БЕЛОРУССКАЯ АКАДЕМИЯ 12 страница

Во-вторых, существует контроль за работой этих муниципальных органов.

В-третьих, использование финансовой зависимости муниципалитетов от центральной власти, поскольку все они получают определенные субсидии. В ряде случаев акты органов местного самоуправления могут вступать в силу после утверждения, одобрения или предварительного решения правительственных органов. В Англии, например, министры утверждают акты муниципалитетов, которые содержат общеобязательные нормы или акты о местных налогах, о получении займов, сделки с муниципальным имуществом и т.д. То есть, самые важные моменты, требующие денежных расходов, утверждаются центральной властью.

Во Франции утверждению подлежат решения муниципалитетов по вопросам бюджета, получении займов и о распоряжении муниципальным имуществом. В Японии утверждению подлежат решения в области налогов и т.д.

Утверждают такие решения министры или руководители ведомств, которые надзирают за деятельностью местных органов. Правительство также имеет право давать рекомендательные советы, которые на практике являются фактически обязательными.

Зависимость местных органов от правительства обеспечивается системой денежных субсидий и дотаций, поскольку в ряде стран субсидии и дотации составляют от 1/3 до половины от всех муниципальных доходов. В США, например, дотация составляет примерно 1/4 от муниципальных доходов, а в Англии обычно сумма дотации больше, чем сумма поступлений от всех налогов.

В случае конфликта или неподчинения местных органов центральной власти, центральная власть может применять санкции. В ряде случаев имеется право роспуска местного органа самоуправления – муниципалитета. Иногда – принудительная отставка служащих или муниципальных советников. Иногда применяется такая мера, как передача полномочий непослушного муниципалитета правительственному представителю (чиновнику), может быть отстранение мэра или других служащих от должности, может быть наложение взыскания, отмена актов муниципальных органов. Самая страшная и реальная мера – отмена субсидий. То есть существует денежная узда, которой местные органы придерживают в подчинении. Возможность роспуска местных органов предусмотрена в законодательстве Франции, Италии и Японии.

 

Судебный надзор

Кроме административного надзора может быть и судебный. Например, в Англии центральная власть может обращаться в суд, если недовольна действиями местных органов. Судьи разных уровней могут рассматривать претензии власти или в некоторых случаях частных лиц к местным органам. Такие дела принимают к рассмотрению суды графств и более вышестоящие суды. Самый жесткий надзор за органами местного самоуправления в тех странах, где в составе муниципальных органов есть (или при них, или параллельно с ними) правительственные агенты или чиновники – префекты или губернаторы. Во Франции, например, префекты могут отстранять избранных мэров от должности сроком на 1 месяц. Префект ведает департаментом полиции. Он контролирует эту местную муниципальную полицию и т.д., т.е. это очень важное властное лицо, которое контролирует местные власти.

В Италии акты, принимаемые областными советами, публикуются только после визы правительственного комиссара. Должность правительственного комиссара предусмотрена конституцией.

 

§6. Местные исполнительные органы

 

До настоящего параграфа мы, в основном, акцентировали наше внимание на органах коллегиальных, представительных, поскольку под самоуправлением понимается именно эта группа органов – совет, ассамблея. Но основную повседневную работу выполняют исполнительные органы, которые ежедневно и ежечасно управляют местными делами.

 

Как образуются исполнительные органы

Называют три основные разновидности образования местных исполнительных органов.

1. Система, при которой избранное гражданами представительное собрание (муниципальное собрание) само избирает должностных лиц, которые образуют исполнительный орган. Это, например, система выборов мэра во Франции. Мэр – единоличный исполнительный орган в виде одного избранного служащего. Может быть избран коллегиальный орган как магистрат в ряде земель ФРГ. Деятельность таких исполнительных органов в разных странах различна. Например, в Великобритании советы городов избирают мэров (в крупных городах они называются Лорд-мэры). Советы графств выбирают председателей на 1 год. Эти мэры большого значения не имеют. Большую роль в руководстве играют специальные комитеты, в работе которых главную роль играют назначаемые постоянные клерки.

2. Суть этой системы – раздельное избрание муниципального собрания и исполнительного органа. Наиболее характерно это для Японии, где губернаторы префектур, мэры городов и старосты деревень избираются населением. В той или иной степени, этот вариант применяется в некоторых штатах США и в некоторых землях ФРГ.

В данном случае, можно привести аналогию с президентской республикой, где президент получает власть от народа (он – сильный президент). Так и здесь. При избираемом мэре или бургомистре падает роль представительного коллегиального органа. В Японии, к примеру, по инициативе губернатора, мэра или старости может быть проведен досрочный роспуск соответствующего представительного органа.

3. Это неизбираемые органы. Они бывают двух видов:

а) функцию исполнительного органа выполняет представитель центральной власти. Таким примером является положение префектов и субпрефектов во Франции. Префект во французском департаменте – очень важная фигура, фактически возглавляющая исполнительную власть в административной единице. Такой префект практически независим от избираемого органа. Он возглавляет все административные службы. Такая система, кроме Франции, встречается также в ряде стран Азии, Африки и Латинской Америки.

б) Функции исполнительного органа могут быть возложены на специального приглашаемого управленца – менеджера. Такая система распространена в США, мы уже о ней упоминали, она называется совет-управляющий. Очень важные вопросы там ставятся на местный референдум, особенно в таких случаях, когда местные власти опасаются принимать решение без опоры на населением.

 

 

РАЗДЕЛ III. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ

 

Глава 11. Политический процесс

 

§1. Сущность и основные характеристики

политического процесса

 

Понятие политического процесса

Политология изучает не только политические институты, например, государство, партии, сущность политики и политической власти, но и процессы выработки и принятия политических решений, взаимодействия правительства, парламентов, партий и других политических сил. Исследуются причины возникновения той или иной политической проблемы, как эта проблема попадает в повестку дня общества, как на нее реагируют институты управления, какие решения по ней принимаются. Иными словами, речь идет о политической практике, организационной и контрольной деятельности, конкретном управлении, подборе и расстановке кадров, обсуждении и принятии решений, обмене информацией между субъектами политического процесса и многом другом. Это и есть политический процесс, который формируется и направляется прежде всего силами, находящимися у власти, принимающими основные политические решения.

Иногда политический процесс сравнивают с двуликим Янусом – римским божеством дверей, входа и выхода, всякого начала, одно лицо которого обращено в прошлое, другое – в будущее. Подобно ему, политический процесс связан с прошлым и направлен в будущее, хотя и совершается в настоящем времени. Он отражает политическую реальность, которая складывается не по желанию лидеров и предписаниям ученых, а является результатом переплетения, борьбы интересов различных политических сил, социальных групп, поведения этих групп и граждан, их представлений о том, что бы они хотели получить от правительства и государства. В политическом процессе действуют живые люди со своими надеждами, ожиданиями, предрассудками, уровнем культуры, образования.

Политический процесс стимулирует социальные перемены. В процессе своей деятельности люди влияют на политическую систему общества, воспроизводят одни ее элементы и разрушают другие, поддерживают определенные политические силы и приводят их к власти, отказывая в доверии другим. Тем самым формируется курс государственной политики, отражающий требования тех или иных социальных групп.

Таким образом, политический процесс выступает как результат взаимовлияния групп, как действия правительства и их влияние на состояние общества. Политический процесс – это форма функционирования политической системы общества, совокупность действий субъектов политики по осуществлению своих специфических функций в сфере власти. Политический процесс – это технология осуществления власти.

 

Структура политического процесса

Содержание политического процесса может быть самым разнообразным. Это может быть разработка какой-либо концепции (перестрой­ка, демократизация, приватизация, разгосударствление и т.д.), формирование общественного мнения по той или иной проблеме, создание новых управленческих структур, проведение выборов и т.д.

По своей структуре политический процесс состоит из следующих элементов:

- субъекта, носителя власти;

- объекта, который должен быть создан или достигнут как цель процесса;

- средств, методов, ресурсов, исполнителей процесса.

Ресурсами могут служить знание, наука, технические и финансовые средства, настроения масс, идеология, общественное мнение и другие факторы.

Организация политического процесса начинается с замысла, идеи, разработки плана, концепции, теории. Субъектам процесса необходимо выбрать цель, обосновать ее. В соответствии с целью намечаются задачи, выбираются средства, ресурсы, методы, определяются исполнители, темпы, сроки исполнения, число участников, их состав. Исполнители должны отвечать поставленным перед ними задачам и владеть соответствующими средствами, знаниями, навыками. В процессе осуществления различных политических проектов формируется политическая жизнь страны, своего рода политический быт с его обычаями, традициями, общением, связями, настроениями, ожиданиями масс, их поддержкой власти или безразличием к ней, возмущением по поводу тех или иных решений. Политический процесс предстает как зрелище, ритуал, театр со своими действующими лицами, победами и поражениями, атрибутами славы, власти, государственной символики.

Несогласованность элементов политического процесса и отношений между ними разрушает процесс или приводит к непредвиденным результатам. Непродуманность концепции процесса, его стратегии и тактики привела к неудаче многие начинания, в том числе процесс перестройки в СССР, создания СНГ, многие преобразования в Восточной Европе.

Исход политического процесса зависит от совокупности факторов, как внутренних по отношению к нему, так и внешних. Речь идет о наличии ресурсов, благоприятных или неблагоприятных внешних условиях, об избранных средствах, методах, исполнителях. В проекте политического процесса должны учитываться как внутренние, так и внешние факторы, однако часто именно внутренние факторы способны нарушить процесс, изменяя число его активных сторонников и участников, сроки завершения и результаты.

 

Режимы существования политического процесса

В научной литературе различают следующие режимы существования политического процесса: режим функционирования, развития и упадка (Основы политической науки. Учебное пособие для высших учебных заведений. Часть II. М. – 1993. – С. 143-144). В условиях режима функционирования политическая система воспроизводит сложившиеся, повторяющиеся отношения между гражданами и государством, элитой и массами. Властные структуры больше придерживаются традиции, чем вводят новации; используют устоявшиеся, привычные механизмы господства, преемственность в развитии политических связей. Таким было, например, правление Л.И. Брежнева.

В условиях режима развития власти пытаются вывести политику на новый уровень, применить методы управления, отвечающие происходящим переменам как внутри общества, так и на международной арене. При этом политическое развитие сопровождается борьбой различных тенденций и идеологических течений. Так, послевоенное развитие западноевропейских государств пошло по линии усиления социальной защиты населения, смягчения противоречий капитализма, усиления государственного регулирования экономики. После нефтяного " шока" 1973 года, вызванного политикой арабских стран, был взят курс на внедрение ресурсосберегающих технологий. Своевременные ответы на вызовы времени позволяют развитым государствам приспосабливаться к новым условиям, преодолевать кризисы, избегать серьезной социальной конфронтации.

Режим упадка, распада политической целостности характеризуется преобладанием центробежных тенденций над интеграцией. Принимаемые властями решения не выполняются, сами власти теряют легитимность, доверие масс. Примером такого политического процесса может служить судьба бывших социалистических стран, Советского Союза, политическое руководство которых не нашло адекватные решения, чтобы ответить на новые реальности времени.

 

Стадии (фазы) политического процесса

Политический процесс можно условно разделить на 5 стадий: формирование (вызревание) политических приоритетов; выдвижение политических приоритетов на авансцену (повестку дня) политического процесса; формулирование политических проблем, требующих правительственных решений и принятия политических решений; приведение в действие механизма реализации принятых решений (политическая инструментализация); оценка результатов политических решений.

Рассмотрим, к примеру, стадию формирования (вызревания) политических приоритетов. Изучению истоков формирования политики обычно не уделяется достаточно внимания, в то время как именно отсюда должен начинаться политический анализ. Именно политический анализ помогает определить размер и объем проблемы, направления действий правительства для реализации поставленных целей. Для целей политики сущность проблемы можно определить как условия и ситуацию, в которой проявились неудовлетворенные потребности части общества; потребности требуют направленных усилий для изменения ситуации. Эти усилия могут быть предприняты как со стороны непосредственно заинтересованных в проблеме лиц, так и со стороны лиц, действующих в интересам первых. Например, если группа людей, имеющая низкие доходы, приспосабливается к ситуации и не предпринимает никаких действий, чтобы ее изменить в лучшую сторону, то политической проблемы не существует. Проблема не имеет статуса политической, если она не " заявлена", не " выплескивается" наружу. Какие же свойства, качества придают проблеме политический характер? Что отличает обыденную, частную проблему от политической? Можно сказать, политическими являются те проблемы, которые обладают широким полем охвата сфер жизни и значительным резонансом, включая последствия для людей, не включенных в зону конфликта непосредственно.

Проблемы, которые имеют незначительный эффект и радиусом своего воздействия охватывают одного или несколько человек, непосредственно вовлеченных в конфликт либо неудовлетворенных состоянием своих дел, могут считаться частными проблемами. Проблемы, выдвигаемые на авансцену (повестку дня) политики, могут быть подразделены на распределительные, регулятивные и перераспределительные. Распределительными проблемами охвачен относительно небольшой круг лиц, которые реально находятся у руля распределительных отношений в зависимости от уровня власти. Регулятивные проблемы возникают тогда, когда одни группы общества выдвигают требования по ограничению деятельности других групп. Перераспределительные проблемы возникают в тех случаях, когда большие группы людей выступают за пересмотр сложившихся отношений в социальной и политической структуре общества. Имевшие место в прошлом социальные революции, и в том числе революция 1917 года в России, представляют собой примеры попыток перераспределения сложившихся отношений власти. Как правило, требование перераспределения ресурсов общества происходит со стороны групп, считающих себя обделенными властью и ресурсами. Возникновение перераспределительных проблем свидетельствует о нестабильности социальных отношений в политической системе. Перманентная эскалация перераспределительных проблем может привести к классовому конфликту в обществе, к попыткам решения проблем с помощью силы или тому подобными методами.

Почему же одни проблемы выдвигаются на передний план и требуют действий со стороны властей, а другие нет? Для того, чтобы ответить на этот вопрос, необходимо рассмотреть следующие стадии политического процесса.

Выдвижение проблем на авансцену (повестку дня) политики – 2-я фаза политического процесса. В повседневной жизни люди, группы либо организации сталкиваются с проблемами, требующими вмешательства должностных лиц, политиков, правительства. Множество людей постоянно выдвигают те или иные требования к властям то по поводу роста цен на товары и услуги, либо по поводу монопольного положения на рынке отдельных производителей. И лишь небольшая часть этих требований находит отклик со стороны властей. Именно те требования, которые власти принимают в расчет и предпринимают конкретные действия по их реализации, создают феномен " авансцены" или " повестки дня" политики.

Политическую повестку могут создавать группы давления, стремящиеся достичь политического равновесия в раскладе политических сил в политике. Наибольшие возможности в создании повестки дня, конечно, имеются у законодателя и правительства. Отдельные проблемы привлекают внимание общественности и политиков, благодаря усилиям средств массовой информации. Некоторые злободневные публикации и репортажи способны взорвать общественное мнение и вынудить политиков реагировать конкретными действиями.

Формулирование политических проблем и принятие политических решений – 3-я фаза политического процесса. Эта фаза включает разработку курсов действий и тактику их применения для реализации и решения проблем, выдвинутых на авансцену политики. Многие политические предложения и программы разрабатываются как официальными лицами, так и назначенными для этих целей людьми из неправительственных организаций.

Административные службы и организации разрабатывают соответствующие правительственные программы в области промышленности, сельского хозяйства, здравоохранения, образования и в других сферах, которые получили статус общественной программы. В целом из вышеперечисленных источников и формулируются альтернативные предложения для принятия решений по конкретным проблемам.

Политические решения включают действия тех или иных официальных лиц или организаций, связанные с получением поддержки для предлагаемых программ или предложений; либо с отказом от тех или иных политических альтернатив. В первом случае решения приобретают формы законодательных актов или постановлений исполнительных органов. Во втором случае происходит непринятие политического решения, также способное существенным образом повлиять на политический процесс. Следует отметить, что здесь не имеются в виду рутинные, день ото дня принимаемые решения, имеющие место в любой организации. Хоты частные лица и организации также участвуют в принятии политических решений, формальные полномочия остаются за официальными субъектами политики – законодателями, исполнительной властью, высшей администрацией, судьями.

Приведение в действие механизма принятых решений (политическая интструментаризация) – является 4-й фазой политического процесса. В реальной жизни трудно провести четкую границу между принятием политического решения и его исполнением. Очевидна справедливость афоризма о том, что проведение в жизнь политики зависит от того, как она администрируется, а администрирование зависит от того, насколько продуманной является политика. В Беларуси, как и в других современных политических системах, общественная политика проводится в жизнь (инструментируется) посредством сложной системы административных служб. Эти службы выполняют наибольшую часть работы, делегированной им правительством, и таким образом влияют на граждан более эффективно, чем иные правительственные институты.

Административные службы, часто оперируя мандатами закона, допускают значительную свободу действий для себя в определении того, что они должны, и что они не должны делать. Политические решения часто облечены в весьма общие положения и, перемещаясь по административным каналам, приобретают более конкретный вид. В этих условиях административный процесс становится продолжением законодательного процесса и администраторы оказываются вовлеченными в политику.

В процессе принятия решений агентствами одним из центральных моментов является иерархия. Внутри служб те, кто находится на высших этажах власти, имеют больше полномочий и влияния на принятие решения, благодаря их более высокому статусу, несмотря на то, что лица меньшего ранга могут иметь большую осведомленность в делах и профессионализм. Административные службы конституируют своеобразный управленческий менталитет, который объединяет профессионалов, уверенных в своих возможностях и способностях влиять на политику.

В своей деятельности по нормотворчеству ведомства имеют относительно большую свободу действий, хотя, как правило, они могут применять власть только в пределах своей компетенции. Нормотворческой деятельностью занимаются не только ведомства, относящиеся к сферам производства и распределения. Такие министерства, как здравоохранения, образования, также обладают значительной властью. Многие программы их деятельности требуют значительных инвестиций и денежных затрат. Им приходится издавать много распоряжений, касающихся применения и использования этих средств. Например, министерство образования Беларуси ежегодно получает средства из государственного бюджета на финансирование научных исследований. На основании заявок высших учебных заведений министерство распределяет эти средства по вузам. Вузы распределяют эти средства по факультетам и кафедрам. В результате образуется целая цепочка административных распоряжений, имеющих обязательный для исполнения характер, так как это связано с ответственностью за рациональное использование средств, имеющихся в распоряжении министерства. Многие из приказов и распоряжений, принятых в административных ведомствах, представляют собой рутинные решения, которых тысячи. Тем не менее, рутинные решения могут вполне перекладываться на язык нормативных распоряжений законодательного языка, и тогда кажущиеся рутинными и заурядными распоряжения оказывают вполне существенное влияние на политику.

Финальной стадией политического процесса является стадия оценки принятых решений, их эффективности. Как функциональная деятельность политическая оценка может пронизывать все стадии политического процесса. Например, оценка политических приоритетов, выдвигаемых на повестку дня политики, возникает уже на ранних стадиях политического процесса. Существуют различные типы оценок эффективности политического процесса. Один из них связан с тем, что политические деятели и администраторы всегда руководствуются критериями выгодности, результативности конкретных программ и проектов. Многие из этих критериев складываются на базе личных эмоций, интересов. Критерии могут основываться на базе идеологических и партийных интересов. Разброс критериев достаточно велик и зависит от специфических интересов множества оценщиков. В результате может возникать целый спектр оценок одной и ой же политической линии либо программы.

Политические оценки второго типа возникают при инструментировании конкретных программ и направлений политики. Критерии оценок возникают, когда программа повергается анализу с точки зрения ее пригодности для реализации, затрат и выгод. Оценщик неминуемо должен задаться вопросом, кто получит наибольшую выгоду от реализации программ и в каком виде. Третий тип оценки носит название " систематической оценки" для измерения социальной значимости и объективного эффекта программы. Во многих государствах административные службы имеют постоянный штат аналитиков-оценщиков. Систематическая оценка дает ответы на вопросы типа: насколько объективна политика? Кто находится в числе получателей дивидендов политики? Каковы возможные последствия невыполнения программы? Возникающие при ответе на данные вопросы критерии оценок дают оценщикам материал для правильного анализа политики, позволяющего своевременно корректировать текущую политику и определять ее перспективы.

Оценкой политики занимаются как правительственные, так и неправительственные организации. Оценка может быть систематической либо спорадической. В одних случаях политическая оценка становится институализированной, в других – она не структурирована и носит неформальный характер. Правительственная оценка существует в таких формах, как парламентский надзор, государственный статистический учет, государственный ведомственный контроль и другие. Существует также множество вариантов политической оценки вне правительства. Они осуществляются через средства массовой информации, аналитические независимые центры и фонды, группы давления и т.д. Все они занимаются оценкой политики с целью повлиять на должностных лиц и политику в целом. Их деятельность полезна также с точки зрения обеспечения информацией общественности по поводу выполнения либо невыполнения тех или иных программ.

Группы людей, граждане обычно имеют свои суждения по оценке существующей политики и реагируют на эту политику путем поддержки, путем оппозиции или безразличия. Политикам же в своих оценках политических программ приходится сталкиваться с действием таких факторов, как давление со стороны организованных групп, требования референдумов и перевыборов, отставки должностных лиц и т.д. В результате возникает необходимость т.н. " обратной связи", то есть ответа правительства на требования со стороны окружающей среды политической системы.

Реакция политической системы на требования и запросы окружающей среды выражается в форме многообразных акций со стороны лиц, принимающих политические решения, включая законодательные действия для коррекции политики, пересмотр законов, административное реагирование в виде обеспечения оперативных мероприятий реализации политики, перераспределение фондов поддержки политических программ и другие. Таким образом, финальная стадия политического процесса служит прологом для последующих политических решений и началом нового качественного витка процессов политической деятельности.

 

Риск принятия политических решений

Риск – неустранимый элемент принятия политического решения любого уровня, заключающийся в выборе не всегда просчитанных действий, линии поведения. Зачастую рисковое решение принимается в ситуации неопределенности и характеризуется такими понятиями, как анализ рисковых ситуаций, уровень риска, портфель риска, профиль риска. Политика всегда сопряжена с большей или меньшей степенью риска.

Рисковое решение в политике затрагивает интересы многих групп населения, осложняется социально-экономическими факторами, разнородными глобальными процессами. Так, рисковой считается политика сверхэксплуатации одного региона мира другим, одного социального слоя другим. Политическую угрозу несут " обвальные" социальные процессы, шоковые реформы, использование националистических, сепаратистских и иных притязаний. Даже в стабильных странах Запада, по мысли Харрингтона, сложность в принятии решений заключается в том, что они отдаются на откуп элите. Издержки же риска падают на широкие массы и даже выходят за рамки страны или региона. Эту проблему стараются решать распределением ответственности, контролем процесса принятия решений, что требует высокого уровня образованности, цивилизованности масс, независимых средств массовой информации, открытости политики.

До сих пор не проявились отдаленные последствия рискового решения, связанного с развалом СССР, с отказом от устоявшейся политической системы. Это решение привело к разрыву налаженных связей, уничтожению единого народнохозяйственного комплекса, резкому обнищанию населения, росту преступности, криминальному дележу государственной собственности, войнам и другим известным уже результатам. Думается, степень риска принимаемых беловежских соглашений не просчитывалась. Не случайно через четыре года начинается отказ от этих решений как ошибочных, не соответствующих современным интеграционным процессам.

В политической литературе по-новому трактуются проблемы социальной несправедливости как побудителя рисковых ситуаций. Анализируется проблема совмещения национально-психологических и этнокультурных образцов рискового поведения, соответствующих “профилей” риска. Поскольку рисковые решения в политике принимаются довольно часто, то необходимо искать средства смягчения их последствий. В условиях стабильной политической системы риск стимулирует социальные преобразования, способствует развитию общества.

 

Типология политического процесса

По объектам политического воздействия политические процессы подразделяются на внешнеполитические и внутриполитические. Внешняя политика регулирует отношения государства с другими субъектами внешнеполитической деятельности. Содержание внутриполитических процессов существенно различается во многих странах. Оно зависит от форм правления и форм государственного устройства конкретных государств, существующих там демократических или недемократических политических режимов, качеств правящей элиты и других факторов. Фундаментом внутриполитического процесса любой страны является соотношение социально-экономических укладов, сложившаяся социальная структура общества, степень удовлетворенности населения своим положением.