Реформирование бюджетного процесса в условиях перехода к «программным» бюджетам
Общей предпосылкой для модернизации регулирования и процедур составления, рассмотрения и исполнения бюджетов является принятие Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования бюджетного процесса» (далее – Законопроект), устанавливающего правовые основы для формирования, рассмотрения и исполнения федерального бюджета в «программном» формате. Для перехода к формированию и исполнению бюджетов в «программном» формате необходимо: 1) изменение бюджетной классификации Российской Федерации, направленное на увязку расходов с целями и планируемыми результатами государственной политики в структуре госпрограмм; 2) изменение порядка составления проектов бюджетов; 3) определение и законодательное закрепление формата утверждения закона (решения) о бюджете, а также состава вносимых вместе с проектом бюджета материалов; 4) корректировка организации исполнения бюджетов. Переход к программно-целевому методу бюджетного планирования требует корректировки бюджетной классификации. При этом в целях обеспечения прозрачности и обоснованности бюджетных ассигнований в условиях формирования государственных (муниципальных) программ необходимо обеспечить проведение следующих изменений бюджетной классификации Российской Федерации: формирование начиная с 2014 года в составе расходов бюджетов уникальных для каждого бюджета бюджетной системы Российской Федерации целевых статей расходов бюджетов исходя из структуры государственных (муниципальных) программ (госпрограмма – подпрограмма (ФЦП) – основное мероприятие (ВЦП)) при сохранении единого установленного количества знаков кода (для обеспечения единства системы бюджетного учета); установление единых для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации структуры и перечня групп, подгрупп и элементов видов расходов, на основании видов бюджетных ассигнований, определенных Бюджетным кодексом. установление единой структуры кода вида расходов, включающего группу, подгруппу, элемент. При формировании целевых статей помимо их «программной» составляющей необходимо обеспечить механизм обособления дополнительных «аналитических» позиций, играющих важную роль в ходе планирования бюджетных ассигнований и проведения процедур государственного финансового контроля, в том числе: бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение выполнения функций государственных (муниципальных) органов (их центральных аппаратов и территориальных органов), органов управления государственных внебюджетных фондов, а также находящихся в их ведении государственных (муниципальных) учреждений; объектов бюджетных инвестиций; видов публичных нормативных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов; направлений бюджетных ассигнований непрограммной части (ассигнования, не включенные в государственные (муниципальные) программы) соответствующего бюджета, и т.п. Следует отметить, что в ходе формировании проекта закона «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» в Государственную Думу было представлено аналитическое распределение бюджетных ассигнований по государственным программам, детализированное до уровня подпрограмм (федеральных целевых программ) и основным мероприятиям (ведомственных целевых программ), которое в будущем составит основу для формирования «программной» классификации целевых статей классификации расходов федерального бюджета. Для включения «программной» составляющей в структуру кода целевой статьи необходимо увеличить его разрядность с 7 до 9 разрядов (таблица 2).
Таблица 2 Предлагаемая структура кода целевой статьи классификации расходов федерального бюджета
Целевые статьи «непрограммных» бюджетов, в силу положений Законопроекта, будут формироваться в соответствии с расходными обязательствами, подлежащими исполнению за счет средств соответствующих бюджетов. В связи с различиями в подходах к формированию государственных (муниципальных) программ на федеральном, региональном и местном уровнях, а также наличием возможности формирования бюджета в «традиционном» формате, предполагается закрепить за финансовыми органами соответствующего публично-правового образования право самостоятельного установления структуры кода целевой статьи расходов. С 2014 года перечень и структуру единых для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации видов расходов (групп, подгрупп и элементов) предполагается утвердить Бюджетным кодексом, предоставив в переходный период Минфину России право установления элементов видов расходов (как это имеет место в настоящее время в отношении подстатей классификации операций сектора государственного управления), что позволит при необходимости обеспечить оперативное внесение изменений в их перечень без внесения изменения в положения Кодекса. Утверждение в рамках ведомственной структуры расходов бюджета ассигнований в разрезе групп (подгрупп) видов расходов в совокупности с предлагаемой законопроектом нормой о дальнейшей их детализации в бюджетной росписи на уровне элемента (подгруппы и элемента) вида расходов позволит расширить самостоятельность главных распорядителей бюджетных средств при планировании и использовании бюджетных ассигнований, а также значительно сократить количество изменений, вносимых в течение финансового года в закон (решение) о соответствующем бюджете. Необходимо отметить, что переход к новым видам расходов на федеральном уровне начался с бюджетного цикла 2012 – 2014 годов. При этом уже в 2012 году в 46 субъектах Российской Федерации в составе законов (решений) о соответствующих бюджетах (о бюджетах субъектов Российской Федерации и о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов) утверждены виды расходов, аналогичные применяемым на федеральном уровне. Предлагаемые изменения также повлекут за собой необходимость корректировки отдельных позиций классификации операций сектора государственного управления. Кроме того, в целях обеспечения единообразного применения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления вновь введенных показателей классификации расходов бюджетов при формировании проектов законов (решений) о бюджетах на 2014 год (2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов) Минфином России предполагается выпуск соответствующих Указаний о порядке их применения, а также, при необходимости, методических рекомендаций. Важнейшей задачей при внесении изменений в бюджетную классификацию является обеспечение преемственности и сопоставимости её показателей. Для ее решения необходимо сформировать переходные таблицы по аналитическому распределению бюджетных ассигнований соответствующего бюджета по государственным (муниципальным) программам в сопоставлении с действующими в настоящее время кодами бюджетной классификации. Наряду с изменениями бюджетной классификации, реализация положений Законопроекта потребует корректировки нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, регулирующих порядок составления проекта федерального бюджета. При переходе к формированию федерального бюджета на основе государственных программ возникает необходимость изменения состава информации, включаемой в обоснования бюджетных ассигнований, представляемые главными распорядителями средств федерального бюджета одновременно с реестрами расходных обязательств. Ранее в обоснования бюджетных ассигнований включались сведения о непосредственных и конечных результатах по отдельным направлениям деятельности главных распорядителей средств федерального бюджета. С переходом к «программному» бюджету указанная информация будет содержаться в государственных программах. В связи с этим планируется переориентировать обоснования бюджетных ассигнований на описание факторов, влияющих на изменение объемов бюджетных ассигнований. В отношении планирования бюджетных ассигнований на закупки товаров, работ, услуг в 2013 году потребуется перейти к использованию инструментов, формирование которых проходило на предыдущих этапах реформирования сферы управления общественными финансами (реестр контрактов, учет принимаемых обязательств, реестр расходных обязательств, перечень расходных полномочий). Сведения о государственных (муниципальных) контрактах станут основанием для расчета объема ассигнований на их оплату. Бюджетные ассигнования на исполнение принимаемых обязательств по государственным (муниципальным) контрактам должны обосновываться сведениями об объектах закупок, что потребует включения в состав обоснования бюджетных ассигнований, формируемых главными распорядителями бюджетных средств сводные показатели проектов планов закупок. Принятие новых расходных обязательств будет осуществляется преимущественно из состава заблаговременно проработанных мероприятий «дополнительного» варианта госпрограмм на основе анализа эффективности государственных программ, их вклада в достижение целей и результатов государственной политики. При этом необходимо усиление роли Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период (далее – Бюджетная комиссия) при принятии решений по уточнению действующих и принятию новых расходных обязательств, включая уточнение «потолков» по государственным программам. В связи с усложнением взаимодействия участников процесса бюджетного планирования указанные решения и уточнения целесообразно прорабатывать и принимать еще на этапе определения предельных объемов бюджетных ассигнований с урегулированием всех разногласий в отношении «потолков» расходов по госпрограммам Бюджетной комиссией. Предельные объемы бюджетных ассигнований федерального бюджета, сформированные по государственным программам и одобренные Бюджетной комиссией и Правительством Российской Федерации, будут доводиться Минфином России до ответственных исполнителей государственных программ (с поэтапным расширением полномочий ответственного исполнителя по перераспределению бюджетных ассигнований внутри государственной программы). Доведение предельных объемов бюджетных ассигнований будет осуществляться с учетом решений Правительства Российской Федерации о финансовом обеспечении отдельных проектов (мероприятий), в том числе федеральных целевых программ и объектов непрограммной части федеральной адресной инвестиционной программы. Ответственные исполнители государственных программ организуют распределение предельных объемов бюджетных ассигнований на реализацию государственных программ по подпрограммам (федеральным целевым программам), основным мероприятиям (ведомственным целевым программам), согласование указанного распределения в установленном порядке с соисполнителями и участниками соответствующих госпрограмм (в том числе их согласование в части федеральных целевых программ и непрограммной части Федеральной адресной инвестиционной программы с Минэкономразвития России, в части расходов на гособоронзаказ – с Военно-промышленной комиссией Правительства Российской Федерации) и его представление в Минфин России. При этом предполагается, что возникшие в процессе распределения предельных объемов бюджетных ассигнований разногласия между ответственным исполнителем, соисполнителями и участниками, могут выноситься для рассмотрения и принятия решений на заседание рабочей группы (подкомиссии) Бюджетной комиссии с дальнейшим утверждением указанных решений Бюджетной комиссией. Предлагается ввести требование о представлении с проектом федерального закона о федеральном бюджете паспортов государственных программ Российской Федерации, содержащих сведения о составе государственной программы, целях, задачах и показателях (целевых индикаторах), этапах и сроках реализации государственной программы, объемах бюджетных ассигнований. Одновременно с годовым отчетом об исполнении федерального бюджета в Государственную Думу предлагается представлять сводный годовой доклад о ходе реализации и об оценке эффективности государственных программ Российской Федерации. Указанный доклад будет содержать сведения об основных результатах реализации всех государственных программ за отчетный период, сведения о степени соответствия установленных и достигнутых целевых индикаторов и показателей государственных программ за отчетный год, сведения о выполнении расходных обязательств Российской Федерации, информацию о кассовых расходах федерального бюджета на реализацию государственных программ, оценку деятельности ответственных исполнителей в части, касающейся реализации государственных программ и при необходимости - предложения об изменении форм и методов управления реализацией государственной программы, о сокращении (увеличении) финансирования и (или) досрочном прекращении отдельных мероприятий или государственной программы в целом. При этом Государственная Дума будет обладать полномочиями по перераспределению ассигнований между целевыми статьями и видами расходов, отражающими структуру государственных программ. В случае несогласия Государственной Думы с внесенным Правительством Российской Федерации распределением ассигнований и принятия поправок об их перераспределении, Правительство Российской Федерации будет обязано (в силу общего принципа приоритета закона) внести изменения в ранее утвержденные программы. В настоящее время такой механизм, в частности, применяется в отношении федеральных целевых программ. Поскольку государственные программы носят долгосрочный (до 2020 г.) характер, при необходимости будет требоваться их корректировка с учетом решений, принятых Государственной Думой при рассмотрении и утверждении федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Государственная Дума при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период во втором чтении будет иметь возможность дополнительного рассмотрения распределения бюджетных ассигнований в разрезе разделов, подразделов классификации расходов бюджетов. Таким образом, будут расширены возможности по парламентскому и общественному обсуждению целей государственной политики и рассмотрению результатов использования бюджетных средств с существенным повышением ответственности Правительства Российской Федерации за их достижение, ростом прозрачности и подотчетности бюджета. Такой подход в полной мере соответствует лучшей международной практике. Исполнение федерального бюджета в «программном формате» также потребует оптимизации работы по подготовке нормативных правовых актов, необходимых для реализации федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. В целях создания правовых оснований для утверждения нормативных правовых актов, ограниченных не сроками их действия, а отсутствием необходимых для их реализации бюджетных ассигнований в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, указанные акты должны быть долгосрочными. Исполнение бюджета в «программном» формате требует реформирования механизмов ведения сводной бюджетной росписи, в том числе: корректировки перечня оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в закон (решение) о бюджете для обеспечения возможности перераспределения средств между направлениями реализации государственных (муниципальных) программ и лишь в исключительных случаях – между государственными программами; обеспечение права главного распорядителя бюджетных средств детализировать утвержденные сводной бюджетной росписью показатели не только по кодам классификации сектора государственного управления, но и по кодам элементов (подгрупп и элементов) видов расходов. После завершения в 2013-2015 годах формирования нормативно-методической базы и отработки практики составления, утверждения и исполнения «программных» бюджетов будет проанализирована целесообразность и возможность дальнейшего удлинения горизонта бюджетного планирования с соответствующим уточнением сроков составления и рассмотрения проектов бюджетов. В целом переход к среднесрочному «программному» бюджету (среднесрочному бюджетированию, ориентированного на результаты) позволит увязать формирование бюджетов с целями и результатами государственной политики, повысить ответственность и одновременно самостоятельность главных распорядителей бюджетных средств, обеспечить, более активную роль законодательных органов и гражданского общества в определении приоритетов и пропорций расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и, в конечном счете, – повысить эффективность бюджетных расходов.
|
