Международно-правовые акты в сфере противодействия коррупции

Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Конституционный Суд РФ неоднократно подтверждал это положение, признавая составной частью правовой системы России положения международных договоров, таких как Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Конвенция о защите прав человека и основных свобод, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. В то же время присоединение к международным актам означает необходимость приведения национального законодательства в соответствие с ними.

По мнению многих специалистов, магистральный и наиболее эффективный путь к созданию современной отечественной антикоррупционной правовой базы, это имплементация в российское законодательство ключевых положений международно-правовых актов и международных стандартов. В настоящий момент в составе международного права существует несколько десятков документов различного уровня направленных в целом или в части на противодействие коррупции[31].

В рамках ООН потребовались упорные усилия сначала на техническом уровне, а затем и на политическом, направленные на то, чтобы вопрос о борьбе с коррупцией был выдвинут на глобальную повестку дня. Первый специальный акт ООН в данной сфере был принят на уровне Декларации о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях от 16 декабря 1996 г. Активная разработка специального договора началась после принятия Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности (15 ноября 2000 г.). Это объясняется тем обстоятельством, что коррупционные сети тесно связаны с организованной преступностью. Специальный комитет получил мандат на разработку международно-правового акта против коррупции на основании Резолюции ГА ООН 55/61 от 4 декабря 2000 г. и 55/260 от 31 января 2002 г. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции была одобрена на 58-й сессии ГА ООН 31 октября 2003 г. и открыта для подписания во время Конференции высокого уровня, которая состоялась в Мериде (Мексика) 9 - 11 декабря 2003 г. Конвенция вступила в силу после получения Генеральным секретарем ООН 30-й ратификационной грамоты (Эквадор), т.е. 14 декабря 2005 года. 9 декабря отмечается как Международный день борьбы с коррупцией. Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г., ратифицирована Российской Федерацией 8 марта 2006 г. Позитивным шагом российского законодателя является также ратификация 25 июля 2006 г. Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г., которая вступила в силу 1 июля 2002 г.

Цель Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (далее - Конвенция) - предупреждение и искоренение коррупции путем укрепления международного сотрудничества и оказания государствам-членам технической помощи в этой сфере. В Конвенции, в частности, подчеркивается, что в условиях глобализации мировой экономики " коррупция уже не представляет собой местную проблему, а превратилась в транснациональное явление".

Конвенция вводит всеобъемлющий пакет стандартов, мероприятий и правил, которые все страны могут применять для укрепления национальных правовых норм и режимов государственного регулирования в области борьбы с коррупцией. Она призывает к принятию мер по предупреждению коррупции, объявляет вне закона преобладающие формы коррупции как в государственном, так и в частном секторе и обязывает государства-члены учредить специальные органы для борьбы с этим явлением. Конвенция требует от стран-участниц вернуть средства, полученные с использованием коррупционных методов, в страны, у которых они были похищены. Положения Конвенции формируют базу для устойчивого и эффективного сотрудничества между государствами в целях предупреждения, выявления и возвращения средств, полученных в результате коррумпированных действий.

Следует также отметить, что в Конвенции не содержится само понятие " коррупция". В процессе разработки Конвенции вокруг определения коррупции велись острые дискуссии, вызванные различными причинами, в том числе языковыми (или переводом данного термина). Дело в том, что в английском варианте под коррупцией понимается мздоимство, а на французском данное явление ассоциируется со взяточничеством или подкупом. В итоге, хотя понятие " коррупция" не раскрывается в понятийном аппарате Конвенции ООН, оно, тем не менее, выводимо из ее положений, шире используемых формулировок преступлений, непосредственно связанных с коррупцией.

В связи с необходимостью имплементации основных положений указанных антикоррупционных международных Конвенций и вступлением России с 1 февраля 2007 г. в " Группу государств против коррупции" (ГРЕКО) Указом Президента РФ от 3 февраля 2007 г. N 129 создана Межведомственная рабочая группа. Основная цель Группы - координация деятельности и объединение всех направлений по противодействию коррупции на основе взятых Россией международных обязательств, определяющих ряд международных антикоррупционных стандартов.

Антикоррупционные международно-правовые нормы содержатся в Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (Страсбург, 4 ноября 1999 г.), а также в актах рекомендательного характера: Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятом Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 г., Руководстве ООН " Практические меры по борьбе с коррупцией", Международном кодексе поведения государственных должностных лиц, содержащемся в приложении к Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г., Двадцати принципах борьбы с коррупцией, утвержденных Резолюцией Комитета министров Совета Европы от 6 ноября 1997 г., и др.

Однако процесс имплементации в российское законодательство международно-правовых норм антикоррупционной направленности сталкивается с рядом сложностей юридико-технического и содержательного характера. Например, в Конвенции ООН против коррупции шире, чем в Уголовном кодексе РФ, описаны составы преступлений, связанных с взяточничеством, имеются расхождения в определении предмета уголовно-наказуемого подкупа в публичном и частном секторе, существует неясность в установлении механизма ответственности юридических лиц за деятельность, связанную с коррупцией, остается открытым вопрос о специализированном органе по борьбе с коррупцией и т.д.

Конвенция ООН против коррупции предусматривает необходимость криминализации ряда деяний, пока не признаваемых российским законодательством преступными. Например, статья 20 Конвенции предписывает криминализировать такой состав как «незаконное обогащение». Незаконное обогащение это значительный рост имущества должностного лица или его родственников, явно превышающий их официальные законные доходы. Несмотря на то, что согласно презумпции невиновности, проверка таких случаев является проблематичной, тем не ме6нее государство должно иметь право контролировать своих должностных лиц, также и в части состояния их активов. Информация о незаконном обогащении должна стать поводом как минимум служебной проверки, по результатам которой должно быть принято решение о дальнейшей деятельности такого должностного лица и судьбе незаконного имущества. Как правило, в таких случаях полагается конфискация. Подобного рода практика была реализована в Италии и дала положительные результаты.

В настоящее время меры борьбы с коррупцией при помощи правовых средств гражданского права получают признание на международном уровне. Одно из важнейших достижений в этом направлении - принятие на уровне Совета Европы Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию. Указанная Конвенция устанавливает общие для стран-участниц правила гражданско-правового и гражданско-процессуального характера в рассматриваемой сфере.

Среди ключевых положений Конвенции отметим следующие:

1) " Каждая Сторона предусматривает в своем внутреннем законодательстве нормы, закрепляющие право лиц, понесших ущерб в результате коррупции, подать иск с целью получения полного возмещения ущерба" (ст. 3);

2) " Каждая Сторона предусматривает в своем внутреннем законодательстве следующие условия, которые должны быть выполнены для того, чтобы ущерб подлежал возмещению: а) ответчик совершил или санкционировал акт коррупции или не предпринял разумные шаги для предотвращения акта коррупции; б) истец понес ущерб; в) существует причинно-следственная связь между актом коррупции и нанесенным ущербом" (ст. 4);

3) " Каждая Сторона предусматривает в своем внутреннем законодательстве надлежащие процедуры, позволяющие лицам, понесшим ущерб в результате акта коррупции, совершенного ее публичными должностными лицами в ходе осуществления ими своих функций, требовать возмещения ущерба от государства" (ст. 5);

4) " Каждая Сторона предусматривает в своем внутреннем законодательстве эффективные процедуры для получения доказательств в гражданском судопроизводстве, вытекающих из акта коррупции" (ст. 11);

5) " Каждая Сторона предусматривает в своем внутреннем законодательстве, что любой контракт или положение контракта, предусматривающие совершение акта коррупции, являются недействительными и не имеющими юридической силы" (ст. 8)[32].

Надо отметить, что многие положения, содержащиеся в законах «антикорруционного пакета» являются производными от соответствующих стандартов установленных международно-правовыми документами. При этом можно наблюдать определенное ментальное противоречие в отношении тех или иных положений со стороны национального и международного права. Так, например часть 1 статьи 9 федерального закона о противодействии коррупции устанавливает «Государственный или муниципальный служащий обязан уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений». В то же время аналогичное положение Модельного кодекса поведения для государственных служащих утвержденного Комитетом Министров Совета Европы от 11 мая 2000 г. звучит по другому: «Государственный служащий обязан сообщать компетентным органам любые доказательства, утверждения или подозрения относительно незаконной или преступной деятельности в отношении государственной службы, о чем ему (ей) стало известно при исполнении служебных обязанностей или в связи с их исполнением». В процессе принятия федерального закона эта позиция вызвала острые споры, в конце концов, депутаты пришли к выводу, что более широкий спектр сведений, который служащий должен был бы предоставлять компетентным органам может повлечь за собой определенную этическую напряженность, поэтому эту обязанность утвердили в «усеченном виде». В других же европейских странах такая возможность «доносительства» протестов не вызывает.

3.3.