Развитие государственно-частного партнерства

 

Государственно-частное партнерство, восполняя «провалы», позволяет использовать оптимальное сочетание бюджетных и «внебюджетных» ресурсов для решения ключевых задач социально-экономического развития Российской Федерации. Такие проекты опираются на устойчивые обязательства и способствуют распространению современных методов менеджмента, в том числе проектного подхода, общему повышение эффективности, качества проектов, снижению их рисков.

Основными характеристиками реализации проектов на принципах государственно-частного партнерства являются юридическое закрепление взаимодействия публично-правового образования (органов власти и управления) и бизнесом, его осуществление на средне- или долгосрочной основе, наличие строго определенной цели, отсутствие которой в дальнейшем не позволит оценить эффективность проекта.

Международный опыт свидетельствует, что развитие инструментов государственно-частного партнерства способствует увеличению инвестиций как в инфраструктурные проекты, так и в проекты в социальной и иных сферах, где необходимы механизмы долгосрочной компенсации части затрат инвестору публичной стороной соглашения.

В то же время роль государства в инвестиционной деятельности является строго регламентированной и ограниченной рядом условий. В частности, договором о функционировании Европейского союза закреплены положения, определяющие недопустимость государственной помощи, предоставляемой в любой форме или за счёт государственных ресурсов, в случае искажения или угрозы искажения конкуренции путём создания преимуществ для отдельных предприятий или производств.

С учетом изложенного, государственно-частное партнерство на основе долгосрочного контракта между частным инвестором и публично-правовым образованием реализуется при условии, что инвестиционный проект обеспечивает решение одной из долгосрочных задач социально-экономического развития, находящейся в компетенции органа государственной власти.

Бюджетные расходы по таким проектам осуществляются в рамках широкого спектра соглашений имущественного и финансового характера, таких как концессии, инвестиционные соглашения о согласованном по срокам и техническим параметрам создании объектов капитального строительства за счет государственных и частных инвестиций, долгосрочные соглашения о приобретении товаров или услуг для государственных нужд, а также частичной компенсации затрат инвестора путем предоставления субсидий, государственные гарантии, реализация инвестиционных проектов во взаимодействии или через компании с государственным участием и т.д.

В настоящее время несогласованность и пробелы законодательства препятствуют развитию государственно-частного партнерства в Российской Федерации.

К основным проблемам развития государственно-частного партнерства относятся:

отсутствие концепции развития государственно-частного партнерства, а также стратегии поэтапного введения и использования моделей государственно-частного партнерства;

отсутствие установленных целей, программных задач и условий предоставления государственной финансовой поддержки, при которых рекомендуется либо необходимо использовать соглашения между публично-правовыми образованиями и частными партнерами для реализации долгосрочных проектов государственно-частного партнерства;

несовершенство законодательства, регламентирующего отдельные виды государственно-частного партнерства (в действующем законодательстве отсутствует разграничение соглашений о государственно-частном партнерстве от таких форм публично-частного взаимодействия, как государственные контракты и концессионные соглашения);

специальное регулирование, не позволяющее в ряде случаев (прежде всего, в социальной сфере, а также при реализации государственных функций) привлекать частные компании к реализации общественно-значимых проектов;

отсутствие установленной процедуры принятия долгосрочных бюджетных обязательств публичными партнерами в увязке со встречными обязательствами частного партнера по обеспечению выполнения программных задач и достижения программных целевых показателей;

неопределенность критериев оценки эффективности проектов соглашений о государственно-частном партнерстве;

отсутствие нормативно-правового регулирования и разграничения сфер ведения в применении норм законодательства о государственных закупках и антимонопольного законодательства в случае реализации соглашений государственно-частного партнерства;

отсутствие методики комплексной проверки финансовых предложений конкурсантов на предмет их реалистичности, оценки соответствия технических и финансовых характеристик предполагаемого партнерства установленным требованиям;

институциональная неготовность публично-правовых образований к передаче частным партнерам определенных прав на создание инфраструктурных объектов и управления ими;

отсутствие разработанной документации типовых вариантов соглашений о проектах государственно-частного партнерства, ориентированных на привлечение частных инвестиций, а также системы повышения информированности о государственно-частном партнерстве как актуальном механизме развития общественной инфраструктуры, который предполагает разделение рисков между частным и государственным партнерами.

Также затруднено заключение соглашения о государственно-частном партнерстве не только в целях создания, но и эксплуатации объектов инфраструктуры, в том числе как инструмента выплаты частному инвестору регулярного вознаграждения (например, в формате оплаты за доступность и техническое состояние объекта транспортной инфраструктуры). При этом целевые показатели инвестиционного проекта (в том числе стратегического характера, например, повышение производительности труда и создание высокопроизводительных рабочих мест) достигаются преимущественно на стадии эксплуатации созданного объекта – за пределами инвестиционной стадии проекта через несколько лет после начала его использования.

Кроме того, невозможно финансово обеспечить ряд форм государственно-частного партнерства, предполагающих введение условных обязательств публичного партнера, когда определенное в соглашении вознаграждение выплачивается частному партнеру в случае осуществления им установленных инвестиционных расходов и достижения целевых показателей реализации инвестиционного проекта.

Применение инструментария государственно-частного партнерства в социальной сфере для привлечения внебюджетных источников финансирования проектов по развитию социальной инфраструктуры также в настоящее время сдерживается недостаточным нормативно-правовым регулированием. Прежде всего, в силу преимущественного использования для реализации инвестиционных проектов бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий и связанных с этим ограничений.

Кроме этого, использование указанных выше инструментов государственно-частного партнерства в социальной сфере не может осуществляться по общим для коммерческих проектов правилам, поскольку результатом успешной реализации таких проектов для органов государственной власти должно являться достижение не только финансовых показателей таких проектов, но и решение других задач социально-экономического развития. Таким образом, для расширения практики использования инструментария государственно-частного партнерства в социальной сфере необходимо сформировать систему оценки таких проектов, включая условия заключения соглашений государственно-частного партнерства и критерии их эффективности.

Соответственно, основными мерами, которые необходимо предпринять для снятия указанных ограничений, являются:

закрепление в федеральном законодательстве понятия государственно-частного партнерства;

внесение изменений в бюджетное, инвестиционное, земельное законодательство, снимающие ограничения при реализации проектов государственно-частного партнерства, в том числе синхронизация с другими действующими и разрабатываемыми законами;

определение критериев случаев и форм государственной финансовой поддержки, а также минимального объема государственных вложений, при которых применение соглашений о государственно-частном партнерстве будет являться рекомендуемой либо обязательной формой установления обязательств публичного и частного партнера;

определение и нормативно-правовое закрепление процедуры принятия долгосрочных финансовых обязательств публичным партнером в рамках соглашений государственно-частного партнерства;

формирование нормативно-правового регулирования в сфере государственно-частного партнерства, определяющего условия, целевые показатели, типовые взаимные обязательства и типовые соглашения о государственно-частном партнерстве.

Необходимо разработать и ввести в законодательство такие механизмы обеспечения исполнения обязательств как страхование соответствующих рисков, залог прав требования по концессионному соглашению, залог прав требования поступлений от пользователей объектом и ряд других.

Требует проработки и расширения практики применения фондов целевого капитала, особенно, в сферах науки, образования, культуры.

Законодательная база функционирования механизмов государственно-частного партнерства должна обеспечивать не только конкуренцию между проектами, но и открытый доступ к информации на всех стадиях проекта.