Хранение и учет документов Архивного фонда Российской Федерации

 

Объем Архивного фонда Российской Федерации составляет 494 млн дел, причем на федеральные архивы приходится примерно 9 %, госархивы субъектов Федерации – 29 %, муниципальные архивы – 13 %, музеи и библиотеки, архивы РАН – 3 %, архивы государственных и муниципальных органов и организаций – 46 %[14]. Особое внимание привлекает формирование «негосударственного архивного сектора», обеспечивающего уже сегодня сохранность документов временного срока хранения частных юридических лиц.

В целях обеспечения законодательного регулирования архивной деятельности за последние годы осуществлен ряд серьезных мер. Главная из них – принятие Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации». Вопросы хранения и учета документов зафиксированы в гл. 4, ст. 17-19 Закона. Закон определил обязанности государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, по обеспечению сохранности архивных документов. В отношении особо ценных документов, в том числе уникальных документов, устанавливается особый режим учета, хранения и использования. Создаются страховые копии этих документов.

Для документов Архивного фонда Российской Федерации нормативно установлены три вида хранения архивных документов:

1) постоянное (государственное) – хранение документов Архивного фонда Российской Федерации без определения срока (бессрочное);

2) временное – хранение архивных документов до их передачи на постоянное хранение в порядке, установленном законодательством;

3) депозитарное – хранение документов Архивного фонда Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти и организациями (в том числе академиями наук РФ, имеющими государственный статус, за исключением Российской академии наук) в течение сроков и на условиях, определенных соответствующими договорами между ними и специально уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (табл. 3.7).

Правовое обеспечение режима хранения архивных документов регламентируется архивным законодательством. Это реализуется:

во-первых, через правовые положения федеральных нормативных правовых актов и актов субъектов Федерации об обязанности собственников обеспечить сохранность документов Архивного фонда России, предусматривается необходимость выделения специальных архивохранилищ и соответствующего оборудования;

во-вторых, к нему относятся административные правила и распорядки (так, Правила 2007 г. и «Основные правила работы архива организаций» нормативно определили требования, обеспечивающие оптимальный режим хранения архивных документов). В-третьих, существуют специальные нормы и стандарты, а также соответствующая методическая литература и справочники (например, Руководство по поддержанию температурно-влажностного режима в архивохранилищах (М., 1971).

Согласно «Основным правилам работы архива организаций», организация хранения документов – это система мероприятий, включающая рациональное размещение документов, контроль за их движением и физическим состоянием, копирование документов с целью создания страхового фонда и фонда пользования, восстановление (реставрация) первоначальных или близких к первоначальным свойств и внешних признаков документов, подвергшихся повреждению или разрушению. Именно этим вопросам сохранения архивных документов посвящен раздел 4 настоящих правил. Этот нормативно-методический документ определяет систему мер для обеспечения сохранности документов.

Таблица 3.7

Хранение документов Архивного фонда Российской Федерации

 

Виды собственности документов	Постоянное хранение	Временное хранение	Депозитарное хранение
Документы Архивного фонда Российской Федерации, находящиеся в государственной собственности	в государственных архивах, музеях, библиотеках и организациях Российской академии наук	в государственных органах, государственных организациях, создаваемых ими архивах в течение установленных сроков, а также в муниципальных архивах в случае наделения органа местного самоуправления муниципального района или городского округа отдельными государственными полномочиями по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов, относящихся к государственной собственности и находящихся на территории муниципального образования
Документы Архивного фонда Российской Федерации, находящиеся в муниципальной собственности	в муниципальных архивах, музеях и библиотеках	в органах местного самоуправления, муниципальных организациях и создаваемых ими архивах в течение установленных сроков

 

Продолжение табл. 3.7

Документы Архивного фонда Российской Федерации, находящиеся в федеральной собственности			федеральные органы исполнительной власти и организации (в том числе академии наук Российской Федерации, имеющие государственный статус, за исключением Российской академии наук), перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации. Сроки и условия депозитарного хранения документов Архивного фонда Российской Федерации и использования указанных документов устанавливаются в договорах, заключаемых федеральными органами исполнительной власти или организациями (в том числе академиями наук Российской Федерации, имеющими государственный статус, за исключением Российской академии наук) со специально уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти
Документы Архивного фонда Российской Федерации, находящиеся в частной собственности	Могут храниться их собственниками или владельцами самостоятельно или могут быть переданы по договору на хранение в государственный или муниципальный архив, библиотеку, музей, а также в организацию Российской академии наук. При этом условия хранения этих документов определяются их собственниками или владельцами с соблюдением норм настоящего Федерального закона

 

С этой целью в архиве организаций должны осуществляться:

· комплекс мер по организации хранения, предусматривающий создание материально-технической базы хранения документов (здание и помещения хранилищ, средства хранения документов, средства охраны и безопасности хранения, средства климатического контроля, средства копирования и восстановления поврежденных документов и т.п.);

· комплекс мер по созданию и соблюдению нормативных условий хранения документов (температурно-влажностный, световой, санитарно-гигиенический, охранный режимы хранения).

Система мер по организации хранения должна обеспечивать сохранность документов и контроль их физического состояния при поступлении документов в архив организации, при их хранении и передаче документов на постоянное хранение. Поэтому в «Основных правилах работы архивов организаций» регламентируются требования к зданиям и помещениям архивов, режимы хранения документов, размещение документов в хранилище, порядок выдачи дел из хранилищ, обеспечение физико-химической сохранности документов, проверка наличия и состояния документов и особенности хранения особо ценных и уникальных документов.

Определяется также порядок хранения электронных документов, аналогично соответствующей процедуре для бумажных архивов: документы должны быть защищены от несанкционированного доступа и от искажений; необходимо предусмотреть возможность доступа всем заинтересованным участникам; обязательна возможность подтверждения подлинности электронных документов в течение всего срока хранения; возможно предо-ставление хранимых электронных документов в виде копии на бумаге.

По закону право постоянного хранения документов Архивного фонда Российской Федерации имеют в стране не только государственные и муниципальные архивы, организации Российской академии наук, но и государственные и муниципальные библиотеки и музеи. Дальнейшее развитие отечественная теория и практика архивного дела получила в Правилах 2007 г.

Вопросам хранения в Правилах 2007 г. посвящен второй раздел «Организация хранения документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в архиве». В архиве документы Архивного фонда Российской Федерации и другие архивные документы организуются по исторически и (или) логически связанным совокупностям – архивным фондам. Разновидностями архивного фонда являются:

1) архивный фонд государственного органа, органа местного самоуправления, организации;

2) объединенный архивный фонд;

3) архивный фонд личного происхождения (семьи, рода).

В разделе впервые нормативно закреплено положение о том, что сформированные в архивах архивные фонды и коллекции документов
перефондированию не подлежат. Также впервые нормативно зафиксирован порядок фондирования документов органов государственной власти и местного самоуправления новой России.

Правила 2007 г. определяют несколько разновидностей документов. По степени ценности выделяют:

· ценные (все отнесенные к составу Архивного фонда РФ);

· особо ценные (имеющие непреходящую культурно-историческую и научную ценность, особую важность для общества и государства);

· уникальные (не имеющие себе подобных по содержащейся в них информации и (или) их внешним признакам, невосполнимые при утрате с точки зрения их значения и (или) автографичности).

Особо регламентируется комплекс мероприятий по созданию нормативных условий, соблюдению нормативных режимов и надлежащей организации хранения архивных документов, исключающих их хищение и утрату и обеспечивающих поддержание их в нормальном физическом состоянии, для обеспечения сохранности архивных документов в архиве. Специально оговариваются требования к зданиям и помещениям архива, к архивохранилищу, противопожарный режим, охранный режим, температурно-влажностный режим, световой режим, санитарно-гигиенический режим.

В Правилах 2007 г. были сохранены традиционные подходы к изложению норм организации хранения архивных документов. Вместе с тем, с учетом современного законодательства о культурных ценностях, недопущения случаев хищений в архивах, ужесточены требования к порядку выдачи дел из архивохранилищ, нормативно закреплен порядок хранения ключей, сформулирован порядок оформления временного вывоза документов за пределы Российской Федерации. Введены новые подразделы «Контроль за сохранностью выданных документов. Возвращение документов в архивохранилища», «Обеспечение сохранности архивных документов при чрезвычайных ситуациях».

Особое внимание уделено проблемам сохранности уникальных документов. В соответствии с Регламентом Государственного реестра уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации установлен порядок их выявления и учета, для уникальных документов введено понятие «сейфовое хранение». В то же время решено отказаться от нормативного закрепления порядка почти не реализуемого на практике изолированного хранения особо ценных документов. Архивные органы субъектов Российской Федерации и архивы, имея различные условия хранения документов, вправе решать этот вопрос самостоятельно. В целях сохранения документной информации на случай утраты или повреждения оригиналов этих документов создается страховой фонд – совокупность страховых копий уникальных и особо ценных документов Архивного фонда Российской Федерации.

В Правилах 2007 г. было расширено содержание подраздела о контроле физико-химического состояния документов, в том числе аудиовизуальных, проведении их специальной обработки, закреплена обязательность оценки и классификации дефектов носителя и текста документов на бумажной основе в соответствии с методикой буквенно-цифровой индек-сации.

Впервые был определен порядок признания документов Архивного фонда Российской Федерации находящимися в неудовлетворительном физическом состоянии, что очень важно, поскольку Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» ограничивает доступ к таким документам.

В целях установления фактического наличия находящихся на хранении архивных документов и выявления отсутствующих архивных документов для организации их розыска, выявления и устранения недостатков в учете архивных документов, выявления и учета архивных документов, требующих реставрационной, консервационно-профилактической и технической обработки проводиться проверка наличия и состояния архивных документов. Проверки наличия и состояния архивных документов проводятся в плановом порядке (табл. 3.8), а также внеочередно.

Таблица 3.8

Цикличность проверки наличия и состояния архивных документов

в государственном архиве, музее, библиотеке,
архиве Российской академии наук

 

Архивные документы	Цикличность проверки наличия и состояния
Уникальные документы	Ежегодно
Особо ценные документы на бумажной основе	Один раз в 10 лет (в государственной библиотеке – один раз в 5 лет)
Аудиовизуальные и электронные документы	Один раз в 5 лет
Кинодокументы на нитро-основе	Один раз в 2 года
Другие документы	Цикличность проверки определяется на основании решения экспертно-методической комиссии (или другого совещательного органа) архива в зависимости от интенсивности использования и состояния учета архивных документов, но не менее одного раза в 25 лет (в государственной библиотеке – один раз в 15 лет)

 

Проверка наличия и состояния секретных архивных документов осуществляется в порядке, установленном для секретных архивных документов. В муниципальном архиве, музее, библиотеке плановая цикличная проверка наличия архивных документов проводится 1 раз в 10 лет. Внеочередная единовременная проверка наличия и состояния всех документов архива или их отдельных частей проводится в случае стихийных бедствий, массовых перемещений и других обстоятельств, в результате которых могут быть утрачены или повреждены архивные документы, а также при смене заведующих архивохранилищами.

«Перечень типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения» 2010 г. является основным нормативным документом при определении сроков хранения и отборе документов на государственное, муниципальное хранение или уничтожение и должен быть использован при подготовке других документов по экспертизе ценности документов и комплектованию архивов.

До принятия Перечня 2010 г. действовал «Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения», утвержденный Росархивом 06.10.2000. За 10 лет произошли существенные изменения в развитии российского общества, изменились взаимоотношения между государственными органами, органами местного самоуправления и организациями всех форм собственности, что нашло свое отражение в принятии соответствующих законодательных и иных нормативных и правовых актов Российской Федерации. Эти процессы повлекли за собой создание новых видов документов, которые отсутствовали в Перечне 2000 г. Назрела необходимость в разработке нового типового перечня, который удовлетворил бы потребности собственников документов в определении сроков их хранения.

Практически все формулировки статей и сроки хранения документов Перечня 2010 г. соответствуют нормам, содержащимся в нормативных правовых актах Российской Федерации, определяющих функции государственных органов, органов местного самоуправления и организаций и состав документов, образующихся в процессе их деятельности.

Перечень 2010 г. – нормативный акт, исполнение требований которого в части состава документов и определения сроков их хранения обязательно для организаций всех форм собственности независимо от сферы их деятельности.

Перечень построен по функциональному принципу и состоит из разделов, отражающих основные направления деятельности организации: организационно-распорядительная и правовая деятельность; планирование; финансирование, учет и отчетность; кадровое обеспечение; трудовые отношения; материально-техническое обеспечение; административно-хозяйственные вопросы; социально-бытовые вопросы и др. Документы в разделах и подразделах Перечня 2010 г. расположены по степени значимости в логической последовательности.

Режим государственного учета архивных документов выполняет ряд функций, определяемых принципами организации архивного дела в России. Все документы Архивного фонда Российской Федерации независимо от места их хранения подлежат государственному учету. Учет архивных документов Архивного Фонда Российской Федерации - это установление количества и состава архивных документов в единицах учета и фиксация (регистрация) принадлежности каждой единицы учета к определенному комплексу и общему их количеству в учетных документах.

Архив организации осуществляет учет документов Архивного фонда Российской Федерации, временно хранящихся в архиве организации, в порядке, определенном Регламентом государственного учета документов Архивного фонда Российской Федерации, утвержденным приказом Росархива от 17.11.97 № 61, и представляет учетные сведения в соответствующее архивное учреждение.

Вопросы учета в Правилах 2007 г. рассматривает раздел III «Организация учета документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в архиве».

В Правила 2007 г. было введено понятие системы государственного учета (ранее в архивной теории и практике оперировали понятием «система» применительно только к НСА). Учет производится путем присвоения
архивным документам (единицам хранения/единицам учета) учетных номеров, являющихся составной частью архивных шифров. Основными единицами учета архивных документов независимо от вида носителя, способа и техники закрепления информации являются архивный фонд и единица хранения. Правила 2007 г. дают определения единиц учета и единиц хранения различных видов документов и впервые закреплены особенности учета различных видов и категорий документов (в том числе уникальных документов, документов по личному составу).

В Правилах 2007 г. было впервые дано определение понятию «копия на правах подлинника», раскрыт порядок их учета, сформулирован порядок учета документов, принятых на хранение в архив по договору. Кроме того, существенно расширен подраздел, отражающий порядок учета изменений объемов документов при проведении различных работ - выверке учетных документов, проверке их наличия, описания, реставрации и др., прописан учет листов в делах, единиц хранения в составе единиц учета аудиовизуальной документации, выделен, хотя и в самом общем виде, учет копий фонда пользования, сформулированы основные требования к формированию учетных баз данных и организации их ведения, что обеспечивает преемственность традиционного и автоматизированного учета.

Большое внимание стало уделяться процедурам хранения и учета материальных носителей электронных документов. В «Основных правилах работы архива организации» указано, что все операции, осуществляемые с электронными документами при передаче на архивное хранение (перезапись, конвертирование в новые форматы, сжатие и т.д.), должны быть документированы. Практически осуществить данное положение затруднительно: необходимы отдельные нормативные акты (допустимо ли конвертировать графические форматы, и если допустимо, то можно ли преобразовывать изображения с потерей качества, каковы стандарты хранения текстовой информации и т.д.). Фактически в данном документе описано, что надо сделать, чтобы в обычном архиве хранить электронные документы с минимальными затратами на перестройку существующей структуры архива. Другими словами, там, где раньше была папка с 1000 листов, теперь будет храниться коробка дискет.

Тем не менее, и в Правилах 2007 и в «Основных правилах работы архива организации» есть раздел, посвященный автоматизированному научно-справочному аппарату архива, который практически вводит определение «электронного архива».

В случае несоблюдения правил хранения архивных документов предусматривается административная и уголовная ответственность юридических лиц и граждан.

В Кодексе РФ об административных правонарушениях устанавливаются штрафные санкции за нарушение правил хранения, комплектования, учета и использования архивных документов, а также их утрату. Административное наказание за совершение указанного правонарушения предусмотрено в виде предупреждения или наложения административного штрафа на граждан в размере от одного до трех минимальных размеров оплаты труда, на должностных лиц – от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда, ответственность юридических лиц не предусмотрена.

Нарушение режима хранения архивных документов может стать основанием административной или уголовной ответственности. Так, Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» установлена административная ответственность в отношении юридических лиц, которыми признаются и архивные учреждения, за нарушение требований пожарной безопасности, а также за иные правонарушения в области пожарной безопасности. По постановлению должностных лиц Государственной пожарной службы уплачивается в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации, штраф в размере до 2 % соответствующих месячных фондов оплаты труда.

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 12 января 2009 г. № 3 утверждены «Специальные правила пожарной безопасности государственных и муниципальных архивов Российской Федерации», которые установили требования пожарной безопасности, обязательные для применения и исполнения государственными и муниципальными архивами Российской Федерации.

Непосредственное отношение к обеспечению сохранности архивных документов имеет статья 243 Уголовного кодекса РФ, устанавливающая ответственность за уничтожение или повреждение памятников истории и культуры. Охраняемые данной нормой объекты (т.е. документы, имеющие историческую или культурную ценность) должны быть официально признаны таковыми в действующем правовом акте. Профильность охраны памятника истории и культуры (местный, общероссийский, мировой) определяется соответствующими нормативными актами, присваивающими титул тем или иным материальным объектам уголовно-правовой охраны.

Под уничтожением закон имеет в виду приведение архивного документа в полную негодность, в состояние, при котором он навсегда утрачивает свою ценность и не может использоваться по назначению. Повреждение означает существенное изменение документа путем удаления каких-либо его частей, фрагментов, заметное не только специалистам, но и другим лицам. Способ уничтожения или повреждения не имеет значения для квалификации действий виновного лица. Часть первая применяется при основном составе преступления, а часть вторая - при совершении тех же действий, но в отношении особо ценных объектов или памятников общероссийского значения. Такое преступление может совершаться только умышленно. Неосторожное совершение подобных действий исключает ответственность по данной статье. Субъект этого преступления - любое лицо, достигшее 16-летнего возраста. Должностные лица могут к тому же дополнительно нести уголовную ответственность по статьям 285 «Злоупотребление должностными полномочиями» и 286 «Превышение должностных полномочий» Уголовного кодекса Российской Федерации. Несмотря на очевидную историческую и духовную значимость для российского общества предметов этого преступления, наказание предусмотрено достаточно мягкое - штраф или лишение свободы, максимальный срок которого не превышает пяти лет.

В действующем Уголовном кодексе Российской Федерации предусмотрены нормы, устанавливающие ответственность за конкретные деяния, посягающие на культурные ценности, предметы и документы, имеющие историческую, научную, художественную или культурную ценность, а также иные ценности. Соответствующие уголовно-правовые нормы включены в ст. 164, 188 (ч. 2), 190, 243 Уголовного кодекса России. За нарушение (например, температурно-влажностного или светового режима) хранения архивных документов, повлекшее уничтожение, порчу или разрушение предметов или документов, имеющих особую историческую, научную, художественную или культурную ценность, может быть установлена уголовная ответственность. В соответствии с ч. 2 (пункт в) ст. 164 УК РФ указанное деяние наказывается лишением свободы на срок до 15 лет со штрафом в размере до 500 тыс. р. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до трех лет либо без такового и с
ограничением свободы на срок до двух лет либо без такового.

 

Контрольные вопросы

1. Какие документы входят в состав Архивного фонда Российской Федерации?

2. С какой целью проводится экспертиза ценности документов?

3. Какие существуют критерии отнесения к источникам комплектования архива?

4. Какая ответственность предусматривается в случае нарушения правил хранения архивных документов?

 

Литература

1. Архивные документы в библиотеках и музеях Российской Федерации: справочник. – М.: Звенья, 2003. – 624 с.

2. Архивоведение: учеб. пособие для спец. проф. образования / Е. В. Алексеева, Л. П. Афанасьева, Е. М. Бурова; под ред. В. П. Козлова. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Издательский центр «Академия», 2004. – 276 с.

3. Булюлина, Е. В.Теория и методика архивоведения: учеб. пособие / Е. В. Булюлина. – Волгоград: Изд-во Волгогр. гос. ун-та, 2006. – 145 с.

4. Кабашов, С. Ю. Делопроизводство и архивное дело в терминах и определениях: учеб. пособие / C. Ю. Кабашов, И. Г. Асфандиярова. – М.: Флинта; Наука, 2009. – 296 с.

5. Козлов, В. П. О выборочном приеме документов на государственное хранение / В. П. Козлов // Российское архивное дело. Архивно-источнико-ведческие исследования. – М., 1999. – С. 184-197.

6. Крайская, З. В. Архивоведение: учеб. для сред. спец. учеб. заведений // З. В. Крайская, Э. И. Челлини. – М.: Изд-во НОРМА, 1996. – 224 с.

7. Методические рекомендации по фондированию документов в государственных и муниципальных архивах Российской Федерации / сост. Н.И. Химина, А. В. Елпатьевский. – М.: ВНИИДАД, 2007. – 41 с.

8. Мещерина, Т. А. Комплектование государственных архивов как проблема сохранения исторической памяти в условиях экономических и социальных преобразований / Т. А. Мещерина // Делопроизводство. – 2006. – № 3. – С. 117-124.

9. Отбор на постоянное хранение аудиовизуальных документов: метод. рекомендации / сост. М. П. Жукова, Л. Н. Крюкова, А. Е. Моисеева. – М.: ВНИИДАД, 2007. – 90 с.

10. Попова, Е. Н. О некоторых проблемах защиты от хищения архивных документов / Е. Н. Попова // Делопроизводство. – 2006. – № 2. – С. 104-112.

11. Привалов, В. Ф. Обеспечение сохранности архивных документов на бумажной основе: метод. пособие / В. Ф. Привалов. – М.: ВНИИДАД, 2003. – 110 с.

12. Привалов, В. Ф. Современные принтерные и рукописные тексты документов как объекты архивного хранения: науч.-метод. пособие / В. Ф. Привалов. – М.: ВНИИДАД, 2007. – 72 с.

13. Рогожин, М. Ю. Делопроизводство. Организация архива предприятия / М. Ю. Рогожин. – СПб.: Питер, 2006. – 160 с.

14. Составление архивных описей: метод. рекомендации. – М.: ВНИИДАД, 2007. – 140 с.

15. Сулимова, Л. П. Как создать архив с нуля на современном предприятии: справ.-метод. пособие / Л. П. Сулимова, Д. В. Осипов. – М.: Бератор-Паблишинг, 2007. – 144 с.

16. Харитонов, А. Г. Восстановление угасающих текстов и изображений архивных документов: метод. рекомендации / А. Г. Харитонов. – М.: ВНИИДАД, 2006. – 131 с.

17. Экспертиза ценности управленческих документов и комплектование ими государственных архивов (теория и методика) / сост. М. П. Жукова, Н. А. Пучко, О. В. Усанова. – М.: ВНИИДАД, 2007. – 224 с.