Рост бюрократического аппарата

 

XX в. в США характеризуется колоссальным ростом бюрократического аппарата, огромной сети органов испол­нительной власти: департаментов, независимых ведомств правительственных корпораций, комитетов, комиссий, ко­торые непосредственно входят в систему административ­ных учреждений, возглавляемых президентом и правитель­ством, то есть исполнительных органов, наделенных власт­ными полномочиями, имеющих право выносить решения касающиеся прав и обязанностей частных лиц, или не вхо­дят в нее.

Административным, регулирующим ведомствам, в от­личие от других государственных учреждений, не только дано право принимать нормативные акты (предписания), разъясняющие, дополняющие или интерпретирующие со­ответствующие законы, но и следить за их соблюдением. В свете этого легко представить колоссальное число таких актов, стандартов, нормативов, действующих в стране. Так, Комиссия по ценным бумагам и биржам имеет широкие пол­номочия по изданию предписаний, касающихся деятельно­сти фондовых бирж, Министерство труда определяет ми­нимум заработной платы для рабочих и служащих прави­тельственных учреждений, Междуштатная торговая комис­сия устанавливает ряд тарифов и пр.

Аппарат высших органов исполнительной власти фор­мируется президентом совместно с конгрессом. Президент проводит реорганизацию федеральных учреждений и ве­домств и осуществляет общее руководство их деятельностью.

Право периодической реорганизации федерального ап­парата исполнительной власти на основе так называемых " реорганизационных планов" представляется президенту специальными законами конгресса. Первый такой Закон Оувермэна был принят конгрессом в 1918 г. и предоставил В. Вильсону право реорганизовать административный аппарат для выполнения военных задач. В дальнейшем реорганизационные планы осуществлялись и Гувером, и Руз­вельтом, и Трумэном, и другими президентами в связи с изменением задач, стоящих перед страной. Состав, структура органов исполнительной власти, связанных между собой сложнейшими отношениями зависимости и полузависимости, таким образом, непостоянны.

Открывают список федеральных административных учреждений Министерства (департаменты в США). Из это­го списка исключаются как не административные Мини­стерство иностранных дел (Госдепартамент), осуществляю­щее внешнеполитические функции, и военные департамен­ты: армии, военно-морского флота и военно-воздушных сил. Непостоянен и Кабинет министров при президенте, его со­став определяется законом или обычаем. Так, созданный еще в 1862 г. Департамент внутренних дел вошел в Кабинет ми­нистров только в 1889 г.

По данным 1993 г., общее число занятых в американ­ских федеральных органах власти (всех трех ее ветвей) со­ставляет 3 115 046 человек, из них наибольшее число - в органах исполнительной власти - 3 048 143 человека. Вме­сте с тем несколько миллионов человек не числятся в феде­ральных ведомствах, но они работают на них, получая за­работную плату по грантам и контрактам.

Кардинальные перемены во внутренней политике, из­менения национальных приоритетов или проблем, возни­кающих перед страной, приводят, как правило, к возникно­вению новых министерств и ведомств. Так, вслед за созда­нием Междуштатной комиссии по торговле, в 1903 г. было создано Министерство торговли. Новая социальная полити­ка В. Вильсона привела к созданию в 1913 г. Министерства труда. При Трумэне в соответствии с реорганизационным планом 1953 г. было создано Министерство здоровья, обра­зования и благосостояния, реформированное в 1979 г., в ре­зультате чего появилось два министерства: Министерство здравоохранения и социальных служб и Министерство образования. Министерство жилищного строительства и го­родского развития, созданное в 1965 г., а также Министер­ство транспорта, созданное в 1966 г., возникли в связи с программой " борьбы с бедностью" Л. Джонсона, составной частью которой было строительство дешевых жилищ и пр. Энергетический кризис 70-х гг. привел к созданию в 1977 г. специального Министерства энергетики, несмотря на то, что в это время уже существовала Федеральная комиссия по энергетике. Одним из последних министерских образова­ний стало Министерство по делам ветеранов, созданное в 1988 г.

Специфическим образованием административной сис­темы США, связанным, с одной стороны, с закономерным в любом работающем федеральном аппарате напряжени­ем, возникающим между органами федерации и ее субъ­ектов, а также со столкновением интересов законодатель­ной и исполнительной власти, стала система многочислен­ных независимых ведомств (агентств), которые, обладая правами административных учреждений, наделенных нормотворческими и квазисудебными полномочиями, органи­зационно обособлены от министерств и пользуются в той или иной мере самостоятельностью даже по отношению к президенту.

Независимое ведомство возглавляется, как правило, коллегиальным органом, главу которого назначает прези­дент, но срок полномочий руководства независимого ведом­ства превышает срок полномочий самого президента; оно также периодически, не полностью обновляется, чтобы со­хранять определенную преемственность и независимость.

Будучи формально подчиненным конгрессу, независи­мое ведомство не исключается и из-под контроля прези­дента, главным образом через Административно-бюджет­ное управление Исполнительного управления президента, когда речь идет об их бюджетно-финансовых запросах.

Большое число таких ведомств возникло в период " но­вого курса", когда они создавались без достаточного согла­сования и четкой системы на основе потока законодатель­ных актов, определяющих их состав, компетенцию, сферы деятельности и пр.

В соответствии с родом своей деятельности независи­мые ведомства (к настоящему времени их создано около 100) делятся на политические, экономические и социаль­ные. К первым относятся такие важные политические обра­зования, как Комиссия по гражданским правам и Федераль­ная комиссия по выборам, ко вторым - Федеральная ре­зервная система, Комиссия по ценным бумагам и биржевым операциям, Федеральная корпорация страхования вкладов, Экспортно-импортный банк и др., к третьим - Националь­ный совет по трудовым отношениям, Комиссия по обеспе­чению равных возможностей для трудоустройства и пр.

Сходными с независимыми агентствами по своему пра­вовому статусу административными образованиями явля­ются правительственные корпорации, действующие в хо­зяйственном обороте как частные корпорации, но находя­щиеся под непосредственным контролем правительства, так как собственность этих корпораций является государст­венной. Правительственные корпорации связаны с выпол­нением тех или иных правительственных задач, как, на­пример, Корпорация по гарантированию пенсионного обес­печения.

Важнейшим звеном системы органов исполнительной власти является Исполнительное управление президента (ИУП). Не предусмотренное конституцией, ИУП создава­лось исполнительным приказом Ф. Рузвельта сначала с не­большим количеством сотрудников в качестве информаци­онно-координирующего органа президентской власти, в це­лях усиления взаимодействия между отдельными звеньями разбухшего в 30-х гг. административного аппарата. Оно со­стояло тогда из аппарата Белого дома, Бюджетного бюро (входившего ранее в структуру Министерства финансов), Совета по планированию национальных ресурсов и двух управлений - по кадровой политике и по правительственным отчетам. В случае возникновения чрезвычайной обста­новки предусматривалось создание Управления по чрез­вычайным ситуациям (УЧС).

Неизменной составной частью ИУП с момента его соз­дания остается аппарат Белого дома, насчитывающий в на­стоящее время около 90 человек, находящихся на штатных должностях, среди которых главные посты занимают Глав­ный советник, пресс-секретарь и секретарь по связям с общественностью. Этот аппарат отвечает за связь прези­дента с конгрессом, главами министерств и ведомств, со сред­ствами массовой информации и пр.

Направленное воздействие на средства массовой инфор­мации с целью " надлежащего освещения внешней и внут­ренней политики США" является одной из задач аппарата Белого дома. В начале 1985 г. в рамках ИУП была создана специальная информационная служба новостей Белого дома, состоящая только из правительственных чиновников, которая является часто единственным источником информации о политике Вашингтона. Белый дом осуществляет общее руководство и гигантской машиной внешнеполитической пропаганды, основным звеном которой является информационное агентство США (ЮСИН).

Вместе с расширением президентских полномочий в связи с усложнением задач, стоящих перед администраци­ей, увеличивалась роль и значение ИУП в деле не только координации деятельности административного аппарата, но и выработки национальной политики, в принятии важней­ших политических решений, что, в свою очередь, привело к его структурной перестройке, к росту численности аппара­та и размеров ассигнований на его содержание.

Важные изменения в структуре и функциях ИУП про­изошли в годы второй мировой войны. Наряду с увеличени­ем численности аппарата Белого дома, Совета по планирова­нию национальных ресурсов и Бюджетного управления, вме­сто двух старых управлений: по кадровой политике и прави­тельственным отчетам, были созданы на постоянной основе Управление по чрезвычайным ситуациям (УЧС) и Управ­ление экономических стабилизации (УЭС). На эти два управ­ления, призванных не только вырабатывать, но и реализо­вывать президентские, внутриполитические и внешнеполи­тические программы, и переместился в это время центр тя­жести с бюджетно-административных подразделений ИУП.

В рамках УЧС особое место стал занимать отдел воен­ной помощи союзникам США, преобразованный в 1941 г. в Управление по ленд-лизу, а в 1943 г. - в Управление по внешней экономике, во главе с помощником президента, выполнявшим роль главного координатора различных ве­домств по оказанию военной помощи союзникам США, по восстановительным работам и пр. В УЭС, сыгравшем ре­шающую роль в деле организации военного производства, стекалась вся информация о выпускаемой военной продук­ции, о запасах сырьевых ресурсов, о потерях вооруженных сил США и всех воюющих стран, о закупках вооружения. Особое стратегическое значение сотрудничества США со странами Латинской Америки привело к созданию в рам­ках УЧС в 1941 г. специального отдела межамериканских дел, занятого выработкой военно-экономической и идеоло­гической политики, проводимой в этом регионе.

После войны ИУП стал не только играть определяю­щую роль в принятии важнейших политических решений, но и выполнять роль своеобразного высшего арбитра в сфе­ре исполнительной власти.

Перемещение центра тяжести в принятии политиче­ских решений и программ из министерств в ИУП не было гладким и не могло быть таковым при действии механизма " сдержек и противовесов", обеспечивающих определенный баланс, равновесие политических сил. Как и в случае с без­успешной попыткой Ф. Рузвельта реформировать Верхов­ный суд, ему не удалось в годы войны по примеру Велико­британии создать некий президентский " военный кабинет", в который должны были войти военные министры, предста­вители Комитета начальников штатов и др.

Безуспешной в это время оказалась из-за сопротивле­ния военных и ФБР и попытка Ф. Рузвельта централизо­вать в рамках ИУП всю разведывательную деятельность. Но соответствующая подготовительная работа в этом на­правлении была проведена. Так как Комитет начальников штабов, которому было передано в годы войны руководство всеми операциями органов политической и военной развед­ки, не справлялся со своими задачами, в рамках Бюджетно­го управления было создано Управление координации ин­формации (УКИ), а в составе УЧС сформировано управле­ние военной информации.

Только в условиях начавшейся " холодной войны" в 1947 г. был принят Закон о национальной безопасности, на основа­нии которого было создано мощное подразделение в рамках ИУП - Национальный совет безопасности (НСБ) с подчи­ненным ему органом - Центральным разведывательным управлением (ЦРУ), возглавляемым директором, назначаемым президентом " по совету и согласию Сената" из числа дейст­вующих офицеров вооруженных сил или гражданских лиц.

ЦРУ, как указывается в Законе, не подлежало " воен­ному или какому-либо иному надзору, контролю или ка­ким-либо иным ограничениям" со стороны военных депар­таментов. В его обязанность входило " давать советы" НСБ по вопросам, касающимся разведывательной деятельности, " составлять рекомендации" президенту по вопросам " коор­динации разведывательной деятельности департаментов и ведомств правительства" и пр.

При этом прямо постановлялось, что на директора ЦРУ возлагается ответственность за " защиту источников инфор­мации и методов ее получения от неправомерного (неуполномоченного) рассекречивания (оглашения)", что дела­ло его фактически бесконтрольным.

Наряду с созданием Национального совета безопасно­сти другим важным дополнением ИУП после второй мировой войны стало создание в 1946 г. вышеупомянутого Сове­та экономических консультантов и в 1963 г. Управления представителей США на торговых переговорах, ознамено­вавшего значительное расширение полномочий президента и в сфере внешнеэкономической деятельности.

Определенный крен в аппарате ИУП, связанный с воз­никновением НСБ и закреплением за ним только сферы внешней политики, прямое запрещение ЦРУ: " наблюдать за исполнением законов внутренней безопасности", ограж­дающее компетенцию ФБР, был устранен созданием в 1970 г. в рамках ИУП Совета по вопросам внутренней политики, состоящего из известных аналитиков, призванных выраба­тывать " советы президенту" по внутриполитическим про­блемам.

Многие рекомендации этого Совета, так же как и реко­мендации Совета экономических консультантов, воплоща­лись в ежегодных посланиях президента конгрессу " О по­ложении в стране". Это подразделение ИУП особенно часто перестраивалось. В результате новой реорганизации ИУП при Д. Картере в 1971 г. был создан Штаб внутренней поли­тики. Р. Рейган преобразовал его в 1981 г. в Управление по разработке политики (УРП).

Но при все возрастающем значении этих подразделе­ний ИУП решающая роль в определении внутренней поли­тики оставалась за его Административно-бюджетным управлением (АБУ), заменившим некогда существовавшее Бюджетное бюро. В функции АБУ, являющегося " глазами и ушами президента", входит сбор и анализ данных для составления и контроля за исполнением ежегодного бюд­жета, изучение деятельности органов исполнительной вла­сти, разработка планов их реорганизации, ревизия бюджет­ных предложений правительственных ведомств и пр. Лю­бое предложение ведомств по изменению действующих го­сударственных программ в области экономики, социальной политики, военного строительства, охраны окружающей среды и пр., прежде чем попасть в конгресс, требует одоб­рения АБУ, который играет роль законодательного фильт­ра президента. При принятии важнейших политических решений президент опирается прежде всего на свой личный штаб советников - специалистов кабинета и АБУ. Признанием особой важности АБУ стало ныне назначение его директора президентом с согласия Сената.

Чрезмерное разрастание бюрократического аппарата, превратившегося в самодовлеющую силу, вызывает все уси­ливающееся недовольство и критику американцев, к кото­рой не может не прислушиваться политическое руково­дство страны. Бюрократов осуждают за волокиту, дубли­рование функций, расточительство, конфликтность. В 1978 г. была проведена реорганизация государственной службы с целью ее большего приспособления и восприимчивости к правительственному политическому курсу путем совершен­ствования системы вознаграждения чиновников, повыше­ния их квалификации, укрепления дисциплины. На осно­вании Закона 1978 г. при некоторых министерствах и ве­домствах были учреждены должности генеральных инспек­торов, рассматривающих жалобы на злоупотребления чи­новников и пр.

Все громче стали раздаваться в правительственных кругах и требования дерегуляции общественной жизни. Кандидаты в президенты в качестве козыря стали исполь­зовать в предвыборных кампаниях обещания покончить с колоссальными расходами на госаппарат, сократить как его численность, так и количество издаваемых им предписа­ний. Особенно активно эти требования стали выдвигаться во второй половине 70-80-х гг. Д. Форд (1974-1977 гг.) сфор­мировал в Белом доме группу высокопоставленных специа­листов для составления обзора регулирующих предписа­ний ряда федеральных ведомств, по итогам работы которой был принят ряд законов о дерегуляции в воздушном, же­лезнодорожном и автодорожном сообщении.

Непрекращающийся рост расходов на содержание ре­гулирующих ведомств заставил Д. Картера выступить с программой " планирования дальнейших процессов регули­рования", ослабления требований при регулировании бан­ков, малого бизнеса и пр. Ему удалось принять в 1977 г. Закон о дерегуляции грузовых автоперевозок и освободить в 1980 г. предприятия малого бизнеса от обязанности реги­страции своих ценных бумаг. Но смелое обещание сокра­тить 1900 федеральных ведомств до 200 не было осуществ­лено в четырехлетний срок его правления.

Особенно активен был в требованиях дерегуляции Р. Рейган, который не переставал выступать против " не­оправданного вмешательства" государства в сферу рыноч­ных и социальных отношений. Не случайно он назвал свой приход к власти в 1980 г. " концом эры Рузвельта в эконо­мике". Проводя неоконсервативную политику " упрощен­ного регулирования", Р. Рейган сократил число регулирующих ведомств (не затронув при этом самые крупные), расширил права Административно-бюджетного управле­ния ИУП, требуя его обязательного анализа на предмет выявления " стоимости и выгод" всех ведомственных нор­мативных предписаний. С целью освобождения от излиш­него бремени регулирующих нормативов банков и малого бизнеса в 1987 г. были приняты Законы " О равных условиях конкуренции в банковской сфере" и " О реформе оздоровления и укрепления финансовых институтов". Стимулируя развитие рыночных отношений, Р. Рейган провел беспрецедентную по своим масштабам налоговую реформу, сократив наивысшую ставку налогов на физиче­ских лиц с 70% в 1981 г. до 28-33% в 1988 г. При этом 4, 5 млн. семей с самыми низкими доходами вообще были осво­бождены от налогов.

Реформа привела к спаду инфляции, росту доходов малоимущих слоев населения. Но вместе с тем были уреза­ны 20 социальных программ, способствующих, по утвержде­нию Р. Рейгана, " паразитизму и иждивенчеству граждан", что незамедлительно сказалось на обострении проблем жи­лья, страхования по безработице на федеральном уровне, государственного медицинского страхования (при сущест­вующей многочисленной армии американцев, вообще не за­страхованных на случай болезни). Последующие политиче­ские перемены после продолжавшегося более десяти лет периода дерегуляции были прямо связаны с усилившимся в США движением в поддержку социальных программ, тре­бованиями более активной роли государства в сфере эконо­мики в связи со снижением конкурентоспособности страны в мировой торговле, необходимостью охраны окружающей среды и пр. Поиски баланса, меры регуляции и дерегуля­ции экономики и социальных отношений, с которыми прямо связана проблема общей численности бюрократического аппарата, его удешевления, остаются актуальной задачей страны.