Развитие архивного законодательства в 1990-е годы

 

Становление самостоятельной системы архивов РФ началось в 1991 г. После провала августовского путча 1991 г. началась ликвидация параллельного хранения партийных, советских документов и документов КГБ и начались преобразования по централизации и демократизации архивного дела.

После распада СССР и создания Содружества Независимых Государств (СНГ) 6 июля 1992 г. главами СНГ было подписано «Соглашение о правопреемстве в отношении государственных архивов бывшего СССР».
В соответствии с «Соглашением о правопреемстве» центральные государственные архивы бывшего СССР перешли под юрисдикцию Российской Федерации в ведение Государственной (Федеральной) архивной службы России. Основными положениями Соглашения были: принцип целостности и неделимости фондов; сохранение как единого целого документов центральных архивов бывшего СССР; неприкосновенность всех архивов государств СНГ. Стороны, исходя из принципа целостности и неделимости фондов, образовавшихся в результате деятельности высших государственных структур и хранящихся в государственных архивах, которые находятся за пределами их территорий, не претендуют на право владения этими комплексами документов. Стороны взаимно признают осуществленный в соответствии с их национальным законодательством переход под юрисдикцию государственных и других архивов союзного уровня, включая находящиеся на их территории государственные отраслевые архивные фонды бывшего СССР.

В соответствии с Соглашением о правопреемстве центральные государственные архивы бывшего СССР перешли под юрисдикцию Российской Федерации в ведение Государственной архивной службы России. Таким образом, значительная часть «общей истории» оказалась в распоряжении России.

В августе 1991 г. вышли Указы Президента Российской Федерации «О национализации архивов КПСС» и «О передаче в госархивы документов бывшего КГБ СССР». Указ Президента РСФСР об архивах Комитета государственной безопасности был подписан 24 августа 1991 г., Указ Президента РСФСР о партийных архивах был подписан в тот же день. Открылся доступ к ранее преимущественно закрытым архивным материалам; перестал существовать в стране «партийный архивный фонд» в параллели Государственному архивному фонду страны.

12 октября 1991 г. было издано постановление Совета министров РСФСР «О Российском центре хранения и изучения документов новейшей истории (РЦХИДНИ) и Центре хранения современной документации (ЦХСД)». На основании этого постановления на базе привилегированного Центрального партийного архива был создан Российский центр хранения и изучения документов новейшей истории, который позже вместе с Центром хранения документов молодежных организаций был преобразован в Российский государственный архив социально-политической истории, а архивные комплексы ЦК КПСС были включены во вновь созданный ЦХСД, переименованный в 1999 г. в Российский государственный архив новейшей истории. 12 октября 1991 г., вышло постановление Совета Министров РСФСР «О развитии архивного дела в РСФСР».

24 июня 1992 г. было издано постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении положения о Комитете по делам архивов при правительстве Российской Федерации и сети федеральных государственный архивов и центре хранения документации». Ранее секретный Центральный государственный (особый) архив СССР, хранивший трофейные документы, перемещенные в СССР в результате второй мировой войны из Германии и других зарубежных стран, а также архивные документы Главного управления по делам военнопленных и интернированных МВД СССР, был преобразован в Центр хранения историко-документальных коллекций (ЦХИДК) и стал публичным.

19 июня 1992 г. было принято Постановление Верховного Совета Российской Федерации «О временном порядке доступа к архивным документам и их использованию», согласно которому доступ в архивы был открыт для всех граждан, учреждений, предприятий, организаций на равных основаниях; был ограничен доступ к секретным материалам на 30 лет с момента их создания и к документам личного состава на 75 лет с момента их создания; доступ к документам личного состава мог быть открыт ранее указанного срока только с разрешения их владельца или его наследников; пользователи архивных документов несли полную ответственность за их использование.

Законом РФ «Основы законодательства РФ о культуре» от 09.10.92 № 3612-1 (ред. от 23.06.99) были закреплены следующие основные принципы архивного дела в РФ: архивное дело является областью культуры и входит в культурное наследие РФ; каждый человек имеет право на приобщение к культурным ценностям, на доступ к архивным фондам; государство обеспечивает целостность архивных фондов, ответственно за их выявление, учет, изучение, реставрацию, охрану.

Принятие 7 июля 1993 г. «Основ законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах» явилось знаменательным событием. Факт рождения нового специфического подотдела права зафиксировал общеправовой классификатор отраслей законодательства, утвержденный указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г., где появилась специальная рубрика «Архивное дело. Делопроизводство» (правда, почему-то в разделе «Законодательство по общим вопросам народного хозяйства»).

Главное значение Основ законодательства заключалось в том, что впервые в нашей истории архивное дело было узаконено как самостоятельная сфера жизнедеятельности личности, общества, государства, а архивы были признаны самостоятельными объектами хозяйствования. В Основах законодательства впервые в архивной сфере законодательно были определены две части Архивного фонда РФ (АФ РФ): государственная и негосударственная.

Впервые были четко определены границы компетенции РФ и ее субъектов. Основы законодательства дали толчок развитию регионального законодательства в сфере архивного дела.

По сравнению с Положением о Государственном архивном фонде СССР, утвержденным в 1980 г., в Основах законодательства существенно менялось в демократическом духе содержание этого высшего законодательного акта, закреплялось право собственности на архивные документы, облегчался доступ к документам Архивного фонда Российской Федерации и т.д. Данный законодательный акт впервые гарантировал принцип общедоступности архивной информации (за исключением документов, относящимся к секретной информации и информации, затрагивающей тайну личной жизни человека), устанавливал принцип публичности Архивного фонда России, то есть был установлен запрет на организацию тайных государственных архивов, обеспечивая тем самым свободное обращение любого гражданина в любой государственный архив и исключая возможность создания тайных архивов, затрагивающих права и законные интересы граждан.

2 марта 1993 г. было принято постановление Президента РФ «О порядке ведомственного хранения документов и организации их в делопроизводстве». Это постановление явилось одним из основных законодательных актов, принятых в целях регулирования взаимоотношений между учреждениями Государственной архивной службы и центральными органами федеральной исполнительной власти, государственными учреждениями, организациях и предприятиями, а также совершенствования ведомственного хранения документов и организации их в делопроизводстве. Далее был ряд постановлений и указов Совета Министров и Правительства РФ: постановление «О реализации государственной политики в архивном деле»; Указ Президента РФ «О включении отдельных объектов культурного наследия народов РФ».

В 1994 г. был издан Указ Президента РФ «Об утверждении положения об Архивном фонде Российской Федерации и положения о Государственной архивной службе России». Наряду с Основами законодательства, данный указ был основополагающим законодательным актов в архивной сфере.

Затем, в 1994 г. был принят Регламент доступа к материалам прекращенных уголовных и фильтрационно-проверочных дел в государственных и ведомственных архивах РФ. Этот очень важный документ был разработан в соответствии с Основами законодательства и законами РФ «О реабилитации жертв политических репрессий» и «О государственной тайне». Регламент был призван упорядочить доступ к архивным документам, содержащим сведения о лицах, подвергшихся политическим репрессиям и реабилитированных, бывших в плену и угнанных в Германию и другие страны Западной Европы в период второй мировой войны.

В 1995 г. выходит постановление Правительства РФ «Об утверждении положения о лицензировании деятельности по обследованию состояния архивных фондов, экспертизе, описанию, консервации и реставрации архивных документов». Речь идет о том, что деятельность архивных учреждений должна лицензироваться, т.е. о предоставлении права заниматься экспертизой ценности, консервацией документов, описанием документов и т.д.

Указами Президента Российской Федерации от 6 ноября 1993 г.
№ 1847, от 24 января 1995 г. № 64 и от 2 апреля 1997 г. № 275 «О включении отдельных объектов в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации» в целях обеспечения сохранности историко-культурного наследия народов Российской Федерации в Государственный свод особо ценных объектов были включены Российский государственный исторический архив (г. Санкт-Петербург), Российский государственный архив древних актов (г. Москва), Государственный архив Российской Федерации (г. Москва), Российский государственный архив кино-, фотодокументов (Московская область), Российский государственный архив литературы и искусства (г. Москва).

Эти и иные нормативные правовые акты заложили правовую базу деятельности органов управления архивным делом и архивных учреждений России, определили правовой статус Архивного фонда Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 28 декабря 1998 г. было утверждено Положение о Федеральной архивной службе России (вместо Положения о Государственной архивной службе России 1994 г.), в котором с учетом современной законодательной базы был определен статус Федеральной архивной службы России (Росархива), его права, функции и задачи, масштаб деятельности, внутренняя структура. К компетенции Росархива было отнесено руководство как архивной, так и делопроизводственной сферой в стране.

Кроме того, в 1998 г. были приняты Госстандарт ГОСТ Р-51141-98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения», Правила работы пользователей в читальных залах госархивов РФ и Примерное положение о Центральной экспертной комиссии министерства, ведомства РФ.

В них продолжалось развитие положений архивного законодательства. Вводимые Госстандартом архивные термины и определения используются и сегодня в архивном деле. Расширились возможности посетителей читальных залов госархивов.

Постановлением Правительства РФ от 15 марта 1999 г. «О федеральных государственных архивах» была учреждена современная структура
сети федеральных государственных архивов.

Таким образом, в 90-е гг. президент и Правительство Российской Федерации уделили немало внимания архивному делу. При этом следует помнить, что архивная правовая база не ограничивается лишь законодательными актами в архивном деле. Вопросы архивной сферы прямо или косвенно регулируют также законодательные акты о культуре, информатизации и защите информации, государственной тайне, службе внешней разведки, оперативно-розыскной деятельности, авторском праве и многие другие.

2.4. Федеральный закон от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ
«Об архивном деле в Российской Федерации»

 

К 2000 г. состояние правового регулирования архивного дела уже далеко не во всем отвечало современным реалиям. Уже после Основ законодательства были приняты Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации»», «О государственной тайне», «Об обязательном экземпляре документов», «Об информации, информатизации и защите информации», «Об участии в международном информационном обмене», «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» и другие, затрагивающие отдельные вопросы работы с архивными документами. Формулировки названных законов оказались не во всем состыкованными с архивным законодательством. Более того, некоторые положения Основ законодательства (по разграничению собственности на архивные документы, о статусе муниципальных архивов и другие) вступили в противоречие с требованиями Конституции Российской Федерации и принятых в ее развитие законодательных актов. Наряду с изменениями в российском правовом поле за период 90-х гг., заметные перемены произошли и в практике архивной работы, в особенности в области комплектования, выявившие пробелы в действующем архивном законодательстве. На рубеже третьего тысячелетия подготовка нового архивного закона стала настоятельной необходимостью.

В отличие от Основ законодательства, являющихся по своей форме сводом наиболее общих правовых установок, был подготовлен проект федерального закона, в котором более детально и технологично отражены вопросы организации архивной работы по всем ее направлениям.

Нормы законопроекта были тщательно состыкованы с действующим законодательством, а также с внесенным Президентом России в Государственную думу проектом Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Со дня вступления в силу Федерального закона от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» были признаны утратившими силу Основы законодательства Российской Федерации «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах» и Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 7 июля 1993 г. № 5342-1 «О порядке введения в действие Основ законодательства Российской Федерации «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах», большая часть положений, которых вошли в противоречие с Конституцией РФ, Гражданским кодексом РФ и рядом федеральных законов. Так, например, архивные фонды и архивные документы, являющиеся муниципальной собственностью, в соответствии с Основами законодательства Российской Федерации «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах», были включены в Государственную часть Архивного фонда Российской Федерации (ст. 6 Основ законодательства Российской Федерации «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах»). Данная норма права противоречила Конституции Российской Федерации, в которой закреплено, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ст. 8 Конституции РФ).

Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» – это основной нормативный документ, очень подробно регулирующий вопросы хранения, комплектования, учета и использования всех архивных документов независимо от того, в каком предприятии они образовались и хранятся – государственном, муниципальном или частном.

Функциональное назначение закона, это, в первую очередь, регулирование отношений в сфере организации хранения архивных документов (независимо от их форм собственности), а также «...отношений в сфере управления архивным делом в Российской Федерации в интересах граждан, общества и государства» (ст. 1 Закона). Во-вторых, одновременно закон призван выполнить роль правового стержня отечественного законодательства об архивном деле. Подчеркнем, что нормы, зафиксированные в законе, имеют правовой приоритет в отношении положений других законов, нормативно-правовых актов РФ и ее субъектов, а также муниципальных правовых актов об архивном деле (ст. 2 Закона). В-третьих, закон устанавливает базовую терминологию, применяемую в области архивного дела. И, наконец, закон разграничивает полномочия Российской Федерации, ее субъектов, а также муниципальных образований в области архивного дела.

Принятие Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации», без сомнения, позволило решить ряд актуальных задач в области управления архивным делом не только на федеральном уровне, но и на местах, позволило законодательно решить вопросы, которые встают ежедневно перед архивистами всех регионов России. Так, например, Федеральным законом «Об архивном деле в Российской Федерации» определены особенности правового положения архивных документов, находящихся в собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований или находящихся в частной собственности, определены обязанности государственных органов, органов местного самоуправления, организаций по комплектованию государственных и муниципальных архивов архивными документами, что, безусловно, позволит обеспечить сохранность архивных документов при реорганизации или ликвидации государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций.

По сравнению с Основами законодательства Российской Федерации «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах» в Федеральном законе «Об архивном деле в Российской Федерации» значительно расширена сфера применения закона. Если Основы законодательства регулировали вопросы хранения, комплектования, учета, использования документов Архивного фонда РФ (т.е. документов с постоянным сроком хранения), то Федеральный закон затрагивает вопросы сохранности, учета, использования не только документов Архивного фонда РФ, но и других архивных документов, например, документов, которые отражают отношения работника и работодателя – трудовых книжек, кадровых дел и т.д.

Обобщая анализ истории становления современного архивного законодательства, можно сделать следующие выводы: в России в 90-е гг. XX в. – начале 2000-х гг. прошло реформирование архивного дела, отличительными чертами которой стали:

· приведение системы управления архивным делом в центре и на местах в соответствие с Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором, соглашениями между Росархивом и уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ в области архивного дела. В этот период времени законодательно был закреплен переход управления от существовавшего ранее принципа административно-командного управления архивным делом (жесткой вертикали управления архивной отраслью) к децентрализованному регулированию (метод координации), основанному на разграничении полномочий между Федеральным центром, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления;

· реконструкция (воссоздание) Архивного фонда Российской Федерации, придание ему количественных и качественных параметров, достойных суверенного государства, возвращение России государственных архивов и комплексов документов, которые исторически, до образования СССР и создания ЦАУ СССР, принадлежали народам России. Исходя из этого, можно сделать вывод: архивное законодательство России выходит за рамки «внутреннего» законодательства; направление его развития становится весьма актуальным для широкого круга пользователей, приобретает международное звучание;

· включение в систему управления архивным делом бывших партийных архивов, и, как следствие этого, кардинальные изменения в сети архивных учреждений России;

· демократизация деятельности архивов, в первую очередь, в вопросах доступа к документам и их использования (открытие архивов КГБ СССР);

· постепенное вхождение российских архивов в мировое архивное
сообщество.

Принятие Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» позволило устранить правовые коллизии, которые возникли сразу же после принятия Основ законодательства Российской Федерации «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах», так как Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» основывается на разграничении предметов ведения и полномочий между Федеральным центром и субъектами РФ, между субъектами РФ и муниципальными образованиями. В данном федеральном законе определен порядок делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий в сфере архивного дела, проведено четкое разграничение прав собственности на архивные документы между Федеральным центром, субъектами РФ и муниципальными образованиями.

Архивное дело России сегодня построено в соответствии с едиными принципами организации архивного дела, хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации, в настоящее время создана единая нормативно-методическая база для функционирования архивных учреждений. Поэтому приведение правовой базы архивного дела в соответствие с требованиями современного гражданского общества потребует также разработать состыкованное с законодательством об архивном деле законодательство смежных отраслей (библиотечное, музейное дело и т.д.), законодательство о документообороте (или документационном обеспечении управления), в том числе электронном. Особое внимание необходимо будет уделить принципам коммерческого использования информационных ресурсов, создаваемых архивами в ходе сотрудничества с разнообразными пользователями; вопросам собственности на эти ресурсы; регламентам публичного доступа к информации, предназначенной для использования в государственных информационных сетях.

Контрольные вопросы

1. Каковы причины появления первых декретов об организации
архивного дела в России, что этому предшествовало?

2. Что изменилось в положении архивов после утверждения «Положения об архивном управлении РСФСР» в 1929 г.?

3. Чем был обусловлен перевод архивов в систему НКВД?

4. Что было основным принципом архивного законодательства в советский период?

5. Какие новые принципы появились в архивном законодательстве в 90-е гг.?

6. Назовите основные различия Основ законодательства Российской Федерации «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах» и Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации».

Литература

 

1. Автократов, В. Н. Из истории централизации архивного дела в России (1917 – 1918 гг.) / В. Н. Автократов // Отечественные архивы. – 1993. –
№ 3. – С. 9-34.

2. Административная реформа и российские архивы: факты, мнения // Отечественные архивы. – 2004. – № 3. – С. 3-6.

3. Акимов, С. В. Последние шаги к архивной реформе 1918 г. (Проекты Е. Н. Квашнина-Самарина, А. И. Лебедева, К. Я. Здравомыслова, Н. В. Голицына, Ф. А. Ниневе) / С. В. Акимов // Отечественные архивы. – 2001. – № 5. – С. 24-32.

4. Артизов, А. Н. Архивное законодательство России: система, проблемы и перспективы: к постановке вопроса / А. Н. Артизов // Отечественные архивы. – 1996. – № 4. – C. 3-9.

5. Артизов, А. Н. О реализации Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» / А. Н. Артизов // Отечественные архивы. – 2005. – № 1. – С. 28-33.

6. Артизов, А. Н. Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде и архивах: идеи, принципы, реализация / А. Н. Артизов // Отечественные архивы. – 1993. – № 6. – C. 3-9.

7. Артизов, А. Н. Проект Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» и архивное законодательство / А. Н. Артизов // Отечественные архивы. – № 5. – 2003.

8. Архивоведение: учебник для нач. проф. образования: учеб. пособие для спец. проф. образования / Е. В. Алексеева, Л. П. Афанасьева, Е. М. Буро-ва; под ред. В. П. Козлова. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Издательский центр «Академия», 2004. – 276 с.

9. Гагиева, А. К. Становление и формирование архивного дела в России (IX в. – начало XX в.): учеб. пособие: в 2 ч. / А. К. Гагиева. – Сыктывкар: КРАГСиУ, 2007. – Ч. 1 – 2.

10. Голиков, А. Г. Архивоведение отечественной истории / А. Г. Голиков. – М.: Издательский центр «Академия», 2008. – 176 с.

11. Гримстед, П. К. Российские архивы в переходный период / П. К. Гримстед // Новая и новейшая история. – 1994. – № 1. – C. 63-83.

12. Действующее законодательство об архивном деле / под ред. Б. П. Пустынцева и Г. Г. Лисицыной. – СПб.: Крита, 2002. – 542 с.

13. Елпатьевский, А.В. Еще раз о декрете от 1 июня 1918 г. / А.. Елпатьевский // Отечественные архивы. – 2008. – № 2. – С. 26-27.

14. Елпатьевский, А. В. Из истории формирования основных нормативно-методических документов отечественного архивного дела (1918-1990) /
А. В. Елпатьевский // Отечественные архивы. – 1998. – № 4. – С. 1-18.

15. Емышева, Е. М. Генеральный регламент – начало законодательного регулирования системы организации управления и делопроизводства / Е. М. Емышева// Делопроизводство. – 2003. – № 1. – С.103-110.

16. Козлов, В. П. Архивная реформа: вопросы научного и методического обеспечения / В. П. Козлов // Отечественные архивы. – 1994. – № 1. – C. 7-14.

17. Козлов, В. П. Российские архивы в условиях административной реформы / В. П. Козлов // Отечественные архивы. – 2005. – № 1. – С. 22-28.

18. Козлов, В. П. Принципы «Основ законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах» / В. П. Козлов // Российское архивное дело. Архивно-источниковедческие исследования. – М., 1999. – С. 217-221.

19. Ларин, М. В. Государственное регулирование делопроизводства в России: история и современность / М. В. Ларин // Делопроизводство. – 2002. – № 1. – С. 3-8.

20. Максаков, В. В. История и организация архивного дела в СССР: 1917-1945 гг. / В. В. Максаков. – М.: Наука, 1969. – 433 с.

21.Маяковский, И. Л. Очерки по истории архивного дела в СССР /
И. Л. Маяковский. – 2-е изд., испр. и доп. – Ч. 1. – М.: МГИАИ, 1960. – 338 с.

22. Ромашин, И. Е.Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» – правоприменительная и законотворческая практика. Круглый стол / И. Е. Ромашин, К. А. Спичек// Вестник архивиста. – 2005. – № 3. – С. 264-269.

23.Савин, В. А. Архивное наследие России: Государственный архивный фонд РСФСР: управление и коммуникации: 1918 – 1941 / В. А. Савин. – М.: РГГУ, 2009. – 350 с.

24. Самошенко, В. Н. История архивного дела в дореволюционной России / В. Н. Самошенко – М.: Изд-во ВЗПИ, 1989. – 251 с.

25. Ульянина, Е. А. Архивоведение / Е. А. Ульянина, А. С. Якименко. – М.: Высшее образование, 2007. – 148 с.

26. Химина, Н. И. Отечественное архивное строительство: идея централизации на рубеже XIX-XX вв. / Н. И. Химина // Отечественные архивы. – 1998. – № 4. – C. 9-16.

27. Хорхордина, Т. И. История Отечества и архивы: 1917-1980 гг. /
Т. И. Хорхордина/ – М.: РГГУ, 1994. – 360 с.

28. Храмцовская, Н. А. Федеральный Закон «Об архивном деле в Российской Федерации»: заметки на полях / Н. А. Храмцовская // Делопроизводство и документооборот на предприятии. – 2005. – № 8. – С. 20-34.

29. Цаплин, В. В. От «Генерального регламента» до Российского государственного архива экономики / В. В. Цаплин, Е. А. Тюрина //Отечест-венные архивы. – 1994. – № 4. – С. 15-23

30. Черешня, А. Г. О взаимосвязи архивного и общегражданского законодательства / А. Г. Черешня // Вестник архивиста. – 2004. – №1(79). –
С. 118-131.

31.Черешня, А. Г. О законодательном регулировании архивного дела / А. Г. Черешня // Отечественные архивы. – 2003. – № 3.– С. 8-20.