Новая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации

 

Бюджетный кодекс занимает ключевое место в системе законодательства в области бюджетных правоотношений, выполняя роль основного закона, регламентирующего принципы бюджетного устройства и организации бюджетного процесса.

Важные особенности Кодекса заключаются в том, что он, в силу своего особого статуса, должен, во-первых, формировать единую логически организованную структуру норм и правил, регламентирующих ключевые аспекты бюджетного устройства, во-вторых, максимально полно охватывать бюджетный процесс, в-третьих, сохранять ключевые характеристики, задаваемые документу его статусом кодекса при корректировках и дополнениях.

К настоящему времени назрела необходимость подготовки новой редакции Бюджетного кодекса, поскольку принятые в последние годы, а также разработанные (рассматриваемые) законопроекты о внесении поправок в Кодекс должны быть увязаны в единую систему.

К числу наиболее важных относятся новации Закона № 83-ФЗ, связанные с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений и порядка предоставления (государственных муниципальных) услуг. Принятие этого закона коренным образом изменило структуру и принципы организации сектора государственного управления. Выведение преобладающей доли поставщиков государственных (муниципальных) услуг - бюджетных и автономных учреждений - из состава участников бюджетного процесса требует соблюдения новых принципов взаимодействия органов власти и сети государственных (муниципальных) учреждений на всех стадиях бюджетного процесса, регулирования финансовых отношений бюджета и государственных (муниципальных) учреждений в новых условиях.

Сохраняются пробелы правового регулирования правоотношений с участием публично-правовых образований, основанных на договорах (соглашениях, контрактах; далее – «контрактные отношения»), в том числе в таких сферах как:

предоставление бюджетных инвестиций хозяйствующим субъектам;

предоставление субсидий некоммерческим организациям, в том числе в виде имущественного взноса в государственные корпорации и государственные компании;

закупки государственных (муниципальных) услуг и работ в пользу физических и юридических лиц;

предоставление кредитов и гарантий, осуществление заимствований, а также размещение средств бюджетов на банковские депозиты.

Реформирование указанных отношений вызвано необходимостью определения инструментов использования имущественного комплекса публично-правовых образований, в состав которых входят средства бюджетов, а также иное имущество, в том числе имущественные права, принадлежащие публично-правовому образованию, поскольку эффективность этих инструментов является необходимым условием повышения эффективности выполнения государственных (муниципальных) функций и задач.

В этой связи в 2013 – 2014 годах требуется внести изменения в Бюджетный кодекс, иные федеральные законы в части:

создания единой правовой, экономической и финансовой основы регулирования контрактных отношений, учитывающей результаты анализа международного опыта организации контрактной системы;

регламентации отношений, связанных с закупками товаров, работ, услуг в пользу третьих лиц;

формирования типовых формализованных требований к договорам (соглашениям), стороной которых выступает публично-правовое образование (далее – «публичные контракты»);

определение общих принципов и подходов к формированию цен «публичных контрактов»;

реформирования системы бюджетных платежей.

Кроме того, положения нового закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» с введением норм о формировании, утверждении и ведении планов закупок и планов-графиков, требований к разработке положений о нормативных затратах на обеспечение функций органов власти (казенных учреждений), об определении порядка осуществления мониторинга и контроля в сфере закупок также потребуют изменения Кодекса.

Необходимо совершенствование норм Бюджетного кодекса в таких сферах как внедрение программно-целевых методов планирования и исполнения бюджета, осуществление государственного и муниципального финансового контроля, формирование и исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов. Ряд указанных вопросов уже оформлен в виде законопроектов по изменению бюджетного законодательства, другие требуют дальнейшей проработки в рамках реализации Программы.

Наряду с внесением изменений, связанных с устранением выявленных пробелов в законодательстве либо его актуализацией с учетом проводимых бюджетных реформ, необходимо осуществить ряд мер, направленных на упорядочение логики и структуры построения бюджетного законодательства.

В Бюджетном кодексе должны найти отражение ключевые аспекты построения и функционирования бюджетной системы, на сегодняшний день регламентированные рядом обособленных законодательных актов (в частности, вопросы регулирования эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг).

Также необходимо устранить пробелы Бюджетного кодекса и других федеральных законов, вызывающие необходимость регулирования в законе о бюджете вопросов, выходящих за рамки его предмета, в том числе восполняющих пробелы действующего в тех или иных сферах законодательства.

Так, например, с 1998 года ежегодно включается в федеральный закон о федеральном бюджете положение об очередности списания денежных средств со счета налогоплательщика при их недостаточности, в то время как в соответствии с постановлением Конституционного суда Российской Федерации от 23 декабря 1997 г. № 21-П соответствующие поправки должны быть внесены в Гражданский кодекс Российской Федерации.

Результатом такой работы должно стать соблюдение принципа (с возможным его закреплением в Кодексе), в соответствии с которым закон о бюджете не может регулировать вопросы, не относящиеся к бюджетному законодательству.

Требуется провести работу по упорядочению структуры Бюджетного кодекса, устранению последствий многочисленных изменений документа, выражающихся в значительном количестве статей Бюджетного кодекса, утративших силу, сложной структуре не всегда равнозначных по содержательному наполнению разделов и глав, затрудняющей пользование Кодексом.

В основу обновленной структуры Бюджетного кодекса должна быть положена общая логика построения и регулирования системы управления общественными финансами, в соответствии с которой дается описание участников системы, их полномочий, принципов и порядка взаимодействия, выделяются основные объекты управления, фиксируются ключевые этапы бюджетного процесса (планирование – рассмотрение и утверждение - исполнение – отчетность – контроль и анализ), определяются базовые правила принятия и реализации управленческих решений на каждой из выделенных стадий, а также требования к информационному обеспечению бюджетного процесса.

Выбор концепции (модели) Бюджетного кодекса должен решаться с учетом результатов сравнительного анализа правового устройства бюджетной системы России со сложившейся лучшей мировой практикой построения нормативно-правовой базы для бюджетных систем – от строго регламентированной до рамочной (в части описания процессов бюджетного законодательства, подготовки бюджета, обсуждения и принятия бюджета парламентом, исполнения бюджета, контроля и аудита исполнения бюджета, бюджетного процесса для региональных и местных бюджетов), а также различающейся по ее составу – регламентирующей положения, регулирующие бюджетный процесс в Конституции Российской Федерации, в основном бюджетном законе, в документах правительства.

Подготовка новой редакции Бюджетного кодекса должна систематизировать и стабилизировать его структуру и содержание.

Учитывая комплексный характер вопросов, которые предстоит решить при разработке его новой редакции, эта работа должна проводиться с привлечением широкого круга специалистов и детальным анализом правоприменительной практики. С этой целью необходимо организовать соответствующее обсуждение на специально созданном информационном ресурсе на официальном сайте Минфина России (см. также Раздел 6.2).