БЕЛОРУССКАЯ АКАДЕМИЯ 8 страница

Перечень министерств показывал, чем занимается правительство. В числе министерств было, например, министерство авиационной промышленности, министерство автомобильной промышленности, внешней торговли, газовой промышленности, гражданской авиации, машиностроения, медицинской промышленности, морского флота, нефтяной промышленности, путей сообщения, тяжелого транспортного машиностроения и т.д. К всесоюзным и республиканским относились министерство иностранных дел, высшего и среднеспециального образования, геологии, иностранных дел, культуры, здравоохранения, легкой промышленности, связи, торговли, финансов и т.д. Если мы познакомимся с законодательством любого государства, то, возможно, такого подробного перечня министерств мы не найдем, но направления деятельности, безусловно примерно те же самые, будут присутствовать в работе любого правительства – и министерство просвещения, и министерство здравоохранения, и министерство обороны и т.д.

 

Важнейшие полномочия правительства

Это все сфера исполнительной власти – поле деятельности правительства. Полномочия правительства в этих сферах можно обобщить и сгруппировать. Можно обозначить наиболее типичные полномочия зарубежных правительств. Это полномочия в сфере политического руководства, полномочия в области управления, полномочия правительства в сфере законодательства, внешнеполитические полномочия, чрезвычайные полномочия правительства и иные полномочия.

Что же такое полномочия в сфере политического руководства? Правительство во всех странах играет ведущую роль по разработке основного курса страны, то есть в формулировании, планировании и реализации внутренней и внешней политики государства. Кстати, политика государства формулируется не только правительством, но и различными политическими структурами: партиями, союзами и ассоциациями. Но мы знаем, что правительство в большинстве стран мира – это сосредоточение представительства политических сил. Граждане, выбирая депутатов, голосуя за ту или иную партию, фактически этим самым определяют состав правительства. Или, выбирая главу государства, – президента – граждане также выбирают определенный курс страны.

Правительство, являясь правительством при президенте либо будучи образованным парламентом, свой декларированный курс реализуют. Программы правительства могут издаваться в виде толстых трудов и включать подробные росписи по направлениям экономики, строительства, сельского хозяйства и т.д. Они также могут сводиться к нескольким абзацам, сутью которых является смена устоявшихся приоритетов, новые экономические, военные и политические союзы. Иногда программы носят рекламное название. Например, особенно модно это было и есть в Америке. Там провозглашались такие правительственные программы, как " Создание Великого общества", " Программа новых рубежей", " Программа борьбы с бедностью", " Программа новой экономики" и т.д.

Президент Шарль де Голль в свое время провозгласил Программу восстановления величия Франции.

Программы правительства могут и не формулироваться в виде броских девизов и формул. Программа – это весь курс, это комплекс мероприятий. И если при помощи определенной программы государство укрепляет экономику, люди улучшают свое благосостояние, то, очевидно, такая программа отвечает потребностям народа, и народ отзывается на такие программы, поддерживает свое правительство и его курс. Если же программы, внешне привлекательные, ведут страну не по верному пути, то граждане перестают поддерживать такие правительства, и они вынуждены уходить в отставку. Так, например, какие бы красивые слова о солидарности, о борьбе за права рабочих не говорили лейбористы, но программа консерваторов оказалась более привлекательной, потому что при консерваторах, которых много лет возглавляла Маргарет Тэтчер, становилось все больше частных домовладений, увеличивалось число рабочих мест, а лейбористы ничего более убедительного не могли предложить избирателям.

Полномочия в сфере управления. Естественно, это основная группа полномочий, что правительство – это главныи орган управления. Это штаб управления всеми делами страны. Правительство осуществляет функции общего универсального управления, реализует свои цели, выдвигаемые в политических программах.

Компетенция правительства в области управления очень широка и охватывает все сферы общественной жизни. Правительство координирует, согласовывает и направляет деятельность всех министерств, поскольку министры входят в состав правительства. Эта функция координации и направления осуществляется как руководителем правительства, так и при помощи выработки коллегиальных решений во время заседаний правительства, так и при помощи ранее названной комитетской системы – внутренних органов правительства. Такая координация, такая управленческая деятельность реализуется посредством специальных актов, приказов и директив, которые принимаются и распространяются сверху вниз по вертикали.

Правительство в своей работе опирается на административно-чиновничий (иногда его называют – бюрократический) аппарат. Наличие этого аппарата закреплено в ряде конституций. Например, конституция Франции, ст. 20, конституции Японии – ст. 73, конституция Испании ст. 97. Очень часто в учебных курсах и пособиях аппарат, чиновничество, изучаются в рамках разделов или глав, посвященных правительству.

Правительство производит назначения на значительное число высших, средних и прочих гражданских и военных должностей. В президентских республиках эту роль осуществляет глава государства, а в парламентских государствах – это реально осуществляет глава правительства, а иногда это оформляется от имени главы государства. Иногда эти функции поделены между главой государства и главой правительства. Наиболее важные решения по назначению государственных служащих безусловно определяются и решаются в правительстве, потому что этот орган имеет больше возможности для отбора и проверки деловых и прочих качеств претендентов на должности государственных служащих.

Правительство обладает правом контроля деятельности практически всех государственных служащих и наказывает за промахи и должностные правонарушения. В ряде стран существует административная юстиция и действия государственных служащих могут быть обжалованы в административных судах или административных трибуналах. Вообще объем различных управленческих полномочий и функций в современных государствах очень велик, и правительство является координатором всего этого гигантского объемам различных управленческих действий, которые осуществляются в каждой стране.

 

Полномочия в законодательной сфере

Говоря о полномочиях правительства в законодательной сфере, следует упомянуть два момента. Во-первых, современные правительства имеют собственную регламентарную власть и издают акты нормативного характера. Во-вторых, они издают делегированные акты, и этим самым оказывают большое влияние на нормативную сферу деятельности государства. Следует также упомянуть, что правительства большинства стран в лице главы правительства обладает правом законодательной инициативы, и этим правом правительство пользуется очень широко. В ряде стран свыше 90 % законопроектов, которые принимаются парламентом, вносятся правительством. Правительство фактически становится основным работодателем для парламента, и парламент " обслуживает" правительство. В большинстве западноевропейских стран дело обстоит именно так. В такой важной сфере, как разработка и принятие бюджета почти все права принадлежат правительству. Исполнительная власть не только " составляет" бюджет, но имеет много способов " заставить" парламент принять бюджет, даже если у членов парламента есть сомнения по поводу содержания этого финансового документа. Так, например, по французской конституции (ст. 47), если парламент в 70-дневный срок не утверждает финансовый законопроект, то он вводится в действие путем издания акта правительства (ордонанса).

Даже в США, где очень сильная законодательная власть и существует четкое разделение властей и система сдержек и противовесов, администрация (правительство США) разрабатывает самые важные законопроекты, включая государственный бюджет. Представители администрации часто выступают на заседаниях Конгресса, на многочисленных слушаниях и влияют на мнение членов парламента.

В парламентарных республиках и монархиях правительства, в лице его главы, в необходимых случаях имеют право созыва чрезвычайной сессии парламента. В ряде стран глава правительства, обратившись к главе государства, может распустить парламент (внеся проект соответствующего акта, который глава государства обязан подписать).

 

Другие полномочия правительства

Очень важная сфера деятельности правительства – это внешнеполитические полномочия. Внешнеполитические полномочия – сфера как политических союзов военных союзов, так и экономических связей. Внешняя политика – это одна из самых важных сторон деятельности правительства. В данной сфере полномочия любого правительства очень широки, и правовая регламентация этих полномочий, как правило, отсутствует. Все, чем пожелает заняться правительство в этой сфере, практически может быть осуществлено.

Правительство ведет международные переговоры и, как правило, не спрашивает для этого разрешения у законодательных органов. И не только проводит переговоры, но и подписывает соглашения и договоры. Глава правительства и некоторые другие представители исполнительной власти (министр иностранных дел) имеют право подписывать договоры и соглашения в силу занимаемой должности (ех offitio), т.е. очень часто даже без наличия специальных мандатов или без предоставления специальных полномочий. Правительство (в лице премьера) не только подписывает международные договоры, но и, если это необходимо, вносит в парламент проекты актов о ратификации договоров.

Во многих странах вносить поправки и добавление в подписанные правительством соглашения запрещается. Хотя формально глава государства практически везде назначает дипломатических представителей, фактически правительство реально подбирает кадры дипломатов и рекомендует конкретных лиц на должности послов и иных дипломатических представителей в зарубежные страны.

К ведению правительства (и реально, и юридически) относятся вопросы войны и мира. В распоряжении правительства находятся вооруженные силы, и министр обороны всегда является членом правительства. Правительство руководит всеми военными делами, обороной страны, принимает решения о мобилизации и т.д.

Естественно, правительство руководит образованием, занимается регулированием проблем здравоохранения, регулированием вопросов сельского хозяйства, охраной общественного порядка – это все обязательные элементы деятельности любого правительства. Конечно, для любого гражданина эти вопросы очень важны.

В последнее время появились такие важные направления в сфере исполнительной власти, как министерство энергетики и руководство охраной окружающей среды. Министерство по защите и охране окружающей среды, министерство экологии – это важные элементы современной правительственной власти.

Чрезвычайные полномочия правительства обычно закрепляются в специальных законах. Суть чрезвычайных полномочий в том, что если возникают какие-то экстраординарные события (внешняя угроза, внутренние конфликты и беспорядки), то правительство может объявить военное положение, чрезвычайное положение и сосредоточить всю полноту власти в своих руках. Мы уже говорили, что наиболее разработанный образец чрезвычайного законодательства – это чрезвычайные законы ФРГ. Часть этого чрезвычайного законодательства содержится даже в Основном законе ФРГ. Это ст. 87-а и раздел 10-а.

Вообще, нормы о чрезвычайном законодательстве предусматривают, что в случае внешней опасности или угрозы конституционному строю правительство может использовать вооруженные силы для борьбы с внешней агрессией или внутренними беспорядками. Функции парламента могут быть приостановлены, действие конституционных прав и свобод также приостанавливаются; командование вооруженными силами может быть передано главе правительства или государства. Например, в ФРГ во время чрезвычайного положения руководить страной будет федеральный канцлер – глава правительства.

К числу других полномочий правительства конституция н законы могут относить и иные функции. Например, в некоторых странах не глава государства, а правительство принимает решения об амнистии, о смягчении или отсрочке наказания. В некоторых случаях глава правительства подписывает законы, принятые парламентом: ряд законов скрепляются подписью премьер-министра. Это своего рода контрассигнация актов не главы государства, а законодательных органов. Такой порядок есть в Японии.

Современные правительства руководят самым широким кругом дел и имеют полномочия в сфере управления экономикой, социальных проблем (помощь неимущим, безработным), в сфере управления культурой, например, должность министра культуры во Франции очень важна и почетна. Во многих странах существуют ведомства по делам спорта, туризма и т.д. Правительства курируют (контролируют) деятельность средств массовой информации: следят за тем, чтобы не нарушались важнейшие принципы морали, религиозные чувства и права граждан. Так, например, правительство может запрещать порнографию, пропаганду насилия в средствах массовой информации и т.п. Правительственные чиновники наблюдают за этими запретами.

 

§7. Исполнительная власть. Глава государства

 

В тех случаях, когда глава государства возглавляет абсолютную или дуалистическую монархию, или является президентом в президентской республике – он олицетворяет исполнительную власть. При других формах правления исполнительная власть – это правительство во главе с председателем (премьер-министр, канцлер и т.д.)

 

Варианты реализации должности главы государства

При изучении реальной практики современного мира можно прийти к выводу о том, что существует 6 вариантов персонификации (реализации) должности или функции главы государства.

Первый вариант – наиболее древний и традиционный – это глава государства в лице монарха. Есть три способа, при помощи которых, или посредством которых, монарх занимает престол:

а) монарх, унаследовавший свою должность (абсолютное большинство монархий – Великобритания, Нидерланды, Бельгия, Япония, Таиланд и т.д.);

б) монарх, который либо назначен, либо избран своей семьей, старейшинами династий (такой вариант, например, существует в Саудовской Аравии, в африканском королевстве Свазиленд, государстве Катар и других ближневосточных монархиях);

в) монарх, избираемый другими монархами, своими коллегами, которые возглавляют субъекты федераций. Это периодически избираемый глава монархической федерации. Строго говоря, такой пример только один – это Малайзия, где главы султанатов выбирают верховного правителя на 5 лет. Приводится еще пример Объединенных Арабских Эмиратов, но там, по необъяснимой причине, главы семи эмиратов раз в 5 лет избирают не главного эмира, а президента. Очевидно, это сделано то ли на западный манер, то ли для того, чтобы не объявлять одного из своих коллег эмиром над эмирами.

Второй вариант: глава государства – президент. Есть также три способа приобретения этой должности:

а) президент, избранный народом, гражданами;

б) президент, избранный парламентом;

в) президент, избираемый специальными коллегиями. Коллегии могут быть различными, составленными из членов парламента, плюс представители местных органов власти. Так или иначе, это коллегия.

Третий вариант. Это нестандартный и нетипичный вариант. Речь идет о главе государства в виде коллегиального органа, органа избираемого парламентом на определенный срок. Это, например, тот вариант, что был в бывшем Советском Союзе (во всяком случае, наша ситуация трактовалась именно так), а в настоящее время это Куба. Отмечается, что поскольку коллегиальный орган не может выполнять ряд функций, присущих главе государства, в силу того, что они должны выполняться индивидуально, то какие-то полномочия передаются одному из представителей этого органа. Например, одним человеком – членом (или главой) коллегиального органа подписываются документы, принимаются верительные грамоты от иностранных послов и т.д.

Четвертый вариант – глава государства по совместительству. Такую функцию, например, выполняет глава правительства – премьер-министр в землях ФРГ. Там каждый субъект федерации – Земля – имеет парламент и правительство, но главы этого государственного образования не имеется. Главы земельных правительств осуществляют одновременно с этим функции глав тринадцати земель.

Пятый вариант – главой государства " как бы является" генерал-губернатор – представитель британского монарха в государствах – бывших доминионах, а ныне именующихся членами Сообщества там, где нет своего главы государства. Генерал-губернаторы имеются в Канаде, Австралии, Новой Зеландии, Барбадосе, Ямайке и т.д., генерал-губернатор – не глава государства в чистом виде, это представитель главы государства. Но с определенными оговорками, в силу того, что главенство британской монархии является, в общем-то, условным. Генерал-губернатор, будучи формальным представителем британской короны, достаточно серьезная в государственном плане фигура.

Шестой вариант – наиболее нестандартный и находящийся вне рамок нормального государственного механизма вариант. Это единоличный или коллегиальный глава государства, который получил свою власть незаконно – путем узурпации власти. Обычно это военные, возглавившие военный переворот, это главы военных хунт, провозгласившие себя главами государств, верховными начальниками и т.д.

В порядке дополнения можно еще назвать седьмой вариант. Наиболее экзотический, но вполне легитимный (в отличие от предыдущего). Речь идет о главе государства в виде племенного вождя, который по традиции, признаваемой народом и другими государствами, возглавляет государство. Это, например, пожизненный глава государства – вождь самоанцев, возглавляющий государство Западная Самоа Маметоа Танумафили 2-й. После его смерти будет избран президент, но пока, в силу его заслуг перед народом и страной, он выполняет свою функцию главы государства пожизненно.

Во многих источниках отмечается, что главное и наиболее заметное отличие президента республики от монарха в том, что должность президента выборная. Главой государства в республике формально и юридически может быть избран практически любой гражданин, который соответствует всем установленным цензам и, в отличие от монарха, президент избирается на определенный срок. Это временная должность.

 

Три модели республики

Мы знаем, что есть три основных модели республики: президентская республика, парламентская республика и смешанная форма республики. Названия этих республик не случайно связывается с должностью главы государства. Во всяком случае, президентская республика называется президентской, потому что там закреплен особый статус главы государства президента.

Действительно, очень важную роль в управлении государственными делами играет глава государства – президент в президентской республике. В такой республике президент возглавляет исполнительную власть и совмещает в одном лице полномочия как главы государства, так и главы правительства. Такова правовая ситуация в президентских республиках – США, Мексике, Венесуэле, Египте и др.

Весьма значительна роль также главы государства президента в странах со смешанной формой правления (Франция, Португалия, Польша и др.). В президентских и " смешанных" республиках глава государства наделен очень широкими полномочиями как политический руководитель страны в сфере выбора основных экономических приоритетов и направлений и в области международных проблем и союзов. Президент при этих формах республики располагает очень существенными средствами воздействия на законодательный процесс, обладает реальной исполнительной властью, имеет важные полномочия в области руководства армией, силами правопорядка и различных гражданских служб, т.е. тысячами государственных служащих.

Можно по-разному оценивать принцип совмещения в руках одного человека функций главы государства и функций главы исполнительной власти, но во многих странах это совмещение считается нормальным. Более того, некоторые государствоведы полагают, что наиболее рациональное использование должности президента именно тогда, когда он возглавляет исполнительную власть.

Президент парламентарной республики, в отличие от своих коллег в двух названных формах республики, не обладает какой-либо реальной властью в сфере экономики, внутренней и внешней политики, активного участия в управлении государственными делами он не принимает. Роль президента в парламентской республике может быть вполне сравнима с ролью монарха в парламентарной монархии. В обоих случаях главы государства царствуют, но не правят. Там они, в основном, выполняют роль символа государства, выполняют очень важные, но все-таки второстепенные, по сравнению с руководством государственными делами, представительские функции. Хотя, в ряде случаев, так называемый " слабый" президент парламентской республики может оказывать существенное влияние на ситуацию в стране, на течение государственных дел; обычно это может произойти при возникновении каких-то экстраординарных событий – парламентского кризиса, стихийных бедствий и т.д.

В парламентских республиках, если президент принадлежит к той же партии, что и правительственное большинство, то тогда он может оказывать более существенное влияние на ход политического процесса. Хотя по законодательству некоторых стран при вступлении на должность требуется формальный выход президента из партии. Выход может произойти, но симпатии остаются.

 

Права формальные и фактические

Следует отметить важный момент. Формальные права президента в парламентской республике, т.е. те права и полномочия, которые записаны в конституции, могут внешне почти не отличаться от полномочий президента в президентской республике – полномочий " сильного" президента. Однако во всех тех случаях, когда президент парламентской республики по конституции наделен какими-то определенными полномочиями, реально все эти полномочия находятся в руках исполнительной власти: премьер-министра, правительства, министров. Например, если президент парламентской республики имеет право издавать акт от своего имени, то все эти акты требуют процедуры контрассигнации – подтверждения (скрепления) подписи главы государства с главой исполнительной власти. Рядом с подписью президента должна стоять подпись премьер-министра или министра, отвечающего за данную сферу общественных дел, которая регулируется актом президента. Точнее говоря, на самом деле это не акты президента. Это акты исполнительной власти, на которых стоит подпись президента, чтобы придать этому акту больший вес и значение. Без подписи министра (премьер-министра) указ президента не действителен.

 

§8. Полномочия главы государства

 

Поскольку мы полагаем, что глава государства – это такая государственно-правовая и политическая фигура, которая имеет присущую только ей специфику и характерные черты, поскольку можно выделить общие полномочия главы государства, мы и будем рассказывать об этих полномочиях в общем плане, не привязывая их к конкретным формам республики или монархии. Однако при освещении этих общих, или, иначе говоря, универсальных, полномочий главы государства, мы будем их комментировать и уточнять, являются ли эти полномочия действительно универсальными и характерными как для монарха, так и для президента, или же они у некоторых глав государств отсутствуют.

В разных источниках приводятся разные варианты полномочий (компетенции) главы государства, но при изучении этих источников можно выделить наиболее характерные и специфические полномочия главы государства.

 

Представительские функции

По нашему мнению, наиболее универсальными и характерными полномочиями являются представительские функции (функции представительства). Обычаи, правила и законодательные нормы, согласно которым глава государства представляет свою страну при внутренних и внешних сношениях, коренятся в далекой древности, поскольку еще в давние времена в лице главы государства (когда-то в абсолютной монархии) воплощались основные права и полномочия государства. Монарх: Король, Царь, Эмир, Великий князь и т.д. олицетворял свое государство и представлял его при контактах с другими представителями зарубежных государств.

Представительские функции осуществляются в соответствии с правилами, которые складывались и насчитывают много веков. Глава государства, например, председательствует на различных торжественных церемониях, на празднованиях национальных праздников. Он обращается с приветствием и посланием к народу по поводу знаменательных дат или важных событий. Глава государства может выступать с официальными обращениями к парламенту. Эти послания могут носить ритуальный, рутинный характер, а могут связываться с какими-то событиями в жизни страны. По той же многовековой традиции глава государства аккредитует своих дипломатических представителей в иностранных государствах (подписывает и выдает специальные верительные грамоты, он принимает иностранных представителей, и они вручают ему верительные или отзывные грамоты. Иностранные послы считаются аккредитованными в стране пребывания при главе государства (президенте или монархе).

Глава государства совершает официальные визиты, встречи с другими главами государств, посещает различные международные форумы, где присутствуют его коллеги – главы других государств, представляющие страны мира. При официальных визитах главы государств имеют право на почетную встречу: выстраивается почетный караул, исполняется салют, играется гимн страны. Такие визиты олицетворяют международные контакты, а торжественная встреча подчеркивает уважение страны, которая принимает гостя, к стране, которую представляет визитер – глава государства.

Глава государства обладает правом проводить переговоры, подписывать международные договоры и соглашения. Для этого ему не требуется специальных поручений со стороны правительства: он имеет право по должности (ex offitio).

 

Главный дипломат

Американские ученые именуют эти полномочия главы государства (в частности своего президента) называя их полномочиями главы государства как главного дипломата. На наш взгляд, хотя такое определение достаточно удачно, все-таки точнее говорить о функциях представительства. Глава государства во время выполнения своих полномочий всегда представитель государства, нации, народа при различных контактах в самом широком смысле – как внутри страны, так и за рубежом. Поэтому функции представительства предполагают и включают функции главного дипломата страны (ведь дипломат это представитель своей страны).

Иногда при перечислении полномочий главы государства некоторые из них обозначаются как полномочия в сфере международных отношений или в области внешней политики. На наш взгляд, это вполне правильное определение. Действительно, глава государства имеет полномочия в сфере международных отношений и внешней политики.

Если это " сильный" президент или абсолютный монарх, то его полномочия в международных отношениях, в сфере внешней политики очень весомы и конкретны. Он действительно по своей инициативе проводит встречи, переговоры, подписывает договоры и т.д., и это будет представительство " первого порядка".

Если это, так называемый, " слабый" президент парламентской республики либо монарх в конституционной монархии, то все эти действия он проводит по поручению исполнительной и законодательной власти, т.е. более сильных ветвей власти. В этом случае у главы государства будет как бы представительская функция " второго порядка".

 

Сфера государственного управления

Вторую группу полномочий можно обозначить в самом широком плане как полномочия главы государства в области государственного управления. Эти полномочия можно расшифровать следующим образом: глава государства, так или иначе, принимает участие в назначении правительства и в его отставке, т.е. в формировании исполнительной власти. Это право может быть реальным или номинальным.

В парламентарных республиках и монархиях глава государства обязан и по закону, и по обычаю, и по судебным прецедентам – по всей совокупности писаного и неписаного права – назначить премьер-министром, главой правительства лицо, пользующееся доверием парламента. Как правило, это лидер партии, победившей на выборах. Классическим примером здесь является Великобритания. Королева Великобритании назначает Премьер-министром лидера партии, победившей на выборах в нижнюю палату парламента – Палату Общин. Монарх связан результатами выборов, и собственного выбора он не имеет.

В тех странах, где глава государства обладает исполнительной властью, где существует модель " сильного" президента, такие полномочия более весомы и широки. В президентских республиках президент олицетворяет исполнительную власть, назначает всех министров – членов кабинета и, как правило, сам этот кабинет возглавляет. Там правило " парламентского большинства" не действует и президент, в любом случае, возглавит правительство, и для этого ему не нужно опираться на большинство в парламенте. Конечно, имеются или могут закрепляться дополнительные условия и правила назначения или смещения министров, но они существенно не влияют на полномочия главы государства. Например, в США министры (там они называются государственными секретарями), назначаются президентом " с совета и согласия" Сената. В 90 % случаев Сенат не находит возражений против президентских назначений. В Италии, где парламентская республика, президент утверждает и утвердит любой список правительства, если он поддержан большинством парламента. Там действует другая модель отношений между президентом и парламентом.