183. Принцип единства власти. Несходство проявляется прежде всего в политическом плане. Известно различие, которое проводится в буржуазных странах между законом в формальном и законом в материальном смысле слова. Закон в формальном смысле -- это всякий акт, принятый парламентом и промульгированный исполнительной властью; закон в материальном смысле -- это акт, который не исходит обязательно от законодательной власти, но содержит в себе нормы общего значения, устанавливающие определенные правила поведения.
Это различие носит не только описательный характер. В странах либеральной демократии его рассматривают как обязательное. В соответствии с принципом так называемого разделения властей здесь стремятся осуществить их определенное равновесие. В таких условиях считается нормальным, что правила поведения, устанавливаемые правом, исходят из различных источников и что их создание не является привилегией лишь какой-либо одной из этих властей.
Марксистско-ленинская доктрина отрицает принцип разделения властей. В этом отношении ей способствует тот факт, что в практике современного мира указанный принцип ведет ко все большему ослаблению роли подлинного закона, то есть акта парламента, в интересах других " властей", а именно исполнительной или административной власти. Развитие практики издания декретов-законов, новое различие между законом и регламентом, установленное во Франции Конституцией 1958 года, независимость судебной власти по отношению к власти законодательной, характерная для стран общего права, -- все это объявляется факторами, способствующими отходу от принципа народного суверенитета. Утверждается, что в Советском Союзе нет подобной практики, противоречащей подлинной демократии; вся власть сконцентрирована в руках Верховного Совета; в каждой союзной республике вся полнота власти передана Верховному Совету республики. Совет Министров Союза ССР и Советы Министров союзных республик, равно как и вся исполнительная власть, ответственны перед этими Верховными Советами. Таким образом, вопрос о разделении властей или их равновесии и не стоит. Самое большее, что может иметь место, -- распределение функций между органами государственного управления, органами правосудия и прокуратуры. Однако не может быть и речи о том, чтобы поставить управление и правосудие в один ранг с Верховным Советом, который в соответствии с принципом единства власти, принятым в Советском Союзе, выступает именно как высший орган государственной власти.
Законодательная власть осуществляется исключительно Верховным Советом СССР и Верховными Советами союзных республик. В Советском Союзе не склонны ослабить или изменить этот принцип, признав различие между законом в формальном и материальном смысле.
184. Применение принципа. Когда речь заходит о применении изложенного принципа, возникают трудности. В самом деле, как практически осуществить, чтобы все законы в таком сложном комплексе, какой представляет собой общество в Советском Союзе, всегда выступали как акты Парламента? Советская доктрина рассматривает практику издания декретов-законов, а также признание и расширение автономного нормотворчества исполнительной власти в буржуазных странах как посягательство на принцип народного суверенитета. Юристы буржуазных стран в ином виде изображают этот процесс и связывают его с увеличением задач, возлагаемых на государство, и потребностью в действенной администрации. Каким же образом удается в Советском Союзе сохранить уважение к народному суверенитету и одновременно удовлетворить потребность в действенной администрации?
Один из путей к этому мог бы состоять в расширении сферы компетенции и полномочий местных Советов, которые, так же как и Верховные Советы, выражают волю народа. Однако в общем, до настоящего времени по этому пути далеко не пошли.
Был избран другой путь. Практика издания декретов-законов французского образца неизвестна в СССР; здесь никогда не проводилось делегирование законодательных функций органам исполнительной власти, в том числе Советам Министров. Потребность в эффективном управлении удовлетворяется без нарушения рассматриваемого принципа. Для этого используется практика постоянного делегирования функций Верховного Совета на период между сессиями его органу -- Президиуму. Законотворчество остается делом исключительно законодательной власти, но практически оно осуществляется по преимуществу Президиумом, решения которого одобряются затем Верховным Советом. Чтобы убедиться в этом, достаточно обратиться к числу и длительности сессий Верховного Совета. Он, как правило, проводит две сессии в год, длительность каждой из них 2--3 дня. На отдельное голосование ставятся лишь особо важные законы (Конституция, законы о планах экономического и социального развития, основы законодательства и кодексы), которые после обсуждения принимаются депутатами единогласно. Отметим, что Верховный Совет может беспрепятственно изменять Конституцию и какие-либо формы судебного контроля за конституционностью законов отсутствуют.
Совет Министров уполномочен Конституцией принимать постановления и распоряжения, но только на основе и во исполнение действующих законов. В СССР не признается самостоятельная регламентарная власть. Однако широкие формулы в текстах законов оставляют административным властям простор для самостоятельности в рамках этих законов, и большинство мер, определяющих жизнь в Советском Союзе, установлено Советом Министров и подчиненными ему органами.
Когда мы говорим о деятельности Президиума Верховного Совета и Совета Министров, то, чтобы сохранить реалистический подход, следует помнить о прямых связях между этими органами и Коммунистической партией СССР. Конституция СССР 1977 года говорит об этом в ст. 6: " Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза". Конституция лишь подтвердила то, что всегда существовало. И до 1977 года КПСС руководила политикой страны. В рамках самой партии решения принимаются ее Центральным Комитетом, но чаще всего Политбюро.
185. Советский федерализм. СССР составляют 15 союзных республик. Это федеральное государство, что обусловлено протяженностью территории, наличием множества национальностей. Царская Россия федерализма не знала. В Верховном Совете СССР наряду с Советом Союза существует Совет Национальностей, порядок формирования которого отражает наличие союзных и автономных республик. Федеральный характер Советского государства ограничен тем, что Коммунистическая партия СССР построена на централизованной основе.
Как и во всяком федеральном государстве, в СССР проведено распределение компетенции между Союзом и союзными республиками.
Конституция 1936 года предусматривала издание общесоюзных кодексов для ряда отраслей права: уголовного права, гражданского права и др. Практически во исполнение этого предписания Конституции был издан лишь один общесоюзный Закон о судоустройстве 1938 года. Работы по подготовке общесоюзных кодексов не вышли из стадии предварительных проектов, которые не были опубликованы. В 1953 году произошел отход от чрезмерной централизации предшествующего периода. В Конституцию были внесены изменения, воспроизведенные затем Конституцией СССР 1977 года, не предусматривающие более издания общесоюзных кодексов, кроме некоторых, как, например. Таможенного кодекса. Кодекса торгового мореплавания и Воздушного кодекса. В других областях общесоюзная компетенция ограничена изданием лишь Основ законодательства, в соответствии с которыми каждая союзная республика должна издавать свои собственные кодексы.
186. Основы законодательства и новейшие кодексы. В 1958 году были приняты Основы законодательства в области судоустройства, уголовного процесса и уголовного права. В 1961 году Основы гражданского законодательства и Основы гражданского судопроизводства, а позднее -- Основы законодательства о семье. Основы законодательства о труде, Основы законодательства о здравоохранении и ряд других. В союзных республиках на базе принятых Основ законодательства активно проводилась кодификация. Самая большая из союзных республик-- РСФСР в 1960 году приняла свои новые Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы и новый Закон о судоустройстве, в 1964 году--свои новые Гражданский и Гражданско-процессуальный кодексы, а в 1969 году-- новый Семейный кодекс.
Нормы, содержащиеся в Основах законодательства, как правило, полностью воспроизводятся в кодексах, иногда с незначительными модификациями. Однако кодексы более детализированы, чем Основы. Закон о судоустройстве РСФСР содержит 64 статьи, в то время как соответствующие Основы -- 39; число статей в Уголовном кодексе РСФСР составляет 269 (в Основах -- 47), а в Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР--413 (в Основах--54). Гражданский кодекс РСФСР содержит 569 статей, опирающихся на 129 статей Основ гражданского законодательства. Эти цифры интересны, поскольку они содержат указание на степень автономии, предоставленной союзным республикам. В целом эта автономия используется в достаточно скромной степени. Какого-либо органа, призванного координировать подготовку кодексов и обеспечивать их единообразие, не существует. Но сложилась практика, когда проект кодекса, подготовленный в одной союзной республике, сообщается другим республикам. Кодексы весьма схожи между собой.
187. Указы Президиума. Порядок деятельности Верховного Совета СССР и Верховных Советов союзных республик таков, что принимаемые ими законы в собственном смысле слова немногочисленны. К принятию законов Верховным Советом прибегают тогда, когда хотят придать закону особую значимость. Практически чаще всего используется форма указа, издаваемого Президиумом Верховного Совета; такая практика кажется настолько естественной, что к ней прибегают в некоторых случаях даже для внесения изменений в Конституцию. Верховный Совет ограничивается тем, что на своей очередной сессии утверждает, не входя в обсуждение деталей, все указы, принятые в интервале между этой и предыдущей сессиями.
Законы и указы -- основа советского правопорядка. И с теми, и с другими легко ознакомиться. Они публикуются в официальных общесоюзных и республиканских периодических изданиях. Часто издаются различного рода хронологические и систематические сборники как общесоюзного, так и республиканского законодательства.
188. Другие акты. Принимаемые на основе и во исполнение законов Советами Министров, союзными и республиканскими министерствами акты по своей природе и формам весьма различны. Мы встречаем среди них постановления и решения Совета Министров, в том числе принимаемые совместно с Центральным Комитетом партии; общие условия поставки и правила перевозки, одобренные одним или несколькими заинтересованными министерствами; примерный устав треста или предприятия;
инструкции, адресованные управлению в определенной области или той или иной группе предприятий. Сложность всей этой регламентации весьма значительна; она даже больше того, на что жалуются ныне в буржуазных странах. Однако такая модификация роли, отведенной закону, имеет свою причину, а именно обобществление национальной экономики. К рассмотрению этого факта мы и переходим.
189. Роль управления в советской экономике. Вследствие обобществления средств производства и властного государственного дирижизма, определяющего развитие народного хозяйства, управление в сфере экономики в социалистических странах призвано выполнять такие задачи, которые решительно превосходят задачи управления в этой же сфере в буржуазных странах. Различие здесь не только количественное, но и качественное. Хозяйственные предприятия при социализме являются государственной собственностью и выступают как учреждения публичного права: несмотря на то, что они обладают финансовой автономией, демаркационная линия между административным актом во всех его формах, с одной стороны, и договором, заключаемым между предприятиями или группами предприятий, -- с другой стороны, является весьма произвольной.
В демократиях либерального типа (они все более и более удаляются от этого типа) можно увидеть массу различного рода регламентов, декретов, постановлений, определяющих порядок применения законов, принятых парламентом. Вместе с тем в этих странах существует обширный сектор, где может осуществляться свободная игра частного предпринимательства. Правда, промышленные, торговые и сельскохозяйственные предприятия все более и более подпадают под регламентацию, определяющую рамки организации их деятельности; тем не менее они сохраняют очень большую свободу в отношении направления и масштабов деятельности, создания тех или иных филиалов, в выборе контрагентов и т. д. Свобода главы предприятия, принцип свободы договора все более подвергаются ограничениям, однако именно они являются правилом. Это и позволяет еще, несмотря на все ограничения, говорить о либеральной демократии.
В Советском Союзе, который является социалистической демократией, положение иное. Цель предприятий здесь -- выполнение плана развития народного хозяйства. Их деятельность сразу же четко фиксируется и вводится в определенные рамки статутом, который они получают от государства, и плановыми предписаниями. Они должны делать то, что им вменяется планом, и они не могут делать того, что выходило бы за рамки их статута. Это двойное правило и обусловливает то невиданное еще значение, которое приобретает в Советском Союзе административно-правовая деятельность. Именно управление должно путем издания различного рода постановлений, распоряжений и т. д. взять на себя осуществление большей части экономической задачи, которая в буржуазных странах выполняется с помощью инициативы частных предприятий. Отсюда и беспрецедентный рост административной регламентации.
В западных странах доктрина проводит четкое различие между постановлением, распоряжением или каким-либо другим административным актом, с одной стороны, и договором -- с другой. Это различие стирается, если не исчезает, в советском праве.
190. Нормативные, управленческие и ведомственные акты. Существенное различие между нормативными актами и разного рода инструкциями и циркулярами состоит в том, что первые содержат нормы, обязательные для всех, а вторые -- лишь указания тем или иным управленческим органам: они не создают правовых норм. Практически в буржуазных странах администрация никогда не ставит вопрос о законности ведомственных инструкций и циркуляров, которые она получает; она применяет их на равных основаниях с нормами права. В Советском Союзе такой подход и это смешение стали еще больше, поскольку здесь все основное в сфере экономики выполняется государственными организациями. Последние выступают как субъекты права, обладающие автономией; однако они не становятся независимыми от министерства и вряд ли проводят различие между нормативными актами и адресованными им циркулярами.
191. Административный акт и договор. В условиях советской экономики различия между двумя этими явлениями стираются. Основой договоров, заключаемых между государственными организациями, являются предписания народнохозяйственного плана. Их роль сводится по преимуществу к тому, чтобы конкретизировать данные плана, дополнением к которому они и являются. Эти договоры лишь по внешнему виду похожи на характерные для либеральной экономики договоры, заключаемые по свободной инициативе, или, как говорят марксисты, анархически. В СССР было признано полезным сохранить в обобществленном секторе такой технический инструмент, как договор. Но в этом проявляется скорее стремление обеспечить хорошее административное управление, чем желание закрепить за руководителями предприятий определенную свободу действий. Вполне возможен был бы полный отказ от договора в отношениях между государственными предприятиями и учреждениями; для этого достаточно максимально детализировать план и расширить воздействие собственно органов управления. Тогда договор оказался бы ненужным. Впрочем, соотношение административного акта и договора во многом зависит от того, какая тенденция в экономической жизни и управлении окажется более полезной -- централизации или децентрализации.
192. Трудности доступа к документальным источникам. В отличие от публикации законов и других нормативных актов общего характера, которая обеспечивает возможность ознакомления с ними, ситуация с другими актами и инструкциями иная. Остается неясным, где проходит разделительная линия между тем, что интересует всех, и тем, что представляет интерес лишь для определенных предприятий, и соответственно тем, что должно публиковаться для всеобщего сведения, а что -- нет. Здесь отсутствуют какие-либо предустановленные критерии и господствует эмпиризм. Этот эмпиризм -- отражение исторической традиции. Приказы, бывшие в России предшественниками министерств, создавали, каждый для себя, сборники актов, нужных для служащих данного приказа и доступных только им. Если изобразить эту ситуацию, используя современную терминологию, то можно сказать, что не было норм публичного права и регламентов в собственном смысле слова, а имелись лишь обычаи, административная практика, служебные инструкции, используемые чиновниками. Некоторые западные авторы полагают, что современная ситуация связана с этой традицией старых российских учреждений. Каждое министерство издает для своих служащих и подведомственных организаций сборник или сборники своих инструкций. Они предназначены для внутреннего пользования и распространяются только среди своих адресатов; их нельзя купить или получить в библиотеке. В газетах можно ознакомиться только с теми из этих актов, публикацию которых по тем или иным причинам признали целесообразной. Все остальные акты получают как бы конфиденциальный характер, подобно тому, как это происходит с большинством циркуляров французской администрации. Все это отнюдь не облегчает задачи тех, кто без всяких дурных намерений пожелает изучить работу советских институтов. Да и советские авторы жалуются на трудность доступа к этим источникам. В этом отношении ситуацию в советском праве нельзя признать с точки зрения юридической науки удовлетворительной. Не является она таковой и в буржуазных демократиях, где изучение права часто ограничено лишь теоретическими аспектами, а практические аспекты труднодоступны, поскольку им придан конфиденциальный характер, тем более для иностранцев.
193. Толкование и применение закона. Советский Союз, руководимый коммунистической партией, поставил своей целью создать с помощью своих законов принципиально новый социальный строй. Как и всякое новое право, советское право отличается императивным характером и требует толкования в строгом соответствии с намерениями его авторов. От советских юристов и судей ожидают толкования права, которое приведет именно к такому его применению, какое имел в виду законодатель.
Однако из этого не следует, что толкование законов должно быть всегда буквальным. В данном случае в Советском Союзе преобладают традиции романо-германской системы. Марксистская доктрина вовсе не предполагает, что законы следует применять исключительно в соответствии с их буквой, используя лишь чисто грамматические методы толкования. Такое отношение может превратить закон в фетиш, имеющий ценность сам по себе, независимо от политики, являющейся его подлинной основой. Поэтому оно принципиально неприемлемо для марксизма.
Толкование законов советскими судьями должно быть, следовательно, не грамматическим, а логическим, направленным на то, чтобы увидеть в тексте закона его подлинный смысл с учетом всей системы действующего права и основных принципов государственной политики. В Советском Союзе отказались от методов школы свободного права, точно так же как и от метода телеологического толкования, применяемого в ряде стран, и особенно во Франции.
Советскую позицию по вопросу толкования законов нельзя уяснить до конца, если не учесть такого важного фактора, каким является учение марксизма-ленинизма. Законы и иные акты издаются законодателем, который руководствуется этим учением. Следовательно, чтобы полностью выявить намерения законодателя, следует и толковать все акты в свете этого учения. Роль марксистской доктрины как руководства для судейской деятельности претерпела изменения в сравнении с ранними периодами развития Советского государства. Тогда в течение длительного времени эта роль была главенствующей; поскольку законов было мало, судья должен был в соответствующих случаях искать решения спора в принципах марксизма. Из этой необходимости исходили первые советские законы, когда они предписывали судьям руководствоваться принципами политики Республики Советов и своим социалистическим правосознанием. Слишком растяжимый характер данной формулы в настоящее время представляется несовместимым со стремлением строгого проведения в жизнь принципа социалистической законности и дисциплины. Советские законы многочисленны и детализированы. Судья применяет их в соответствии со своим правосознанием, но это последнее уже нет необходимости объявлять автономным источником права. Очевидна и тенденция исключить из законодательства общие формулы, характерные для кодексов периода НЭПа.
Издание Основ законодательства в 60-е годы позволило увидеть в советской доктрине как отмеченную тенденцию, так и противостоящую ей. В первоначально опубликованных проектах Основ отсутствовали какие-либо общие формулы. Только ст. '4 проекта Основ гражданского законодательства уточняла, что гражданские права и обязанности могут возникать и кроме случаев, указанных в законе " в силу общих принципов и в соответствии со смыслом гражданских законов". В проекте не было знаменитого правила ст. 1 Гражданского кодекса 1922 года, исключавшей защиту гражданских прав в тех случаях, когда они осуществлялись в противоречии с их социально-хозяйственным назначением. Однако интересно отметить, что положение, воспроизводящее смысл этой статьи, в конце концов было введено в Основы гражданского законодательства. " Гражданские права охраняются законом, за исключением случаев, когда они осуществляются в противоречии с назначением этих прав в социалистическом обществе в период строительства коммунизма" (ч. I, ст. 5). В Основы гражданского судопроизводства также была включена статья, которой не было в проекте. " В случае отсутствия закона, регулирующего спорное отношение, суд применяет закон, регулирующий сходные отношения, а при отсутствии такого закона суд исходит из общих начал и смысла советского законодательства" (ч. III, ст. 12).
Таким образом, и в СССР можно увидеть проявление двух тенденций: одна из них--стремление к максимально строгому соблюдению закона, другая -- подчеркивание справедливости, необходимости преодоления формального применения законов, нежелание видеть в законе фетиш. В Советском Союзе эти тенденции приобретают еще и особый политический аспект, поскольку речь идет не только о том, должно ли право быть более или менее строгим, а прежде всего о том, в какой мере уже сегодня должно или можно предвидеть отмирание права. В Советском Союзе положительно относятся к формулировкам закона, которые освобождают судью от формализма. Например, ст. 47 Основ гражданского судопроизводства 1961 года гласит: " Не может быть отменено правильное по существу решение суда по одним лишь формальным соображениям".
194. Аутентичное толкование закона. Следует отметить характерную черту советского права в отношении толкования закона, а именно наличие органов, предназначенных для своеобразного аутентичного толкования закона и издающих в этой связи специальные директивы, которые адресуются всем органам, осуществляющим отправление правосудия. Такими органами, кроме Президиума Верховного Совета СССР, являются Верховный суд СССР и главный арбитр СССР.
Роль Верховного суда СССР в настоящее время состоит больше в выработке таких директив для судей, чем в проверке решений по конкретным дела"... На Верховный суд СССР возложена задача общего наблюдения за тем, как толкуются законы и осуществляется правосудие всеми судами, существующими в стране. Если в ходе выполнения этой задачи Верховный суд обнаруживает колебания и расхождения в толковании закона, он тотчас вмешивается и издает по этому поводу соответствующую директиву. Судьи должны следовать ей. В качестве примера такого руководящего указания приведем Постановление Верховного суда от 17 декабря 1971 года о порядке применения ст. 7 Основ гражданского законодательства, устанавливающей ответственность за распространение порочащих человека сведений.
Сказанное выше можно повторить и применительно к высшему звену государственного арбитража СССР, который точно так же изучает арбитражную практику, как Верховный суд СССР -- судебную, и издает для использования нижестоящими государственными арбитражами инструкции того же свойства, что и директивы Верховного суда СССР.
