Роль и значение иных отраслей российского законодательства в деле противодействия коррупции

3.6.

В действующем российском законодательстве заложен определенный контркоррупционный потенциал. Речь идет не только об уголовном праве, но и иных отраслях как публичного, так и частного права. Ведущие отрасли отечественного законодательства вносят свою лепту в дело противодействия коррупции. Гражданское, административное, трудовое, налоговое, таможенное и иные отрасли законодательства в настоящий момент проходят экспертизу на предмет выявления антикоррупционного потенциала. Но основное внимание обращается на законодательство, регулирующее экономическую деятельность.

Основной целью коррупционеров, как известно, является получение различных благ, в первую очередь материального характера. В связи с этим важную роль в противодействии коррупции призвано сыграть гражданское право, и, прежде всего такие его институты, как обязательства вследствие причинения вреда (гл. 59, ст. ст. 1064 - 1070 ГК РФ) и обязательства вследствие неосновательного обогащения (гл. 60, ст. ст. 1102 - 1109 ГК РФ). Если первый институт призван защитить лиц, которые пострадали от действий (бездействия) коррупционеров, то второй может быть задействован в целях лишения коррупционеров неправомерно нажитых материальных благ (движимое и недвижимое имущество, денежные средства, ценные бумаги и т.д.).

Так, согласно ст. 1068 ГК РФ юридическое лицо несет гражданскую (имущественную) ответственность за вред, причиненный его работником при исполнении служебных обязанностей, вне зависимости от того, был ли данный работник привлечен к уголовной ответственности или нет. Такая же ответственность возлагается и на органы государственной власти и органы местного самоуправления в случае совершения их должностными лицами коррупционных преступлений (ст. 1069 ГК РФ). Представляется, что такая ответственность должна наступать и за действия, связанные с дачей или получением взятки либо коммерческим подкупом, несмотря на то, что эти деяния не отражены в ст. ст. 1068 - 1070 ГК РФ.

Положения указанных статей схожи с положениями ст. 5 Конвенции Совета Европы " О гражданско-правовой ответственности за коррупцию", в соответствии с которой лица, понесшие ущерб от коррупции, имеют право на полную его компенсацию путем возмещения материального ущерба, потери доходов. Причем ответчиком может выступать как лицо, совершившее акт коррупции, санкционировавшее его или не принявшее разумных шагов для его предотвращения, так и само государство, чье должностное лицо виновно в совершении коррупционного акта.

Благоприятствующим фактором для применения институтов и норм гражданского права в целях борьбы с коррупцией служит гражданско-правовая презумпция вины неисправного должника. Она означает, что в рамках гражданского судопроизводства взяточникам, расхитителям бюджетных средств и прочим коррумпированным должностным лицам в случае предъявления им государством исков об изъятии материальных благ противоправного происхождения придется самим доказывать законность происхождения своего имущества и денежных средств. Сделать это при наличии трудно скрываемых материальных плодов коррупционной деятельности, думается, будет весьма затруднительно.

В основе использования материальных и процессуальных институтов и норм гражданского права в борьбе с коррупцией лежит идея изъятия криминальных доходов в судебно-исковом порядке. В главном вопрос сводится к определению гражданско-правовых оснований исковых требований. Наибольший интерес в этом смысле представляет обращение к таким институтам гражданского права, как обязательства вследствие причинения вреда (глава 59, статьи 1064 - 1083 ГК РФ), признание недействительности сделок (§ 2 главы 9 подраздела 4 части первой ГК РФ). Заметим, что эти нормы применяются в контркоррупционной деятельности правоохранительных органов достаточно продуктивно. Это же значение имеет и ст. 1015 ГК РФ (имущество не подлежит передаче в доверительное управление государственному органу или органу местного самоуправления).

К специальным мерам противодействия коррупции в гражданском законодательстве следует отнести и ст. 575 ГК РФ " Запрещение дарения". Особую опасность коррупция представляет в тех сферах, от которых непосредственно зависит повседневная жизнедеятельность граждан - обеспечение безопасности, здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство и т.п. Коррупция в этих сферах наиболее опасна, так как подрывает доверие общества к органам государственной власти и управления. Действовавшая ранее редакция статьи связывала стоимость допустимых подарков с минимальным размером оплаты труда. Редакция ст. 575 ГК РФ в соответствии с Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ допускает дарение обычных подарков, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей, лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, государственным служащим, муниципальным служащим, служащим Банка России в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей. Кроме того, статья по-прежнему распространяет запрет дарения на субъектов так называемой бытовой коррупции - работников образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, и аналогичных организаций, в том числе организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Таким образом, в результате внесенных в Гражданский кодекс изменений поменялась возможная стоимость обычных подарков - до трех тысяч рублей независимо от экономической ситуации в стране - и одновременно расширился круг субъектов за счет высших должностных лиц (замещающих государственные и муниципальные должности) и служащих Банка России.

Кроме того, ст. 575 ГК РФ дополнена пунктом 2 следующего содержания: " Запрет на дарение лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, государственным служащим, муниципальным служащим, служащим Банка России, установленный пунктом 1 настоящей статьи, не распространяется на случаи дарения в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями. Подарки, которые получены лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, государственными служащими, муниципальными служащими, служащими Банка России и стоимость которых превышает три тысячи рублей, признаются соответственно федеральной собственностью, собственностью субъекта Российской Федерации или муниципальной собственностью и передаются служащим по акту в орган, в котором указанное лицо замещает должность".

С этим правовым режимом подарков корреспондирует и норма, появившаяся в ст. 17 Федерального закона " О государственной гражданской службе РФ" в результате принятия Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ. Отныне гражданский служащий, сдавший подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, служебной командировкой или другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Вообще, гражданско-правовая норма о дарении всегда вызывала дискуссии по поводу разграничения взятки и подарка. Некоторые ученые полагают, что статья устанавливает " стоимостную" границу между якобы законным и уголовно наказуемым дарением. Но большинство толкований связывают зависимость подарка и совершаемых должностным лицом действий: если вручение подарка предшествовало действиям должностного лица либо если такие действия были обусловлены последующим вознаграждением в виде подарка, его следует квалифицировать как получение взятки. Кроме того, дарение происходит по мотивам благодарности, взятка же имеет цель достичь желаемого результата и поведения должностного лица.

Иное российское отраслевое законодательство также содержит меры по противодействию коррупции. Известно, что существуют области, где потенциальная возможность распространения коррупции гораздо выше, чем в остальных сферах, связанные с распоряжением бюджетными средствами, государственным имуществом, размещением госзаказа, предоставлением государственных льгот и пр. На такое отраслевое законодательство ложится дополнительная функция - антикоррупционная. Эту специфику отражает Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. N 305 " О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд". Его антикоррупционная направленность выражалась в допущении широкого круга возможных поставщиков на конкурентной основе, а также в установлении четкой процедуры совершения действий государственным заказчиком. Разумеется, этого мало, и потому Федеральные законы о поставках продукции для государственных нужд 1994 и 1999 гг. постепенно, но все еще недостаточно совершенствовали обозначенный аспект. Действующий с изменениями Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ " О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" в числе прочего имеет целью предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов. Правда, слишком забюрократизированный порядок установленный данным закон не стал преградой для коррупции. Как отметил по данному вопросу в своем Послании Президент России: «Я не буду сейчас «демонизировать» известный всем 94-й закон, его все критикуют, но ситуация действительно уже вышла за грань разумного. Заложенные в нём цели, к сожалению, во многом остались декларациями. По самым скромным оценкам, нецелевые расходы, включая и прямое воровство, и «откаты», и просто нецелевые расходы, составляют не менее триллиона рублей. Поэтому пора начинать работу над новой редакцией закона о госзакупках – более продуманной и более современной».

Превентивной антикоррупционной нормой можно считать правовую установку из ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ " О защите конкуренции": " Запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом".

Антикоррупционные меры превентивного характера содержит и Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ " О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". В нем профилактическая задача недопущения коррупционных отношений выполняется путем регламентации контрольной деятельности органов власти. Нормы Закона, которые устанавливают периодичность плановых проверок, ограничения при проведении проверки, недопустимость взимания платы с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по контролю, а также условия недействительности результатов проверки, проведенной с грубым нарушением требований закона, предупреждают коррупционные нарушения и выводят их в сферу действия уголовного законодательства.