УПРАВЛЕНИЕ ВСЕРОССИЙСКОЙ СЛУЖБОЙ МЕДИЦИНЫ КАТАСТРОФ

Устойчивость и непрерывность управления достигаются: знанием реально сложившейся обстановки; правильным уяснением задач, поставленных старшими на­чальниками; своевременным принятием решений и четкой постановкой задач подчи­ненным; наличием постоянной, устойчивой связи с подчиненными, а также старши­ми начальниками; обеспечением надежности работы службы медицины катастроф.

Оперативность управления заключается в знании обстановки и быстром реа­гировании на ее изменения; своевременном уточнении принятого решения и постав­ленных подчиненным задач; умении применять наиболее целесообразные методы ра­боты и выполнять поставленные задачи в установленные сроки. Однако быстродей­ствие как важнейший показатель оперативности не должно быть в ущерб качеству управления. Высокое качество управления - вторая сторона оперативности.

Квалифицированность управления достигается тем, что начальники (руково­дители) органов управления должны руководить подчиненными на основе глубокого знания теории и практики медико-санитарного обеспечения населения, опираться на советы и помощь различных специалистов - хирургов и терапевтов, эпидемиологов и гигиенистов, организаторов медицинского снабжения и др. Высказанное положение не должно быть в противоречии с необходимостью централизации управления в ру­ках руководителя. Только он вправе принимать окончательное решение, за которое несет всю полноту ответственности.

Эффективность управления в значительной степени обеспечивается субъек­тивными факторами - личностью и стилем работы соответствующих начальников, а также высоким морально-психологическим состоянием всего личного состава, его готовностью к выполнению задач медико-санитарного обеспечения в любое время и в любых условиях.

Управление - это информационный процесс, который включает следующие три операции (функции):

• получение (добывание) необходимой информации (информации состояния и
командной) об объектах управления и окружающей среде;

• переработку полученной (добытой) информации и принятие на основе этого
соответствующих решений;

• постановку задач объектам управления (передачу командной информации) и
контроль за выполнением принятых решений (отданных распоряжений).

При выполнении указанных операций образуется замкнутый контур (рис. 38). Его основными элементами являются:

а) орган управления, который получает информацию, перерабатывает се, при­нимает решения, ставит задачи объектам управления (подчиненным) и осу­ществляет контроль;

б) объекты управления;

в) каналы командной связи, обеспечивающие своевременную и точную переда­чу командной информации объектам управления;

г) каналы обратной связи, по которым идет информация о выполнении постав­
ленных задач и состоянии объектов управления.

Система управления может быть эффективной лишь при условии четкого взаи­мосвязанного функционирования всех указанных элементов. Принципиальный под­ход к совершенствованию системы управления - повышение быстродействия и каче­ства работы одновременно всех элементов.

Содержание управления службой медицины катастроф отражает все многообра­зие и сложность задач, решаемых службой в мирное и военное время, и включает три группы мероприятий:

• мероприятия по поддержанию постоянной готовности службы;

• мероприятия по подготовке медико-санитарного обеспечения в ЧС;

• мероприятия по руководству силами и средствами службы медицины катаст­роф в ходе выполнения поставленных задач (рис. 39).

Мероприятия, объединенные в эти группы, по содержанию специфичны и суще­ственно различаются. Однако, с точки зрения управления, методы их выполнения ос­таются практически аналогичными и включают: непрерывный сбор (добывание), изу­чение, обобщение и анализ данных обстановки; принятие (уточнение) решения и пла­нирование; доведение задач до подчиненных (уточнение задач подчиненным); организацию выполнения запланированных (намеченных) мероприятий; организацию и поддержание взаимодействия; организацию (восстановление) системы управления, в том числе связи; контроль за выполнением запланированных (намеченных) мероприятий и оказание помощи объектам управления.

Следует подчеркнуть, что суть управления и любых управленческих решений состоит, во-первых, в определении целей, задач деятельности объектов управления, исполнителей и сроков выполнения поставленных задач (что, кто, когда и, по возможности, как должен сделать); во-вторых, в проведении комплекса мероприятий, способствующих успешному и своевременному их выполнению (выделение необходимых сил и средств, оказание при необходимости помощи и др.).

9.2. Система управления Всероссийской службой медицины катастроф

Закономерно, что система управления ВСМК соответствует системе управления РСЧС.

Руководящими органами Службы на федеральном, региональном и территориальном уровнях являются соответствующие межведомственные координационные комиссии, Всероссийский центр медицины катастроф «Защита» Министерства здравоохранения Российской Федерации и его филиалы (региональные центры медицины катастроф), территориальные центры медицины катастроф, которые одновременно выполняют функции штабов Службы. На местном уровне функции штаба Службы возлагаются на центры медицины катастроф (где они создаются) или руководство станций (подстанций) скорой медицинской помощи, а на объектовом уровне - на специально назначенных должностных лиц по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям. Штабы Службы подчиняются руководителям соответствующего звена здравоохранения.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.02.96 № 195 утверждено Положение о межведомственных координационных комиссиях ВСМК (координирующих органах службы), согласно которому эти комиссии являются руководящими органами ВСМК данного уровня.

Основными задачами межведомственных координационных комиссий (МКК) являются:

• участие в разработке и осуществлении согласованных мероприятий по предупреждению ЧС и уменьшению тяжести медико-санитарных последствий;

• разработка проектов законодательных и других нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к компетенции службы;

• участие в разработке и выполнении научно-технических программ по совершенствованию организации и деятельности службы;

• решение наиболее важных вопросов совершенствования организации и деятельности службы, в том числе определение перечня, количества, места создания, порядка обеспечения формирований и учреждений службы;

• обеспечение постоянной готовности органов управления, формирований и

учреждений службы к выполнению возложенных на них задач;

• решение принципиальных вопросов комплексного использования входящих в

состав службы формирований и учреждений, органов исполнительной власти

соответствующего уровня при ликвидации медико-санитарных последствий ЧС;

• участие в разработке плана медико-санитарного обеспечения населения в ЧС;

• реализация единой системы подготовки сил и средств службы;

• координация создания и использования резервов финансовых, медицинских

и материально-технических ресурсов;

• определение научных и клинических баз службы;

• разработка предложений по экономическому и правовому обеспечению работы личного состава органов управления, формирований и учреждений службы;

• определение основных направлений международного сотрудничества в области медицины катастроф.

Положением определен типовой состав МКК. Так, в состав комиссии федерального уровня входят по должности: Министр здравоохранения Российской Федерации (председатель комиссии); первый заместитель Министра здравоохранения Российской Федерации - Главный государственный санитарный врач Российской Федерации (заместитель председателя); заместитель Министра здравоохранения Российской Федерации (заместитель председателя); президент Российской академии медицинских наук (заместитель председателя); директор Всероссийского центра медицины катастроф «Защита»; начальник Федерального управления медико-биологических и экстремальных проблем при Министерстве здравоохранения Российской Федерации; руководители медицинских (медико-санитарных) служб Минобороны, МВД, МПС России, Федеральной службы пограничных войск; председатель Центрального Комитета Российского общества Красного Креста и др.

Состав региональных комиссий определяется федеральной МКК службы по согласованию с органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации, представительствами Президента Российской Федерации в Федеральных округах, командованием военных округов, федеральными органами исполнительной власти, участвующими в соответствии с возложенными на них обязанностями в ликвидации ЧС на региональном уровне.

Состав территориальных комиссии определяется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а местных комиссий - органами исполнительной власти и органами местного самоуправления районов и городов (населенных пунктов).

В состав указанных МКК входят руководители всех медицинских, медико-санитарных, санитарно-профилактичсских служб, учреждений скорой медицинской помощи, службы крови, органов обеспечения медицинским имуществом и медицинской техникой; директора центров медицины катастроф, расположенных на соответствующей территории.

Организационно-техническое обеспечение работы МКК осуществляют соответствующие центры медицины катастроф.

Комиссия осуществляет свою деятельность в соответствии с планом работы, принимаемым на заседании комиссии и утверждаемым се председателем.

Заседания комиссии проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал.

Решения, принимаемые МКК в соответствии с ее компетенцией, оформляются протоколом и являются обязательными для всех органов, представленных в комиссии, а также для организаций, действующих в сфере ведения этих органов.

Комиссия может создавать рабочие группы по основным вопросам, относящимся к ее деятельности, и определять порядок их работы.

На всех уровнях председателями МКК являются начальники службы медицины катастроф Минздрава России (руководители органа управления здравоохранением данного уровня).

Постоянно действующими органами управления ВСМК являются штабы ВСМК. Они осуществляют свою работу на основе Положения о ВСМК, решений соответст­вующих координационных комиссий. Штабы ВСМК, укомплектованные личным со­ставом, средствами связи и автоматизации, имеющие необходимое оснащение, ком­плект справочных, учетных и отчетных документов и другие средства, являются пунктами управления. В системе управления штабы ВСМК решают соответствую­щие задачи в зависимости от режима функционирования РСЧС.

Организационная структура любого органа управления определяется, главным образом, возложенными на него задачами и содержанием работы. Учитывая, что шта­бы ВСМК регионального, территориального и местного уровней являются функцио­нальными подразделениями центров медицины катастроф (филиалов ВЦМК «Защи­та»), их структура может быть различной.

В составе ВЦМК «Защита» имеется штатный штаб ВСМК (фото 10). Организа­ционно он включает: руководство, оперативное управление, управление организации медико-санитарного обеспечения в ЧС, управление по работе с регионами, отдел ор­ганизации взаимодействия, учетно-аналитический отдел, отдел материально-техниче­ского обеспечения и др.

В состав штаба филиала ВЦМК «Защита» и территориального центра, кроме штатных сотрудников, входят представители органов управления здравоохранением других министерств и ведомств, принимающих участие в соответствии с возложен­ными на них обязанностями в ликвидации последствий ЧС.

На рис. 40 представлена принципиальная схема системы управления ВСМК.

9.3. Основы планирования медико-санитарного обеспечения населения в чрезвычайных ситуациях

Важнейшими элементами управления службой медицины катастроф при подго­товке к медико-санитарному обеспечению населения в ЧС являются принятие реше­ния и планирование медико-санитарного обеспечения.

Принятие решения и его оформление в виде Плана медико-санитарного обеспе­чения населения в ЧС составляют основное содержание работы руководителя любого звена службы медицины катастроф и ее органа управления в период подготовки к ра­боте в ЧС. Решение на медико-санитарное обеспечение является основой управления. По содержанию и форме оно должно:

• соответствовать принципам медико-санитарного обеспечения, замыслу стар­шего начальника и его решению по выполнению стоящих перед службой ме­дицины катастроф задач;

• обеспечивать наиболее эффективное, оперативное и экономное выполнение
комплекса мероприятий по ликвидации медико-санитарных последствий
конкретных ЧС;

• быть обоснованным, точным, полным, конкретным, отличаться краткостью и
ясностью изложения.

Под обоснованностью решения подразумевается его соответствие характеру по­лученной задачи, замыслу старшего начальника, реальным возможностям сил и средств службы медицины катастроф и другим условиям сложившейся обстановки. Обоснованность решения определяется также показателями эффективности медико-санитарного обеспечения, оптимальности использования сил и средств, а также пред­полагаемых форм и методов выполнения задач.

Кроме обоснованности, важным требованием к решению является своевремен­ность его принятия или уточнения, обеспечивающая возможность всесторонней и своевременной подготовки сил и средств службы медицины катастроф к работе в ЧС, а также решения подчиненными задач в отведенные сроки. Очевидно, что даже самое оптимальное и целесообразное решение не приведет к положительному результату, если оно доведено до исполнителей с опозданием.

В подготовке данных для принятия решения и его оформлении активное участие принимает личный состав органа управления (в соответствии с функциональными обязанностями).

Работа начальника службы медицины катастроф и органа управления по приня­тию решения зависит от поставленных задач и условий их выполнения, индивидуаль­ных качеств руководителя, его подготовленности, личного опыта, имеющихся прак­тических навыков. Однако в любом случае методика работы должна быть простой и экономной, обеспечивающей своевременное принятие оптимального решения.

Руководитель службы медицины катастроф в интересах принятия правильных, обоснованных решений должен хорошо знать обстановку, владеть навыками ее твор­ческой оценки и методикой выработки решения, знать закономерности медико-сани­тарного обеспечения в различных ЧС.

Работа по принятию решения и планированию медико-санитарного обеспечения обычно проводится в следующей последовательности:

• сбор и систематизация исходной информации (данных обстановки);

• уяснение задачи службы медицины катастроф (формирований, учреждений);

• расчет времени;

• определение мероприятий, указания о проведении которых надо отдать не­
медленно;

• оценка обстановки и проведение медико-тактических расчетов;

• выработка замысла медико-санитарного обеспечения;

• принятие решения на медико-санитарное обеспечение;

• предоставление необходимых данных для включения в документы управления
ликвидацией последствий ЧС, отрабатываемых органами управления РСЧС;

• конкретизация порядка выполнения решения;

• оформление и утверждение решения на медико-санитарное обеспечение
(плана медико-санитарного обеспечения);

• оформление документов планирования, предназначенных для объектов управления.

Приведенная последовательность не означает обязательности существования разрыва во времени при проведении упомянутых мероприятий. Более того, на прак­тике ряд указанных мероприятий часто выполняется практически одновременно.

Прежде чем рассмотреть содержание решения на медико-санитарное обеспече­ние населения при ликвидации ЧС, следует для каждого уровня ВСМК четко опреде­лить, в отношении каких ЧС следует его вырабатывать.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.11.95 № 1113 ликвидация ЧС осуществляется силами и средствами организаций, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов Рос­сийской Федерации, на территории которых возникла ЧС, под непосредственным ру­ководством соответствующей комиссии по ЧС. Далее в Постановлении указывается: «Если масштабы чрезвычайной ситуации таковы, что имеющимися силами и средст­вами локализовать или ликвидировать ее невозможно, указанные комиссии обраща­ются за помощью к вышестоящей комиссии по чрезвычайным ситуациям. Вышестоя­щая комиссия по чрезвычайным ситуациям может взять на себя координацию или ру­ководство ликвидацией этой чрезвычайной ситуации и оказать необходимую по­мощь. При недостатке имеющихся сил и средств в установленном порядке привлека­ются силы и средства федеральных органов исполнительной власти. В отдельных случаях для ликвидации чрезвычайной ситуации и ее последствий может быть обра­зована правительственная комиссия».

В решении на организацию медико-санитарного обеспечения населения в ЧС должны быть определены:

• основные задачи службы медицины катастроф, условия их выполнения;

• возможная величина санитарных потерь и характер их возникновения;

• наиболее рациональная группировка сил и средств службы медицины катаст­роф к началу медико-санитарного обеспечения, маневрирование ими в ходе
медико-санитарного обеспечении и объем медицинской помощи на этапах
медицинской эвакуации;

• порядок эвакуации пораженных (больных) в ходе медико-санитарного обеспечения;

• основные санитарно-гигиенические и противоэпидемические мероприятия
при подготовке и в ходе медико-санитарного обеспечения;

• основные мероприятия службы медицины катастроф по защите, охране сил и
средств службы медицины катастроф;

• основные мероприятия по обеспечению медицинским имуществом, трансфузионно-инфузионными средствами и кислородом;

• резерв сил и средств службы медицины катастроф и порядок его использования;

• управление силами и средствами службы медицины катастроф в ходе меди­ко-санитарного обеспечения.

Основным документом управления службой является План медико-сани­тарного обеспечения населения в чрезвычайных ситуациях, который разрабаты­вается на всех уровнях ВСМК соответствующими штабами службы при участии ор­ганов управления других министерств и ведомств, принимающих участие в соответ­ствии с возложенными на них обязанностями в ликвидации медико-санитарных по­следствий ЧС. План подписывается председателем межведомственной координаци­онной комиссии BGMK, начальником штаба и утверждается председателем соответ­ствующей межведомственной комиссии РСЧС.

План медико-санитарного обеспечения населения в ЧС представляет собой ком­плект документов, обеспечивающих четкий и своевременный перевод службы в режи­мы повышенной готовности и чрезвычайной ситуации, эффективную организацию ме­дико-санитарного обеспечения при ликвидации последствий ЧС, и должен включать:

• медико-тактическую характеристику данной территории (объекта) с учетом
вероятных ЧС;

• характеристику службы данного уровня;

• календарный план перевода службы медицины катастроф в различные режи­мы готовности;

• частные планы медико-санитарного обеспечения при ликвидации медико-санитарных последствий конкретных (наиболее вероятных) ЧС.

В частных планах на основе оценки обстановки, которая может сложиться при каждой конкретной ЧС, необходимо определить: содержание медико-санитарного обеспечения; объем предстоящей работы (санитарные потери, нуждаемость поражен­ных в различных видах медицинской помощи и эвакуации, содержание и объем сани­тарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий); потребность в силах и средствах и обеспеченность ими; организацию лечебно-эвакуационного, санитарно-гигиенического, противоэпидемического обеспечения (привлекаемые силы и средст­ва, сроки и порядок выдвижения в зону ЧС формирований службы, подготовка к ра­боте учреждений здравоохранения, задачи и содержание работы формирований и уч­реждений и др.); организацию снабжения медицинским имуществом; организацию материально-технического обеспечения; содержание и порядок выполнения меро­приятий по медицинской защите населения и спасателей; организацию взаимодейст­вия, управления и др.

План медико-санитарного обеспечения населения в ЧС, как правило, оформля­ется письменно с приложением необходимых карт, схем, расчетных таблиц и с ис­пользованием условных обозначений и знаков (Приложение 11).

В соответствии с Планом медико-санитарного обеспечения населения в ЧС ор­ганы управления, лечебные, санитарно-профилактические и другие учреждения здра­воохранения разрабатывают свои планы действия в ЧС.

Во всех случаях план медико-санитарного обеспечения (действия) должен обес­печить успешное выполнение службой медицины катастроф (органами управления, учреждениями, формированиями) своих задач в любой обстановке, которая может возникнуть в ЧС.

В отношении разработки плана медико-санитарного обеспечения следует руко­водствоваться теми же правилами, которые изложены в отношении разработки реше­ния. Планирование должно осуществляться лишь в отношении тех ЧС, при которых в ликвидации медико-санитарных последствий задействованы силы и средства данного уровня (учреждения, формирования) ВСМК.

Следующим этапом управления является реализация принятого решения и плана медико-санитарного обеспечения. Она достигается организацией медико-санитарного обеспечения и состоит в постановке конкретных задач исполнителям (через соответствую­щие документы и технические средства связи, при личном контакте). С этого момента и на­чинается реализация принятого решения. Эффективность данного элемента управления оп­ределяется своевременностью постановки задач объектам управления (исполнителям), краткостью и четкостью их формулировок (кто, когда, как, что должен сделать, когда и ко­му необходимо доложить об исполнении). Очевидно, что указанные требования могут быть выполнены лишь в том случае, если они заблаговременно продуманы и отражены в плане.

9.4. Организация взаимодействия Всероссийской службы медицины катастроф

Важным элементом управления службой медицины катастроф в различные пе­риоды ее деятельности является организация взаимодействия.

Всероссийская служба медицины катастроф, с одной стороны, является подсис­темой РСЧС, а с другой стороны, функционально объединяет службы медицины ка­тастроф Минздрава, Минобороны России, силы и средства других министерств и ве­домств, принимающих участие в соответствии с возложенными на них обязанностя­ми в ликвидации медико-санитарных последствий ЧС. Это означает, что успешное выполнение задач службы возможно лишь при условии тесного оперативного и эф­фективного взаимодействия с другими подсистемами РСЧС и между органами управ­ления, учреждениями и формированиями, входящими в ВСМК.

Взаимодействие ВСМК представляет собой систему согласованных и взаимосвязанных по целям, задачам, месту, времени, способам и объему меро­приятий по подготовке органов управления, формирований и учреждений службы различной подчиненности к прогнозированию и оценке обстановки в ЧС; снижению тяжести медико-санитарных последствий ЧС; планированию и осуществлению медико-санитарного обеспечения населения в ЧС; управлению силами и средствами при ликвидации последствий ЧС.

Взаимодействие осуществляется на основе следующих принципов:

• единство государственной политики в области предупреждения и ликвида­ции ЧС, охраны здоровья населения и профилактики заболеваний;

• приоритет сохранения жизни и здоровья населения при возникновении и ли­квидации ЧС, вызванных стихийными бедствиями, авариями, катастрофами,
эпидемиями;

• единые подходы и критерии при прогнозировании и оценке медико-санитар­ной обстановки в различных ситуациях, учете возможностей аварийно-спаса­тельных и медицинских подразделений, формирований и учреждений.

Основными участниками (сторонами) взаимодействия ВСМК являются ее орга­ны управления, формирования и учреждения на федеральном, региональном, терри­ториальном, местном и объектовом уровнях. Цели и принципы взаимодействия меж­ду ВСМК и РСЧС и между органами управления, формированиями и учреждениями ВСМК практически одинаковы. Однако конкретные мероприятия по взаимодействию в этих двух направлениях отличаются.

В организации взаимодействия органов управления, формирований и учрежде­ний ВСМК участвуют: