Тема 8. Фіскальна політика

1. Методичні поради до вивчення теми

З даної теми передбачається вивчення таких питань:

— дискреційна фіскальна політика;

— автоматична фіскальна політика;

— фіскальна політика з урахуванням пропозиції;

— фіскальна політика і державний бюджет.

Для самостійного вивчення теми пропонується література: 3, с. 64—69; 5, с. 143—170; 10, с. 305—315; 15, с. 170—193.

Мета теми — надати студентам можливість вивчити механізм фіскальної політики та її зв’язок з державним бюджетом.

Слід розрізняти дискреційну та автоматичну фіскальну політику. В основі дискреційної політики лежить цілеспрямоване застосування державних закупівель і чистих податків. Зазначені фіскальні засоби впливають на доход мультиплікативно. Але слід брати до уваги, що в умовах змішаної економіки закритого типу виникає складний мультиплікатор видатків, який крім заощаджень враховує ще один канал вилучень — податки в формі чистих податків (T). При цьому вилучення в формі податків відбуваються автоматично в разі зміни доходу як податкової бази і вимірюються через граничний коефіцієнт податків (t). При врахуванні заощаджень і автоматичних чистих податків вилучення збільшуються і становлять величину
1 – с · (1 – t). Звідси випливає формула складного мультиплікатора видатків:

.

Мультиплікатор податків завжди менше мультиплікатора видатків пропорційно граничній схильності до споживання. Це дає підстави перейти до мультиплікатора податків (m_t):

Використовуючи наведені мультиплікатори, можна обчислити автономний вплив на дохід державних закупівель або чистих податків, які можуть змінюватися дискреційно, тобто за рахунок зміни по-
даткових ставок або рівня трансфертів: ; .

У наведених формулах слід звернути увагу на знаки. Вони свідчать про те, що між G і Y існує пряма залежність, а між Т і Y —
обернена.

Оскільки m_e > m_t, то це означає, що збільшення державних закупівель на грошову одиницю викликає більший приріст доходу, ніж зменшення чистих податків на грошову одиницю. З іншого боку, для досягнення цільового приросту доходу державні закупівлі потрібно збільшити на меншу величину, ніж та, на яку слід зменшити чисті податки. Для державного бюджету ця обставина породжує різні наслідки. В першому варіанті досягнення цільового приросту доходу викличе менший бюджетний дефіцит через збільшення бюджетних видатків, у другому — більший бюджетний дефіцит через зменшення бюджетних доходів.

Крім окремого застосування фіскальних засобів держава може застосовувати їх одночасно. Тоді зміна доходу визначається за формулою

.

Підсумковий результат у цьому варіанті залежить від співвідношення між зміною G і T з урахуванням того, що мультиплікатор видатків є вищим від мультиплікатора податків. Але якщо державні закупівлі й чисті податки змінюються на умовах збалансованого бюджету, тобто коли , то результатом такої політики буде певний приріст доходу.

Фіскальна політика на умовах збалансованого бюджету пород­жує ще одну категорію — мультиплікатор збалансованого бюджету. Він показує, на скільки грошових одиниць змінюється дохід в разі зміни державного бюджету на грошову одиницю. Цей мультиплікатор можна обчислити як співвідношення між зміною доходу і зміною бюджету або як різницю між мультиплікатором видатків і мультиплікатором податків:

. При цьому

До цього часу чисті податки розглядалися як засіб дискреційної фіскальної політики, в межах якої на основі державних рішень змінюються податкові ставки та трансферти. Одна частина податків і трансфертів не залежить від доходу (податки на нерухомість, транспортні засоби, землю, а також трансферти в формі пенсій, стипендій). Чисті податки такого роду називають автономними, тобто не залежними від доходу.

Але переважна частина податків та деякі трансферти змінюються автоматично в разі зміни доходу. До таких податків належать: прибутковий податок з громадян, податок на прибуток підприємств, податок на додану вартість, акцизний збір тощо. При цьому слід враховувати, що чутливість податків до доходу залежить від їх форми. В умовах прогресивних податків податкові вилучення збільшуються швидше, ніж зростає дохід. На базі пропорційних податків податкові вилучення збільшуються пропорційно зростанню доходу. Певні трансферти теж перебувають в автоматичній залежності від доходу. Так, виплати по безробіттю скорочуються під час зростання виробництва і збільшуються під час його скорочення.

Чисті податки, які залежать від доходу, називають автоматичними. Це означає, що величина їх вилучень до бюджету змінюється в автоматичному режимі в разі зміни доходу, тобто без державного втручання. Але не слід вважати, що держава в цьому випадку виглядає як сторонній спостерігач. Роль держави полягає в тому, що вона впроваджує в економіку певну систему податків і трансфертів, якою визначається рівень залежності податкових вилучень від доходу.

Автоматична залежність чистих податків від доходу — важливий чинник стабілізації економіки: зменшуючи податкові вилучення в період скорочення виробництва, вони збільшують їх у період його зростання. У першому випадку це гальмує скорочення виробництва, у другому — стримує його зростання. Завдяки цій властивості автоматичні чисті податки сприяють стабілізації економіки без державного втручання. Тому їх називають вмонтованими стабілізаторами.

Виникає питання — як визначається ефект гальмування динаміки виробництва з боку автоматичних чистих податків? Величина цього гальмування залежить від впливу автоматичних чистих податків на мультиплікатор.

Як ми знаємо з теми 5, мультиплікатор видатків, що враховує
вилучення лише в формі заощаджень, визначається за формулою: . Але якщо вилучення доповнити автоматичними чистими податками, то виникає складний мультиплікатор:

.

Оскільки 1 – с (1 – t) > 1 – c, то це означає, що мультиплікатор з урахуванням автоматичних податкових вилучень нижчий, ніж за їх відсутності. Зазначене адекватно зменшує мультиплікативну зміну доходу.

Наприклад, с = 0,75; а t = 0. Звідси мультиплікатор видатків дорівнює 4. Але насправді вилучення включають також автоматичні чисті податки. Припустімо, t = 0,2. Тоді мультиплікатор зменшиться до 2,5. За цих умов кожна одиниця початкового зменшення сукупних видатків викличе не 4, а лише 2,5 одиниці скорочення доходу, тобто ефект гальмування дорівнює 1,5 одиниці (4 – 2,5).

Це означає, що в нашому прикладі автоматичні чисті податки гальмують скорочення виробництва не повністю, а лише частково, тобто на 37,5%

Узагальнюючи попередній аналіз, ефект гальмування динаміки виробництва викликаного автоматичними чистими податками, можна визначити таким чином:

.

Звичайно, в умовах інфляції в наведеній формулі слід також врахувати індекс цін.

Оскільки автоматичні чисті податки стримують скорочення або зростання виробництва лише частково, то за необхідності досягнення повного відновлення попереднього рівня доходу автоматична
фіскальна політика має доповнюватися дискреційною політикою.

Так, у наведеному вище прикладі, щоб відновити попередній
рівень доходу, його додатково потрібно збільшити ще на 2,5 грошової одиниці. Для цього потрібно збільшити державні закупівлі на одиницю , або зменшити чисті податки на 1,3 грошової одиниці

До цього часу йшлося про кейнсіанську версію фіскальної політики, об’єктом якої є лише сукупний попит. Але фіскальна політика може впливати й на сукупну пропозицію. Такий варіант фіскальної політики спирається на теорію економіки пропозиції, в основі якої лежить необхідність зменшення рівня оподаткування.

Відповідно до кейнсіанської теорії зниження податків збільшує лише сукупний попит, що зумовлює зростання реального доходу і цін. Але згідно з теорією економіки пропозиції зниження рівня оподаткування викликає ще один ефект — збільшення сукупної пропозиції і зниження цін. На думку її прихильників, зазначений ефект викликається певними змінами в економіці. По-перше, внаслідок зниження особистих податків збільшуються приватні заощадження, які створюють передумови для зростання інвестицій. Крім того, зниження особистих податків збільшує післяподаткову зарплату, що посилює стимули до праці. По-друге, зниження податку на прибуток підвищує прибутковість інвестицій, що теж стимулює їх збільшення.

Завдяки переліченим змінам в економіці зниження податків у підсумку сприяє збільшенню сукупної пропозиції, що забезпечує, з одного боку, додаткове зростання реального доходу, а з іншого — певний антиінфляційний ефект. Зазначений вплив зниження податків на економіку студент повинен вміти продемонструвати за допомогою графічної моделі AD — AS [15, с. 190].

Проте політика низького оподаткування, яка відстоюється прихильниками теорії економіки пропозиції, має і певні вади. По-перше, вплив податків на сукупну пропозицію розгортається протягом значного часу, тривалість якого важко передбачити. По-друге, зниження податків набагато відчутніше впливає на попит, аніж на пропозицію, і тому дефляційний ефект може бути несуттєвим. По-третє, зниження податків негайно породжує бюджетний дефіцит, що може перекреслити всі позитивні наслідки.

Останній недолік є головним. Для його спростування прихильники теорії економіки пропозиції спираються на криву Лаффера, яка показана на рис. 8.1.

 

Рис. 8.1. Крива Лаффера

 

Як бачимо з рис. 8.1, крива Лаффера відображає зв’язок між податковою ставкою () і податковими надходженнями до бюджету (ТА). В її основі — ідея про те, що в разі зростання податкової ставки від нуля до 100 % податкові надходження спочатку збільшуються до максимальної величини (ТА ₂), а потім знову зменшуються до нуля. При цьому точка відображає надмірний рівень оподаткування, який стримує ділову активність, а точка — оптимальний рівень податків, що забезпечує максимальну величину податкових надходжень.

Згідно з кривою Лаффера, якщо оподаткування є надмірним, наприклад, коли податкова ставка дорівнює , то її зниження до оптимального рівня, тобто до , стимулює ділову активність, збільшує дохід як податкову базу і завдяки цьому максимізує величину податкових надходжень. Це означає, що зниження податків від надмірного до оптимального рівня забезпечує одночасно зростання виробництва і податкових надходжень, що виключає виникнення бюд­жетного дефіциту.

Але сценарій причинно-наслідкових зв’язків, що його відображає крива Лаффера, є лише своєрідною гіпотезою, певним логічним припущенням, оскільки із нього не випливає відповідь на кілька практичних питань:

який рівень податків слід вважати надмірним, тобто як визначити місцезнаходження діючих податків на кривій Лаффера?

який рівень податків слід вважати оптимальним, здатним забезпечувати максимальну величину податкових надходжень?

Невеликий досвід практичного застосування кривої Лаффера в США в період «рейганоміки» не дав беззаперечних доказів на її користь. Тому застосування цієї кривої на практиці пов’язано з певним політичним ризиком.

Вивчаючи механізм фіскальної політики, слід враховувати, що вона пов’язана з державним бюджетом. Будь-який вплив фіскальної політики на дохід зумовлює одночасно певні зміни в державному бюджеті. Це означає, що, виконуючи стабілізаційну функцію в економіці, фіскальна політика одночасно реалізує і певну бюджетну функцію.

До цього часу фіскальна політика розглядалася без урахування її бюджетних наслідків. Тепер слід врахувати бюджетну функцію фіскальної політики, тобто визначити, з якими наслідками для державного бюджету фіскальна політика виконує стабілізаційну функцію в економіці.

Бюджетна діяльність держави має бути різною залежно від фази економічного циклу. Так, під час скорочення виробництва ефективною (доцільною) є стимулювальна фіскальна політика, яка викликає бюджетний дефіцит або збільшує його рівень. Під час інфляційного зростання ефективною є стримуюча фіскальна політика, яка викликає скорочення бюджетного дефіциту або виникнення бюджету з надлишком.

Проте на стан державного бюджету впливають також циклічні коливання в економіці. Під час спаду виробництва автоматично скорочуються податкові надходження в бюджет, а за його зростання — вони збільшуються. Тому, щоб визначити ефективність фіскальної політики, треба розмежувати вплив на державний бюджет фіскальних заходів і циклічних коливань.

Стан державного бюджету визначається за допомогою бюджетного сальдо (), яке обчислюється як різниця між чистими податками і державними закупівлями: . Слід розрізняти фак-
тичне, потенційне і циклічне бюджетне сальдо.

Фактичне бюджетне сальдо характеризує стан державного бюд­жету в умовах фактичного рівня зайнятості і тому обчислюється на базі фактичного доходу за формулою де — середній коефіцієнт податків, а — фактичні надходження до бюджету. Таке бюджетне сальдо відображає вплив на державний бюджет як фіскальної політики, так і циклічних коливань.

Вплив циклічних коливань на стан державного бюджету можна нейтралізувати, якщо в якості податкової бази використати потенційний дохід (Y_р). Завдяки цьому можна обчислити потенційне бюд­жетне сальдо за формулою . Воно показує, яким могло б бути бюджетне сальдо, коли б економіка функціонувала в умовах повної зайнятості.

Якщо економіка перебуває в умовах неповної зайнятості, то державний бюджет втрачає певну величину доходів. Ці втрати відображає циклічне бюджетне сальдо, яке обчислюється за формулою

Оскільки потенційне бюджетне сальдо виключає вплив циклічного падіння виробництва на державний бюджет, то завдяки цьому воно отримує здатність відображати вплив на нього лише фіскальної політики. Вона є ефективною, тобто сприяє економічній стабілізації, якщо під час падіння виробництва стимулює економіку до зростання і завдяки цьому викликає бюджетний дефіцит, або коли в умовах інфляційного зростання вона стримує економіку і завдяки цьому забезпечує бюджетний надлишок. Якщо в умовах падіння виробництва потенційне бюджетне сальдо є додатнім, а під час інфляційного зростання — від’ємним, то це є ознакою неефективної фіскальної політики.

Зв’язок між стабілізаційною і бюджетною функціями фіскальної політики ставить державу перед необхідністю вибору: стабілізація економіки чи збалансування бюджету. Вирішення цієї альтернативи залежить від концепції регулювання державного бюджету.

Так, згідно з концепцією збалансування бюджету на щорічній основі, під час спаду виробництва і автоматичного зменшення податкових надходжень потрібно щорічно адекватно зменшувати державні закупівлі або дискреційно збільшувати чисті податки. Але такі заходи ще більше посилять спад виробництва. Це означає, що згадана концепція суперечить стабілізаційній функції фіскальної політики.

Згідно з концепцією збалансування державного бюджету на циклічній основі, видатки і доходи бюджету мають балансуватися в межах економічного циклу. Тобто, під час скорочення виробництва держава має фіскально стимулювати економіку, внаслідок чого бюджет спрямовується до дефіциту. Під час інфляційного зростання стримуюча фіскальна політика спрямовує бюджет до надлишку. У підсумку бюджетні дефіцити і надлишки в межах економічного
циклу мають балансуватися. Але в дійсності зазначена умова не витримується, оскільки спад та зростання нееквівалентні за глибиною та тривалістю. Тому і ця концепція не здатна узгодити стабілізаційну і бюджетну функції фіскальної політики.

Суперечність між стабілізаційною і бюджетною функціями може бути вирішена лише на основі принципу пріоритетів. Цьому принципу відповідає концепція функціональних фінансів, за якою головною функцією фіскальної політики має бути стабілізація економіки, а державний бюджет повинен виконувати роль інструмента її досягнення. Спираючись на цю концепцію, фіскальна політика припускає можливість утворення бюджетного дефіциту, якщо він є необхідною умовою стабілізації економіки. Така політика одночасно передбачає джерела дефіцитного фінансування: державні позички (внутрішні і зовнішні) і грошово-кредитна емісія.

Державні позички є неінфляційним джерелом, але породжують два наслідки. Перший наслідок пов’язаний з тим, що боргове фінансування бюджетного дефіциту супроводжується збільшенням державного попиту на гроші і підвищенням відсоткової ставки, внаслідок чого виникають два ефекти витіснення: ефект витіснення інвестицій і ефект витіснення чистого експорту. Перший зумов­люється оберненою залежністю між відсотковою ставкою і приватними інвестиціями. Другий — тим, що зростання внутрішньої від­соткової ставки збільшує попит нерезидентів на вітчизняні активи і, як наслідок, на вітчизняну валюту. Це викликає зростання валютного курсу і скорочення чистого експорту.

Другий наслідок пов’язаний з тим, що державні позички пород­жують державний борг, який за умов неефективного використання запозичених коштів може становити загрозу для майбутнього роз­витку економіки і вимагати підвищення податків або скорочення державних видатків.

Грошово-кредитна емісія не викликає ефекти витіснення і не створює державного боргу, але породжує інфляцію. За цих умов держава отримує «сеньйораж» — дохід від друкування грошей, а економічні суб’єкти змушені сплачувати інфляційний податок.

2. Термінологічний словник

Автономні чисті податки — чисті податки, величина яких не залежить від ВВП як податкової бази.

Автоматичні чисті податки — чисті податки, величина яких змінюється залежно від зміни ВВП як податкової бази.

Автоматична фіскальна політика — політика, яка, впровад­жуючи в економіку певну систему податків і трансфертів, забезпечує їм можливість виконувати стабілізаційну функцію в автоматичному режимі, тобто без державного втручання.

Бюджетне сальдо — показник, який характеризує стан державного бюджету і визначається як різниця між чистими податками та державними закупівлями.

Бюджетний дефіцит — величина, на яку державні закупівлі перевищують чисті податки.

Бюджетний надлишок — величина, на яку чисті податки перевищують державні закупівлі.

Державний бюджет — баланс урядових доходів і видатків за
певний рік.

Державний борг — сума позик, отриманих державою, за мінусом повернених позик.

Дискреційна політика — політика стосовно чистих податків і державних закупівель, яка спирається на рішення уряду і парламенту з метою цілеспрямованого впливу на економіку.

Крива Лаффера — крива, яка відображає залежність між податковими ставками та податковими надходженнями до бюджету на основі припущення, що за зниження податкових ставок від надмірного до оптимального рівня забезпечується максимізація податкових надходжень до бюджету.

Мультиплікатор податків — коефіцієнт, який показує, на скільки одиниць обернено змінюється ВВП за дискреційної зміни чистих податків на одиницю.

Мультиплікатор збалансованого бюджету — коефіцієнт, який показує, на скільки одиниць змінюється ВВП за зміни державного бюджету на одиницю.

Потенційне бюджетне сальдо — сальдо державного бюджету, яке забезпечується в умовах, коли має місце повна зайнятість, а чисті податки визначаються на базі потенційного ВВП.

Фактичне потенційне сальдо — сальдо державного бюджету, яке визначається як різниця між фактичними чистими податками і державними закупівлями.

Циклічне бюджетне сальдо — величина, яка відображає вплив економічних коливань на стан державного бюджету і визначається як різниця між фактичним і потенційним бюджетним сальдо.

3. Практичні завдання

Маємо умови: Y_b = 1000 грн., t = 0,2; с = 0,75. Уряд збільшив державні закупівлі на 50 грн., а ціни зросли на 4 %. Чому дорівнює приріст реального ВВП?

Маємо умови: t = 0,2; c = 0,8. Уряд зменшив чисті податки на 40 грн. за стабільних цін. Чому дорівнює приріст реального ВВП?

3. Маємо умови: с = 0,75; t = 0,2. Уряд збільшив чисті податки на 30 грн. за стабільних цін. На скільки потрібно збільшити державні закупівлі, щоб відновити попереднє значення ВВП?

4. Державні закупівлі і чисті податки збільшилися на 20 грн.,
s = 0,25; t = 0,2. Чому дорівнює мультиплікатор збалансованого
бюджету?

5. В умовах неповної зайнятості державні закупівлі збільшилися на 20 грн., а чисті податки — на 10 грн., с = 0,8; t = 0,25; i = 0. Чому дорівнює приріст реального ВВП?

6. Реальний ВВП збільшився на 30 грн., автоматичні чисті податки — на 6 грн.; s = 0,2. Чому дорівнює складний мультиплікатор видатків у закритій економіці?

7. Y_b = 1000 грн., с = 0,8; t = 0,2. Внаслідок зменшення державних закупівель мультиплікативне скорочення реального ВВП становило 50 грн., а ціни знизилися на 4 %. На яку величину зменшилися державні закупівлі?

8. с = 0,8; t = 0,25, Y_b = 1000 грн. Уряд передбачає збільшити реальний ВВП на 100 грн., внаслідок чого ціни зростуть на 4 %. На яку величину він має зменшити чисті податки, щоб досягти поставленої мети?

9. с = 0,75; t = 0,2. Згідно з прогнозом, в умовах неповної зайнятості приватні інвестиції зростуть на 50 грн., Р = 1,0. Чому дорівнює ефект гальмування реального ВВП, викликаний автоматичними чис­тими податками?

10. Y = 800 грн.; Y_р = 1000 грн.; = 0,2; G =170 грн. Чому дорівнює циклічне сальдо?