решения задач внедрения информационных технологий непосредственно в региональных и местных налоговых инспек­циях организуются специальные подразделения по информатиза­ции, которые занимаются:

• внедрением нового системного программного обеспече­ния и средств электронно-вычислительной и другой офисной техники;

• эксплуатацией системных и прикладных программных продуктов и средств ЭВТ;

• информационным взаимодействием между уровнями АИС «Налог» и внешними автоматизированными системами;

• оказанием консультационной помощи.

При разработке АИС «Налог» в системах налогообложения необходимо владеть всей полнотой информации о предметной области налогообложения, которая включает информационно-функциональные схемы работы налоговых инспекций (назначение, область определения работ и результатов деятель­ности, документальное отображение выполняемых операций).

АИС «Налог» имеет свои особенности, которые определяют­ся следующим перечнем требований: структура АИС должна со­ответствовать структуре налоговой системы; содержание АИС должно соответствовать предметной области налоговой системы (задачи, документы); система обработки информации в АИС реализуется на основе сетевой информационной технологии в налоговых службах; при разработке информационного, про­граммного и технического обеспечения АИС необходимо учиты­вать единство стандартов, терминологии, унификации методик проектирования.

Техническую основу информатизации в налоговых органах в настоящее время составляют локальные вычислительные сети на базе персональных компьютеров типа IBM PC.

Основное системное программное обеспечение — операци­онные системы фирмы Microsoft (для рабочих станций) и Novell (для локальных сетей).

Использование информационных технологий в налоговой инспекции позволяет реализовать:

• ввод и хранение платежных и отчетных налоговых доку­ментов;

• функционирование в единой среде нормативно-справочной информации;

• стандартизированную систему кодирования данных, предназначенных для обмена информацией между объек­тами налоговой службы;

• идентификацию информации по налогообложению в со­ответствии со стандартизированной системой присвоения внутренних машинных имен реквизитов;

• дополнительную (кроме общесистемной — на уровне операционной системы или системы управления базами данных) защиту данных от несанкционированного досту­па пользователей с различными привилегиями;

• дополнительные (кроме общесистемных) средства обеспече­ния сохранности и безопасности хранения информации;

• архивирование данных по налогообложению и после­дующий их анализ с возможностью построения прогноз­ных отчетов;

• ведение архивно-справочной системы хранения, извлечения и обработки результатов запросов к информационной базе, выходных отчетных форм и любых других документов;

• генерирование и возможность модификации входных ин­терфейсных форм, выходных отчетных форм, библиотек запросов, личных картотек пользователей;

• накопление и обработку статистической информации о сеансах работы пользователей и об интенсивности анали­за различных частей информационной базы, активности входа в различные подсистемы АИС «Налог»;

Функционально АИС «Налог» состоит из прикладных про­граммных комплексов, включающих:

• комплекс «Налогообложение, обеспечение сбора налогов и других платежей, отчетность по налогам»;

• комплекс «Обеспечение и контроль соблюдения налого­вого законодательства».

Комплекс «Налогообложение, обеспечение сбора налогов и других платежей, отчетность по налогам» предназначен для:

• учета налогоплательщиков;

• оперативно-бухгалтерского учета в области налогообло­жения;

• камеральных проверок налоговых расчетов;

• ведения налоговой статистики и отчетности;

• учета и контроля банковских счетов;

• учета контрольно-кассовых машин;

• обработки информации по внешнеэкономической дея­тельности налогоплательщиков по данным Государствен­ного таможенного комитета РФ.

Комплекс «Обеспечение и контроль соблюдения налогового зако­нодательства» позволяет решить:

• составление, анализ и корректировку графиков проведе­ния документальных проверок и их типов;

• сбор и анализ информации, необходимой при проведе­нии документальных проверок, из других подсистем АИС «Налог» с использованием запросной системы;

• сбор и анализ информации, необходимой при проведе­нии документальных проверок, из внешних автоматизи­рованных систем;

• хранение размеров и видов выявленных сумм (сокрытия, переплат, штрафов и др.), актов по итогам документаль­ных проверок, предложений к актам, журналов регистра­ции, проверок и правонарушений;

• получение и передачу в подсистему оперативно-бухгал­терского учета результатов проведения документальных проверок — сумм сокрытых налогов, доначислений, пе­реплат, штрафных санкций и пени;

• модификацию входных и выходных интерфейсных и от­четных форм при изменениях инструкций по получению сводных официальных отчетных документов;

• учет административных мер, наложенных на налогопла­тельщиков — физических лиц.

В АИС «Налог» реализовано межуровневое (местный — ре­гиональный — федеральный) информационное взаимодействие на основе создания интегрированных распределенных баз данных. По специальному регламенту на федеральном уровне собирают­ся по каналам связи и обобщаются данные по Государственному реестру налогоплательщиков, налоговая статистическая отчет­ность, деловая и ведомственная переписка. Из Министерства РФ по налогам и сборам по электронным каналам поступают директивные указания, методические и нормативно-справочные материалы, сертифицированное программное обеспечение и до­работки к нему.

Исходя из модели налогового кодекса и требований к разра­ботке и реализации АИС «Налог» необходимо смоделировать ин­формационное пространство налогообложения в виде совокупно­сти логически взаимосвязанных баз данных начисления налогов.

Для полноценного использования средств информационных технологий необходимо получение информации практически из всех баз данных, имеющихся в настоящее время в информаци­онной среде налоговых органов. Кроме того, должны быть соз­даны дополнительные базы данных с информацией, поступаю­щей от внешних организаций, или реализованы постоянные информационные связи с ними.

АИС «Налог» располагает следующими основными базами данных.

• государственный реестр налогоплательщиков — интегри­рованная многоуровневая база данных, включающая идентификационные, статистические, учетные и другие характеристики;

• интегрированная многоуровневая база данных банков­ских счетов налогоплательщиков, содержащая сведения о различных типах банковских счетов, о банках, в которых открыты счета;

• комплексная база данных лицевых счетов каждого нало­гоплательщика — информация о составе уплачиваемых налогов, о налоговых льготах, о начисленных и уплачен­ных суммах налогов, штрафов, пени, об имеющихся не­доимках, переплатах, возвратах из бюджета, предостав­ленных отсрочках налоговых сумм;

• база данных обязательных отчетных документов, которые определены налоговым законодательством для указания налогооблагаемой базы и исчисления налогов самим на­логоплательщиком — бухгалтерский баланс (форма №1), отчет о финансовых результатах и их использовании (форма №2), справка к отчету о финансовых результатах и их использовании, приложение к бухгалтерскому балансу (форма №5) и документы расчетов по налогам, сборам и другим обязательным платежам;

• база данных контрольных (документальных) проверок налогоплательщиков, содержащая информацию о графи­ках проведения документальных проверок, актах по их итогам, предложениях к актам, налоговых нарушениях, протоколах, постановлениях, исках в судебные органы;