Модернизация бюджетного процесса в условиях внедрения программно-целевых методов управления

 

В рамках реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов была подготовлена нормативно-правовая, методическая и аналитическая база для перехода, начиная с 2014 года, к формированию и исполнению бюджетов бюджетной системы Российской федерации на основе государственных и муниципальных программ («программному» бюджету).

Внедрение «программного» бюджета потребует изменения порядка составления, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, корректировки системы бюджетной классификации и бюджетной отчетности Российской Федерации, внедрения новых форм государственного и муниципального финансового контроля.

В то же время при реализации Программы необходимо исходить из того, что сам по себе «программный» бюджет лишь создает необходимые предпосылки для полномасштабного внедрения программно-целевых методов деятельности органов исполнительной власти. Эффективность «программного» бюджета как одного из инструментов реализации государственной и муниципальной политики будет определяться результатами комплексной реформы государственного и муниципального управления.

 

Развитие системы стратегического планирования

 

В настоящее время, несмотря на большое количество документов стратегического планирования (стратегий, концепций, программ, основных направлений, доктрин и т.д.) целостная система стратегического планирования отсутствует.

В частности, недостаточно регламентированы условия и порядок формирования, утверждения и реализации таких документов, их содержание, включая вопросы ресурсного обеспечения, сроки действия и актуализации.

При этом отсутствует единый подход к государственному стратегическому планированию, обеспечению иерархии данных документов, а также процедуры обеспечения их координации, соподчиненности и взаимной непротиворечивости.

Следствием сложившейся ситуации становится крайне низкая практическая ценность элементов государственного стратегического планирования, их фактически краткосрочный характер, неприменимость в целях планирования и организации деятельности органов государственной власти, в том числе при формировании федерального бюджета.

Одновременное наличие различных целей, задач и количественных ориентиров приводит к неопределенности и неэффективности государственного планирования. Отсутствие возможности для координации инструментов планирования и механизмов их реализации становится препятствием для решения масштабных проблем и повышения конкурентоспособности Российской Федерации в текущих и перспективных условиях.

Кроме того, практикуемое установление в указанных документах параметров ресурсного обеспечения соответствующих мероприятий и планов действий, как правило, не соответствует ресурсам бюджетной системы, вследствие чего возможности исполнения этих решений стратегического характера являются крайне ограниченными.

В то же время, внедрение программно-целевого метода государственного управления, разработка долгосрочной бюджетной стратегии существенно повышают требования к качеству документов государственного стратегического планирования, позволяющего использовать преимущества планирования и осуществления приоритетных направлений деятельности публичных правовых образований в длительном периоде, учитывая основные тенденции социально-экономического развития с учетом новых задач и вызовов.

Для этого необходимо установить четкую очередность и механизм разработки документов государственного стратегического планирования, систему взаимного учета и ограничений, определив конкретный порядок их рассмотрения и утверждения. Кроме того, государственное стратегическое планирование должно учитывать реальные финансовые возможности бюджетной системы в долгосрочной перспективе, что формирует дополнительные требования к данной процедуре.

Соответственно, система государственного стратегического планирования должна основываться на единых подходах к прогнозированию внутренних и внешних условий социально-экономического развития, оценке ограничений и рисков, определению основных и соподчиненных целей государственной политики, установлению конкретных направлений действий для достижения этих целей при обеспечении координации всего комплекса документов стратегического планирования, четко определять перечень этих документов, устанавливать их содержание, последовательность разработки и взаимосвязи.

Данные вопросы должны быть решены в рамках проекта федерального закона «О государственном стратегическом планировании», внесенного в Государственную Думу, которым регулируются отношения в сфере планирования, прогнозирования и стратегического контроля социально-экономического развития Российской Федерации.

В целом данный федеральный закон определяет общие (рамочные) подходы к правовому регулированию системы стратегического планирования, фактически передав основные регулятивные полномочия в данной сфере Правительству Российской Федерации и высшим органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Это подразумевает, что значительная часть вопросов государственного стратегического планирования должна быть урегулирована в соответствующих подзаконных актах. Последующий анализ правоприменительной практики в данной сфере позволит сформулировать более детальные требования к правовому регулированию системы стратегического планирования, и в последующие периоды урегулировать эти вопросы в законодательстве.

Для среднесрочной перспективы такой подход является оправданным, поскольку позволит учесть складывающуюся на разных уровнях управления практику, однако в дальнейшем потребуется новый этап ее систематизации в законодательстве, включая конкретизацию условий и порядка разработки и реализации соответствующих документов, определение четкой последовательности, соподчиненности целей, задач, целевых индикаторов и инструментов достижения соответствующих приоритетов, установление предметных требований к прозрачности формирования и реализации этих документов.

Также важно обеспечить строгое соответствие стратегических планов долгосрочной бюджетной стратегии, определяющей и устанавливающей условия и подходы к обеспечению сбалансированности бюджетной системы.

Это может быть осуществлено за счет концентрации вопросов ресурсного обеспечения стратегических целей в государственных программах Российской Федерации, основанных на документах более высокого уровня.

В целом данный федеральный закон должен определять лишь самые общие (рамочные) подходы к правовому регулированию системы стратегического планирования, фактически передав основные регулятивные полномочия в данной сфере Правительству Российской Федерации и высшим органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Это подразумевает, что значительная часть вопросов государственного стратегического планирования должна быть урегулирована в соответствующих подзаконных актах. Последующий анализ правоприменительной практики в данной сфере позволит сформулировать более детальные требования к правовому регулированию системы стратегического планирования, и в последующие периоды урегулировать эти вопросы в законодательстве.

Для среднесрочной перспективы такой подход является оправданным, поскольку позволит учесть складывающуюся на разных уровнях управления практику, однако в дальнейшем потребуется новый этап ее систематизации на законодательном уровне.

На федеральном уровне при формировании системы стратегического планирования предлагается исходить из следующих подходов.

Основные цели и задачи стратегического характера определяются Президентом Российской Федерации и разрабатываются Правительством Российской Федерации на 6-летний период в форме приоритетных целевых индикаторов социально-экономического развития Российской Федерации, включающих значения соответствующих целевых показателей, сроки и условия их достижения.

Приоритетные целевые индикаторы социально-экономического развития Российской Федерации утверждаются Президентом Российской Федерации.

На основании целевых индикаторов социально-экономического развития Российской Федерации Правительством Российской Федерации разрабатывается и утверждается прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 18-летний период, подлежащий ежегодной актуализации и продлению.

Актуализация (корректировка) приоритетных целевых индикаторов социально-экономического развития Российской Федерации осуществляется в ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. При необходимости в ежегодных Посланиях уточняются цели, особенности и условия реализации ключевых мероприятий по достижению указанных индикаторов в очередном финансовом году и плановом периоде, в том числи – определяются основные направления бюджетной политики, которые в настоящее время формулируются в Бюджетных посланиях Президента Российской Федерации.

В целях достижения целевых индикаторов социально-экономического развития Российской Федерации, а также обеспечения преемственности (непрерывности) стратегического планирования Правительство Российской Федерации разрабатывает и утверждает Концепцию долгосрочного социально-экономического развития на 12-летний период, которая подлежит актуализации (при необходимости) и продлению.

Совет Безопасности Российской Федерации разрабатывает и утверждает Стратегию национальной безопасности на 12-летний период, служащую достижению целей, определенных целевыми индикаторами социально-экономического развития Российской Федерации, которая подлежит актуализации (при необходимости) и продлению каждые три года.

Целью разработки и ведения указанных документов является определение на прогнозный период условий и механизмов достижения стратегических целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности страны, а также выявление, оценка и предотвращение (минимизация) экономических и финансовых рисков для их достижения, включая бюджетные ограничения.

Исходя из этого, долгосрочный экономический прогноз должен содержать:

обоснование сценариев социально-экономического развития и гипотез, положенных в его основу;

основные макроэкономические параметры при различных сценариях развития мировой и национальной экономики и последствия их осуществления;

основные параметры, характеризующие развитие отраслей экономики и социальной сферы;

основные показатели, необходимые для долгосрочного прогнозирования доходов и расходов бюджетной системы Российской Федерации.

Одновременно с долгосрочным прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации Правительство Российской Федерации разрабатывает и утверждает долгосрочные (на срок не менее 30 лет) прогнозы конкретных условий социально-экономического развития (с их актуализацией не реже, чем раз в 6 лет), в том числе демографический прогноз, прогноз пенсионной системы, прогноз природно-ресурсного потенциала, научно-технологический прогноз, прогноз основных показателей социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.

В целях оценки ресурсного обеспечения Концепции долгосрочного развития Российской Федерации и обеспечения сбалансированности бюджетной системы в долгосрочной перспективе соответствии с долгосрочным прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации разрабатывается и утверждается Правительством Российской Федерации долгосрочная бюджетная стратегия (долгосрочный бюджетный прогноз).

Бюджетная стратегия должна содержать:

основные параметры бюджетной системы Российской Федерации (с выделением федерального бюджета, консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов), уровня государственного и муниципального долга;

основные положения бюджетной, долговой и налоговой политик Российской Федерации в долгосрочном периоде;

предельные объемы («потолки») расходов на реализацию государственных программ Российской Федерации (на срок до 12 лет);

условия и параметры, характеризующие риски для бюджетной системы, формирование и обоснование мер по их предотвращению (минимизации).

В целях детализации стратегических целей и способов их достижения, координации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе для реализации государственных программ Российской Федерации, затрагивающих сферы совместного ведения, Правительством Российской Федерации могут разрабатываться и утверждаться основные направления политик по конкретным вопросам социально-экономического развития Российской Федерации на 12-ти летний срок, в том числе основные направления демографической политики, национальной политики, молодежной политики, инновационной политики, политики по повышению энергоэффективности экономики Российской Федерации, политики по повышению эффективности государственного и муниципального управления (государственной и муниципальной службы), политики повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами, региональной политики и т.д.

Содержание указанных документов ограничивается детализацией целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и способов их достижения, которые подлежат реализации в рамках соответствующих государственных программ Российской Федерации, включающих условия, планы мер (действий) и механизмы их финансового обеспечения.

Государственные программы Российской Федерации (далее также – государственные программы, госпрограммы), являющиеся инструментом реализации Концепции долгосрочного развития Российской Федерации и формируемые с учетом ограничений, установленных бюджетной стратегией, должны формироваться на срок не менее 12 лет, объединять регулятивные (нормативно-правовые) инструменты, контрольно-надзорные функции, финансовые и нефинансовые активы и инструменты, государственные задания на оказание государственных услуг, бюджетные ассигнования федерального бюджета для достижения целей, государственные гарантии, меры налогово-таможенной политики, а также содержать конкретные результаты государственной политики в соответствующих сферах (см. также разделы 3.2 – 3.4).

В состав госпрограмм включаются 3-летние (скользящие) планы (планы-графики) реализации с ежегодным их продлением и актуализацией, которые также включают детализацию состава и механизма осуществления. В соответствии с указанными планами федеральные органы исполнительной власти, являющиеся соисполнителями и участниками госпрограммы (включая ответственного исполнителя госпрограммы) будут утверждать согласованные с ответственным исполнителем госпрограммы ведомственные планы реализации соответствующих подпрограмм и (или) их основных мероприятий.

При необходимости ответственным исполнителем госпрограммы могут разрабатываться и утверждаться комплексные проекты («дорожные карты»), обеспечивающие в течение установленного срока решение четко сформулированных, как правило, описываемых измеримыми индикаторами задач, необходимых для достижения конкретных стратегических целевых индикаторов.

В целях обеспечения организационно-административной основы реализации Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, формирования системы мониторинга и контроля за достижением приоритетных индикаторов социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на 6 летний период, координации и контроля за реализацией госпрограмм Правительством Российской Федерации разрабатываются и утверждаются Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации, подлежащие ежегодному уточнению (в случае необходимости), срок действия которых ограничен сроком полномочий Президента Российской Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти ежегодно формируют и публично представляют доклад о результатах и основных направлениях деятельности, включающий отчет о результатах за 3-х летний период и план деятельности на 3-х летний период (включая текущий год) по реализации соответствующих госпрограмм (подпрограмм, основных мероприятий, «дорожных карт»).

В 2013 – 2015 гг. планируется отработать в рамках действующего законодательства (включая федеральный закон «О государственном стратегическом планировании») выработать методологию формирования и реализации указанных выше документов стратегического планирования с возможным закреплением основных подходов постановлением Правительства Российской Федерации.

Аналогичную работу необходимо будет организовать на уровне субъектов Российской Федерации, муниципальных районов и городских округов, предусмотрев основные требования к ее организации в рамках соответствующих государственных программ Российской Федерации.

С 2015 года планируется перейти к формированию необходимой правовой и методической базы для полномасштабного внедрения, начиная с 2018 года, на всех уровнях управления целостной системы стратегического планирования с внесением в необходимых случаях комплексных поправок в законодательство Российской Федерации, в частности, предусматривающих:

уточнение состава и условий реализации полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (по базовой схеме разграничения полномочий по предметам совместного ведения с установлением единых рамочных требований к нормативным правовым актам федеральным законом);

решение вопроса о стратегическом планировании на уровне муниципальных районов и городских округов (с отнесением его к вопросам местного значения либо наделения субъектов Российской Федерации полномочиями по разработке документов стратегического планирования в том числе в разрезе муниципальных районов и городских округов, которые в данном случае будут носить рекомендательный характер для соответствующих органов местного самоуправления);

установление четкой и прозрачной иерархии документов стратегического планирования, основных требований к их содержанию, порядку формирования и корректировки, в том числе определенной последовательности и взаимосвязи периодичности их разработки и сроков реализации;

уточнение субъектов стратегического планирования и распределение соответствующих полномочий между ними с одновременным повышением ответственности за их формирование и исполнение;

определение порядка осуществления контроля за разработкой и реализацией документов стратегического планирования, а также установление ответственности за несвоевременную разработку и реализацию документов стратегического планирования, в том числе за не достижение установленных целевых показателей;

разработка и утверждение механизмов обеспечения публичности и прозрачности подготовки и обсуждения документов стратегического планирования в процессе их разработки, реализации и корректировки, в том числе – участия в обсуждении указанных документов, хода их реализации законодательных (представительных) органов, контрольно-счетных органов, общественности.