ЗАЧЕМ ДЕЦЕНТРАЛИЗОВАТЬ СТРУКТУРУ?

Что побуждает организацию к централизации или децентрализации структуры? Как и большинство связанных со структурой вопросов, это проблема разделения труда и координации. Централизация – самое сильное средство координации процесса принятия решений в организации. Все решения принимаются одним человеком, одним разумом, а затем приводятся в исполнение с помощью прямого контроля. Для централизации структур есть и другие причины, но, помимо жажды власти, большинство из них сводятся к необходимости координации.

Зачем же тогда организации децентрализоваться? Просто затем, что не все ее решения может объять один центр, разум одного человека. Иногда вся необходимая информация просто не может быть доведена до центра. Возможно, потому во многом она является неопределенной, не строгой. Как торговому представителю компании в Багдаде объяснить находящемуся в Бирмингеме менеджеру характер своих клиентов? Порой информация, переданная в центр, там не осмысливается. В силах ли президент конгломерата «переварить» данные о ситуации с каждой из сотни товарных линий? Даже если ему представлены отчеты о каждой из них, президенту вряд ли достанет времени разобраться с ними. Иногда наличие развитой системы УИС создает иллюзию знания, но и она не обеспечивает необходимые возможности адекватного восприятия информации. Г. Саймон цитирует газетную заметку, в которой описывается довольно распространенная ситуация:

Госдепартамент США, который тонет в потоке 15 млн. слов из 278 поступающих ежемесячно со всего мира дипломатических докладов, перешел на компьютерную систему. Не поскупившись, Госдеп закупил компьютеры, скоростные принтеры и другие электронные устройства на $3,5 млн. Чиновники считают, что это снимет проблему «бутылочного горлышка» в данной системе, особенно в периоды кризисов, когда из регионов, в которых возникла напряженность, стекаются тысячи телеграфных сообщений.

Когда этой осенью новая система вступила в силу, компьютеры смогли принимать телеграфные сообщения в электронном виде со скоростью 1200 строчек в минуту (телеграф обеспечивал передачу со скоростью 100 слов в минуту) (Ятоп, 1968: 622).

И Г. Саймон заключает:

Какая трогательная вера в то, что, если прибудет еще больше воды, будет легче выплыть! Остается надеяться, что работники Госдепартамента не сочтут себя обязанными обрабатывать эти 1200 строчек сообщений за минуту только потому, что они к ним поступают (Р.622).

Возможно, самой распространенной ошибкой организационных дизайнеров является централизация процесса принятия решений в условиях подобных ограничений. Уполномоченные на проектирование структуры высшие руководители видят ошибки, совершаемые на нижних уровнях, и думают, что сами бы их никогда не допустили (либо считая себя умнее других, либо полагая, что координация решений не представляет проблем). К сожалению, в сложных обстоятельствах это неизбежно приводит к состоянию, называемому «информационной перегрузкой»: чем больше сведений пытается получить мозг, тем с меньшим их общим объемом он реально справляется. А компетентные сотрудники на нижних уровнях иерархии перестают считаться с мнением не владеющих ситуацией вышестоящих менеджеров.

Еще один «подталкивающий» к децентрализации объективный фактор состоит в том, что она позволяет организации оперативно реагировать на происходящие на локальных уровнях изменения. Передача информации в центр и обратно занимает время, а в некоторых случаях промедление «смерти подобно». В одной из рекламных кампаний Вап1г о/Атепса говорилось, что благодаря тому, что «на местах» работают люди, уполномоченные принимать решения, банк имеет возможность обслуживать клиентов наилучшим образом.

И последний фактор выбора в пользу децентрализации заключается в том, что она обеспечивает мотивацию сотрудников. Творческим, талантливым людям требуется пространство для маневра. Организация привлекает и удерживает таких сотрудников, продуктивно использует их инициативу только в том случае, когда она предоставляет им право принятия решений. Мотивация имеет огромное значение для профессиональной деятельности (а учитывая сложный характер труда, профессиональная организация имеет сразу два стимула к децентрализации). Кроме того, мотивация является одним из ключевых факторов управленческой деятельности, поэтому некоторая децентрализация срединной линии необходима всегда. Наделение властью менеджеров среднего звена одновременно позволяет им учиться принимать решения, так что однажды кто-то из них сможет занять пост руководителя компании, на котором и принимаются самые трудные решения.

НЕКОТОРЫЕ КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЦЕНТРАЛИЗАЦИИ/ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ

До сих пор все было вполне понятно. Но только потому, что мы еще не заглянули внутрь черного ящика с надписью «децентрализация». Фактически никакое другое слово, видимо, не позволяет адекватно описать такое сложное явление, как распределение власти в организации. Рассмотрим следующие вопросы.

• Что централизовано больше: управление библиотекой, названной «централизованной» в силу того, что ее фонды располагаются в одном месте, хотя права на принятие решений рассредоточены между руководителями отделов, или «децентрализованная» библиотечная система, состоящая из разбросанных, формально независимых библиотек, безраздельная власть над которыми находится в руках одного главного библиотекаря?

• Что сказать об организации, в которой права на принятие решений распределены между большим числом сотрудников, но, поскольку решения жестко контролируются руководителем, который может в любой момент уволить кого-то из подчиненных, они всегда принимают решения с учетом пожеланий начальника? А как насчет священника-иезуита или агента ЦРУ, которые имеют полную автономию, работая вдалеке от центра, но - прежде чем покинуть родину, они получили строгие указания принимать решения в определенном ключе? Являются ли организации, членами которых они являются, децентрализованными?

• В США дивизиональные корпорации, которые в целях координации используют системы контроля над дополнением, называют децентрализованными. Американцы, в свою очередь, привыкли называть коммунистические экономики централизованными, хотя последние организованы подобно гигантским дивизиональным корпорациям, использующим для координации системы контроля над исполнением. Как это объяснить?

• Стандартизация процессов труда ведет к централизации или децентрализации? Если рабочий ограничен множеством правил, но освобожден от прямого контроля, то можно ли считать, что он свободен в принятии решений? Другими словами, централизованы или децентрализованы бюрократии? Как расценивать описанную М. Крозье бюрократию, в которой рабочие добиваются ограничения власти менеджеров над ними, а в результате свободы лишаются и те и другие?

• Как охарактеризовать ситуацию, когда право принятия решений принадлежит линейному менеджеру, но на его выбор серьезно влияют более квалифицированные технические эксперты? Или когда выбор делает менеджер, но его подчиненные обладает значительной свободой в интерпретации распоряжений начальника? Считать ли подобные организации централизованными в силу распределения официальной власти или децентрализованными в силу распределения неформальных властных рычагов?

• Наконец, что можно сказать об организации, в которой одни решения – скажем, относительно финансов и кадров – принимаются руководителем, а другие – допустим, в сфере производства и маркетинга – менеджерами с нижних «этажей» штаб-квартиры? Это централизация или децентрализация?

Ответ на все эти вопросы состоит в том, что простого однозначного ответа на них не существует; что, по-видимому, нам в каждом случае следует исследовать корректность использования терминов «централизация» и «децентрализация». Мутны воды децентрализации. Но прежде, чем выплеснуть их, посмотрим, нет ли там ребенка?

Вопросы из нашего перечня указывают на две главные особенности этих понятий. Во-первых, централизацию и децентрализацию следует рассматривать не как абсолюты, но как два полюса континуума. Советская экономика является не «централизованной», а более централизованной, чем капиталистическая; дивизиональная фирма – не «децентрализованной», а более децентрализованной, чем компании с функциональными структурами.[28] Во-вторых, путаница связана с тем, что разные понятия «борются» между собой за одно и то же название. Вероятно, именно присутствие двух или трех младенцев в одной купели не позволяет разглядеть лица ни одного из них.

Ниже мы приведем три варианта использования термина «децентрализация» и, соответственно целям нашей книги, остановимся на двух из них. Каждый из двух подробно рассматривается в основной части главы, а в итоговом параграфе представлены пять основных типов наиболее распространенных в организациях типов децентрализации.

Три варианта употребления термина «децентрализация»

В литературе термин «децентрализация» имеет три основных значения.

1. Во-первых, имеется в виду рассредоточение официальной власти вниз по цепочке полномочий. В принципе, «первым в очереди» за властью всегда стоит руководитель организации (стратегический апекс). Либо руководитель принимает решение о том, что она будет сконцентрирована у него в руках, либо о том, что она будет распределена между сотрудниками – делегирована вниз по вертикальной иерархии. Рассредоточение власти вниз по цепочке линейных полномочий называется вертикальной децентрализацией.

2. Право принятия решений – в данном случае в основном неформальное – может находиться у линейных менеджеров в системе официальных полномочий, либо оно «перетекает» за рамки линейной структуры – к аналитикам, вспомогательным специалистам и операторам. Горизонтальной децентрализацией называют влияние на процесс принятия решений не-руководителей. [29]

3. Наконец, термин «децентрализация» используется для обозначения физического рассредоточения различных служб организации. Библиотеки, копировальное оборудование, полицейские силы «централизуются» в одном месте или «децентрализуются» поближе к пользователям. Но подобная «децентрализация» не имеет ничего общего с правом принятия решений (прикрепленная к организации библиотека, как и копировальный аппарат, не принимают решений о своей «судьбе»). Таким образом, использование третьего значения рассматриваемого нами термина только запутывает проблему. Фактически, мы сталкивались с этим понятием в гл. 3, когда вместо слов «централизованный» и «децентрализованный» употребляли слова «сконцентрированный» и «рассредоточенный». В настоящей книге для описания физического местоположения термин «децентрализация» не используется.

Таким образом, у нас остается два важных проектных параметра: вертикальная и горизонтальная децентрализация. Концептуально они могут рассматриваться как отдельные понятия. Власть может быть делегирована вниз по цепочке полномочий, и в то же время может оставаться у линейных менеджеров; в крайнем случае такой вертикальной децентрализации наряду с горизонтальной децентрализацией вся власть передается в руки контролеров первого уровня. С другой стороны, всю власть могут удерживать старшие аппаратные специалисты. Централизация обеих типов имеет место в случае, когда вся власть принадлежит стратегической вершине; децентрализация обеих типов предполагает передачу полномочий вниз по цепочке полномочий, вплоть до операторов.

Но власть над всеми решениями не обязательно распределяется в одной точке. Поэтому существуют два других типа децентрализации. При селективной децентрализации права на принятие решений разных типов распределяются по разным частям организации. Например, финансовые решения принимаются на стратегическом апексе, маркетинговые решения – во вспомогательных подразделениях, производственные решения – на нижнем уровне срединной линии супервайзорами первого уровня. Параллельная децентрализация означает распределение прав на принятие решений разных типов в одной точке организации. Например, финансовые, маркетинговые и производственные решения принимаются в срединной линии менеджерами подразделений.

Но прежде чем приступить к анализу распространенных в организациях типов децентрализации, нам необходимо рассмотреть еще один вопрос. Дело в том, что участвующие в принятии одного решения сотрудники обладают различными объемами власти. Понять, что в действительности имеется в виду под контролем над принятием решений, нам поможет некая принципиальная схема данного процесса.

На самом деле речь идет не о контроле над решениями как таковыми, а о контроле над действиями – над тем, какие шаги фактически предпринимаются организацией (например, над маркетингом нового продукта, строительством новой фабрики, наймом нового механика). Действия можно контролировать в большей степени, чем просто выбор. Власть над любым шагом в процессе принятия решения, от первого побуждения до «последнего гвоздя», в некотором смысле составляет власть над процессом в целом.

Удобную схему для понимания этого вопроса предлагает Т. Патерсон, который рассматривает процесс принятия решения как ряд последовательных шагов (рис. 5.1): (1) сбор информации для принимающего решения ответственного лица (без комментариев о возможных вариантах действий); (2) обработка информации с целью формулирования рекомендаций ответственному лицу о том, что следует сделать; (3) выбор – то есть определение того, что будет сделано; (4) авторизация (санкционирование) того, что будет сделано; (5) действие – исполнение того, что получается в результате. Власть каждого человека определяется тем, в какой степени он контролирует эти шаги. Его власть максимальна, а процесс принятия решения централизован в максимальной степени когда он контролирует все этапы: сам собирает информацию, сам ее анализирует, сам делает выбор, не нуждается в санкции свыше, сам выполняет задуманное. Если в принятии решений участвуют другие люди, индивид теряет часть властных полномочий, а процесс становится децентрализованным.

 

 

 

Контроль над входящей информацией со стороны некоего лица означает, что именно оно определяет, какие факторы будут и не будут учтены при принятии решении. В случае тщательной фильтрации информации такой контроль равносилен контролю над выбором. Еще более важным является право рекомендовать, поскольку советчик направляет суждения ответственного лица в определенное русло. Вопреки классическому разграничению линейных и аппаратных полномочий, границы между советником и принимающим решение иногда почти неразличимы. История знает королей, которые были фигурами номинальными, в то время как государственными делами ведали их советники (А. Ришелье во Франции, Г. Распутин в России). Контроль над тем, что происходит после выбора, также подразумевает обладание властью. Право санкционировать выбор есть право его заблокировать. А право реализовать выбор дает возможность его скорректировать или даже исказить. Каждый день газеты пишут о том, как «бюрократы» неправильно исполняют решения политиков, а в конечном итоге поступают по своему усмотрению. В результате авторами решения оказываются они, а не политики.

Таким образом, процесс принятия решений является наиболее децентрализованным в случае, когда наделенный данным правом индивид контролирует только выбор (самое меньшее, что он может делать, считаясь при этом ответственным за решение). В организационной иерархии он делит власть со сборщиками информации и советчиками, выступающими на его стороне, с вышестоящими авторизаторами и нижестоящими исполнителями. Другими словами, контроль над выбором – в отличие от контроля над процессом принятия решения в целом – не обязательно ведет к жесткой централизации. А теперь, не забывая об этом, давайте подробнее поговорим о вертикальной и горизонтальной децентрализации.