Доступ к архивным документам

 

Право на доступ к информации является конституционным правом граждан, и то, как это право реализуется, в частности по отношению к архивной информации, во многом определяет соответствие архивной практики демократическим принципам и процедурам.

Конституция России, как и главные законы большинства стран, содержит норму, которая гласит: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать и распространять информацию любым законным способом» (ст. 29, п. 4). Но Конституция же устанавливает и три группы информации, каждая из которых имеет свой доступ: общедоступная информация, сведения, содержащие государственную тайну, и информация о частной жизни человека (ст. 29, п. 4, ст. 23, 24, п. 1). Доступ к двум последним группам информации ограничен и осуществляется в соответствии с определенными условиями, защищающими интересы в первом случае государства, во втором случае – человека.

Норму права на доступ к информации содержит Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Статья 3 Закона устанавливает свободу поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом.

Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» гласит: «пользователь архивными документами имеет право использовать, передавать, распространять информацию, содержащуюся в предоставленных ему архивных документах, а также копии архивных документов для любых законных целей и любым законным способом» (ст. 26).

В соответствии с конституционными нормами и архивным законодательством использование документов Архивного фонда РФ основано на принципе публичности (открытости) архивов. Это значит, что пользователи имеют свободный доступ к архивным документам и научно-справочному аппарату. Любой отказ в доступе к документам должен быть основан на законе. За необоснованное ограничение доступа к информации, в том числе к документам, законом предусмотрена ответственность вплоть до уголовной.

Глава 6 Федерального закона «Об архивном деле в РФ» посвящена проблемам использования и доступа к архивным документам. В статье 24 устанавливается положение, что пользователь архивными документами имеет право свободно искать и получать для изучения архивные документы. Доступ к архивным документам обеспечивается путем предоставления пользователю архивными документами справочно-поисковых средств и информации об этих средствах, а также подлинников и (или) копий необходимых ему документов.

Учитываются в Федеральном законе «Об архивном деле в РФ» (п. 2 ст. 24) и условия доступа к архивным документам, находящимся в частной собственности. Условия доступа к архивным документам, находящимся в частной собственности, за исключением архивных документов, доступ к которым регламентируется законодательством Российской Федерации, устанавливаются собственником или владельцем архивных документов. Данная статья развивает ст. 35 Конституции РФ о том, что право частной собственности охраняется законом, отвергая (существовавшие согласно прежним советским конституциям) различия в правовом режиме собственности различных субъектов, привилегированное положение социалистической, в особенности государственной собственности и ограничения личной собственности граждан. Все субъекты права собственности юридически равны перед законом (п. 2 ст. 8 Конституции РФ).

С другой стороны, законодательство РФ содержит множество положений об ограничении доступа к информации. В статье 9 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» говорится, что ограничение на доступ устанавливается в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Особо оговаривается, что ограничения к доступу информации могут быть установлены только федеральными законами (ст. 3 и ст. 9).

Архивисты, наряду с другими должностными лицами, несут уголовную, гражданско-правовую и административную ответственность за соблюдение государственной тайны, защиту конфиденциальных данных, в том числе персональных данных, а также охрану прав и интересов граждан, конфиденциальная информация о которых имеется в архивных документах.

Федеральный закон «Об архивном деле в РФ» фактически определил четыре позиции, ограничивающие доступ пользователей к документам. Ограничения связаны с действием:

· международных договоров России;

· законов России;

· распоряжений собственника документов, находящихся в частной собственности;

· плохим физическим состоянием документов.

Закон также подтвердил норму, которая присутствовала и в Основах законодательства о 75-летнем ограничении на доступ к архивным документам, содержащим сведения о личной и семейной тайне гражданина, его частной жизни, а также сведения, создающие угрозу для его безопасности. Причем, с письменного разрешения гражданина, а после его смерти с письменного разрешения наследников данного гражданина ограничение на вышеуказанные документы может быть отменено ранее, чем через 75 лет со дня создания указанных документов (п. 3 ст. 25). И это единственное
законодательное установление периода конфиденциальности информации.

Существующие ограничения в доступе к документам и документной информации можно систематизировать следующим образом (табл. 4.1).

Необходимо отметить, что в статье 24 Конституции РФ установлено также ограничение на действия с информацией, составляющей государственную тайну. Важнейшее место занимает Закон Российской Федерации «О государственной тайне» от 21 июля 1993 № 5485-1 с многочисленными последующими дополнениями и изменениями (в ред. с 15 декабря 2007 г.) и Указ Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203 «О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне» (в ред. Указа от 10 июня 2009 г.
№ 640).

Таблица 4.1

Ограничения в доступе к документам и документной информации

в Российском законодательстве

Ограничения в доступе	Законодательные и иные нормативные акты, на которых основано ограничение в доступе
1. «Охраняемая законом тайна» 1.1. Государственная тайна	Закон РФ от 21.07.1993 № 5485-1 «О государственной тайне» (в ред. от 15 декабря 2007 г.) Федеральный закон от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации», п.3 ст.25 Указ Президента РФ от 30.11.1995 № 1203 «О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне» (в ред. Указа от 10 июня 2009 г. № 640) Постановление Верховного Совета РФ от 23.07.1993 «О сроке доступа к архивным документам, относящимся к сфере деятельности внешней разведки»
1.2. Сведения конфиденциального характера	Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» Указ Президента РФ от 06.03.1997 № 188 «Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера»
1.2.1. Персональные данные (личная и семей-ная тайна)	Конституция РФ, ст. 23, ст. 24, ч. 1 Уголовный кодекс РФ, ст.137, 155 Гражданский кодекс РФ от 30.11.1994 № 51-ФЗ, ст. 150 Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ Федеральный закон от 15.11.1997 № 143 «Об актах гражданского состояния» Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» Федеральный закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных» Указ Президента РФ от 30.05.2005 № 609 «Об утверждении Положения о персональных данных государственного служащего РФ и ведения его личного дела»
1.2.2. Тайна следствия и судопроизводства (данные предварительного расследования)	Уголовный кодекс РФ, ст. 310 Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18.12.2001 № 174-ФЗ, ст. 161 Федеральный закон от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»

Продолжение табл. 4.1

1.2.3. Служебная тайна (служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти)	Гражданский кодекс РФ от 30.11.1994 № 51-ФЗ, ст. 139 Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» (в ред. от 14.02.2010)
1.2.4. Сведения, связанные с профессиональной деятельностью 1.2.4.1. Врачебная тайна (данные о состоянии здоровья, диагнозе, другие данные об обследовании и лечении пациента)	Конституция РФ Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан (утв. ВС РФ 22.07.1993 № 5487-1), ст. 61
1.2.4.2. Банковская тайна (тайна банковских счетов, вкладов и операций по ним)	Гражданский кодекс РФ от 30.11.1994 № 51-ФЗ, ст. 857 Таможенный кодекс РФ от 28.05.2003 № 61-ФЗ, ст. 165
1.2.4.3. Налоговая тайна (любые сведения о налогоплательщике, полученные налоговыми, таможенными и другими финансовыми органами)	Налоговый кодекс РФ, ч. 1; от 31.07.1998 № 146-ФЗ, ч. 2; от 05.08.2000 № 117 -ФЗ, ст. 102
1.2.4.4. Нотариальная тайна (сведения, полученные нотариусом в связи с его профессиональной деятельностью)	Основы законодательства РФ о нотариате от 11.02.1993 № 4462-1, ст. 19, 29 (в ред. от 05.07.2010 №154-ФЗ)
1.2.4.5. Адвокатская тай-на (любые сведения, связанные с оказанием адвокатом юридической помощи своему доверителю)	Федеральный закон от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», ст. 8
1.2.4.6. Тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных или иных сообщений	Уголовный кодекс РФ от 13.06.1996 № 63-ФЗ, ст. 138 Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18.12.2001 № 174-ФЗ, ст. 13 Федеральный закон от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи» (ред. от 23.02.2011)

 

Окончание табл. 4.1

1.2.5. Производственная и коммерческая тайна (коммерческая тайна – конфиденциальность информации, позволяющая ее обладателю при существующих или возможных обстоятельствах увеличить доходы, избежать неоправданных расходов, сохранить положение на рынке товаров, работ, услуг или получить иную коммерческую выгоду)	Гражданский кодекс РФ от 30.11.1994 № 51-ФЗ, ст. 139, 727 Налоговый кодекс РФ, ч. 1; от 31.07.1998 № 146-ФЗ, ч. 2; от 05.08.2000 № 117-ФЗ, ст. 102 Таможенный кодекс РФ от 28.05.2003 № 61-ФЗ, ст.10 Федеральный закон от 09.07.2004 № 98-ФЗ «О коммерческой тайне» (в ред. от 24.07.2007) Перечень сведений, которые не могут содержать коммерческую тайну (утв. постановлениями Правительства РФ от 05.12.1991 № 35 и от 03.10.2002 № 737
1.2.6. Сведения о сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца до официальной публикации информации о них и другая интеллектуальная собственность	Гражданский кодекс РФ от 18.12.2006 № 230-ФЗ, ч. 4 Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации», ст. 25, п. 2
2. Донорские ограничения, накладываемые собственником или владельцем документов, автором, фондообразователем	Гражданский кодекс РФ от 18.12.2006 № 230-ФЗ, ч. 4 Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации», ст. 25, п. 2.6
3. Ограничения, связанные с международными договорами, заключенными РФ	Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации», ст. 25, п. 1
4. Ограничения, связанные с обеспечением сохранности особо ценных, уникальных и находящихся в неудовлетворительном физическом состоянии документов	Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации», ст.25, п. 2
5. Финансовые ограничения – установление архивом платы за использование документов	Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации», ст. 26, п.4

 

Именно эти закон и указ регулируют отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием или рассекречиванием, а также их защитой в интересах безопасности. Закон и указ определяют перечень сведений, составляющих государственную тайну, а также сведений, которые не могут быть отнесены к государственной тайне и, следовательно, не могут быть засекречены.

К таким сведениям относятся сведения:

· о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;

· о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступ-ности;

· о привилегиях, компенсациях и социальных гарантиях, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;

· о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;

· о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах Российской Федерации;

· о состоянии здоровья высших должностных лиц Российской Федерации;

· о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами.

Закон устанавливает:

· полномочия органов государственной власти и должностных лиц в области отнесения сведений к государственной тайне и их защиты;

· порядок отнесения сведений к гостайне и степени гостайны «особой важности», «совершенно секретно» и «секретно»;

· порядок рассекречивания и засекречивания документов.

Принципиальным является определение срока засекречивания сведений, составляющих государственную тайну – 30 лет.

Процедура рассекречивания, как считает В.П.Козлов, является публичной, в современных условиях обеспечивает планомерную работу по рассекречиванию, тем не менее, требуется совершенствовать данную процедуру. В субъектах РФ, в бывших партийных архивах практически все документы имеют грифы секретности. Несмотря на то, что их подавляющая часть не содержит предмета государственной тайны, формально необходимо осуществить процедуру рассекречивания, внести соответствующие изменения в учетные документы и обеспечить особое хранение секретных материалов. Это сотни миллионов документов, на обработку которых требуются годы. С 1992 г. и по настоящее время рассекречено около 10 млн. дел.

В зависимости от доступности архивных документов В.П. Козлов предлагает следующую классификацию архивов России: публичные, т.е. общедоступные на равных основаниях для любого гражданина и юридического лица; ограниченно публичные, т.е. доступные для определенных категорий юридических и физических лиц; доверительные, т.е. доступные для доверенных юридических и физических лиц; закрытые или оперативно-текущие, т.е. доступные только юридическим лицам и их представителям для выполнения служебных задач[15].

В настоящее время к категории публичных можно отнести все государственные и муниципальные архивы России. Во всех этих архивах действуют единые правила доступа к архивной информации и ее использования. Разумеется, это не означает, что условия работы пользователей в таких архивах везде одинаковы. Они зависят от технического оснащения архивов, сложившихся в них традиций работы с пользователями, состояния научно-справочного аппарата и др.

К ограниченно-публичному типу архивов можно отнести архивы
ряда министерств, ведомств, например, Министерства обороны РФ, Министерства иностранных дел РФ и т.д.

Любой гражданин имеет возможность получить доступ в такие архивы. Однако на стадии работы непосредственно в них существует своеобразная селекция пользователей в зависимости от целей их работы, уровня профессионализма, определяющая возможности знакомства с научно-справочным аппаратом, документальными комплексами. В каждом из таких архивов существуют свои, особые правила доступа к архивной информации и ее использования. Эти архивы, как правило, не имеют опубликованных справочников о составе и содержании их фондов даже самого общего характера.

Для доверительного типа архивов характерна еще более жесткая селекция пользователей, к ним относятся обычно частные архивы, а также архивы общественных объединений. Уже сама возможность получения доступа в такие архивы существует не для каждого. Справочный аппарат в них, как правило, носит служебный характер. Он и создавался изначально не в научно-информационных целях, а для обеспечения решения определенных ведомственных задач. В большинстве случаев в таких архивах отсутствуют приспособленные читальные залы, регламентированные процедуры работы с архивными документами, правила их копирования.

Закрытый тип архивов присущ для текущих архивов министерств, ведомств и учреждений их систем. Находящиеся в них документы еще не приобрели признаков исторических источников, исключительно выполняя те задачи и реализуя достижения тех целей, ради которых они были созданы. Закрытый тип архивов – естественное и нормальное явление. Исследовательские интересы пользователей в отношении таких архивов, в конечном счете, удовлетворяются после регулярных передач их документов в систему публичных и ограниченно-публичных архивов.

Таким образом, уже сама классификация архивов показывает наличие вполне официальных ограничителей на доступ к ретроспективной документальной информации. Все перечисленные типы архивов находятся практически во всех субъектах РФ.

Правила 2007 г. определили разновидности архивных документов по категории доступа:

1) открытые – все архивные документы, доступ к которым не ограничен в соответствии с международными договорами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, а также в соответствии с распоряжением собственника или владельца архивных документов, находящихся в частной собственности

2) ограниченного доступа:

а) архивные документы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну или иные охраняемые законодательством Российской Федерации тайны;

б) архивные документы, содержащие сведения о личной и семейной тайне гражданина, его частной жизни, а также сведения, создающие угрозу его безопасности;

в) архивные документы, собственники или владельцы которых, передавая их в архив, установили в договоре условия доступа к ним и их использования;

3) документы, хранящиеся на особых условиях доступа к ним.

Перечень сведений конфиденциального характера утвержден Указом Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 г. № 188, уточнен в 2005 г. (в ред. Указа Президента РФ от 23 сентября 2005 г. № 1111) и включает следующие категории:

· персональные данные;

· данные следствия и судопроизводства;

· данные служебной тайны в соответствии с Гражданским кодексом;

· врачебная, нотариальная, адвокатская тайна, тайна переписки,
телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных или иных сообщений и т. д.;

· данные об изобретательстве до их официального опубликования.

В 2006 г. были приняты Законы «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (№ 149-ФЗ от 27 июля 2006 г.) и «О персональных данных» (№ 152-ФЗ от 27 июля 2006 г.). Эти законы содержат норму о том, что работа с информацией и персональными данными, сосредоточенными в архивных фондах, осуществляется в соответствии с архивным законодательством.

В Федеральном Законе «Об архивном деле в Российской Федерации» в п. 3 ст. 25 устанавливается ограничение доступа к архивным документам, содержащим сведения о личной и семейной тайне гражданина, его частной жизни, а также сведения, создающие угрозу для его безопасности.

К профессиональным тайнам, обеспечивающим неприкосновенность частной жизни, как правило, относятся тайна исповеди, медицинская тайна, тайна судебной защиты, тайна предварительного следствия, усыновления, нотариальных действий и некоторых записей актов гражданского состояния, коммерческая тайна. Необходимо отметить, что документы, составляющие практически все вышеперечисленные виды тайн, безусловно, хранятся в государственных, муниципальных или ведомственных архивах России. Архивисты вынуждены по собственному разумению решать вопросы, связанные с охраной тайн, обеспечивающей неприкосновенность частной жизни. Думается, что в законодательстве должен быть закреплен перечень сведений, составляющих тайну сфер жизнедеятельности граждан и юридических лиц.

«Достаточно сложно найти баланс между интересами государства и интересами личности, между правом одного человека получать информацию и правом другого быть защищенным от доступа к его персональным данным. В п. 3 ст. 55 Конституции РФ можно найти ответ на первую часть поставленного вопроса. В статье сказано, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Однако, в законодательстве не проработан вопрос об ущербе, который может быть нанесен субъекту в случае преждевременного обнародования его конфиденциальных персональных данных: не определено само понятие ущерба, его разновидности. Таким образом, на свое усмотрение каждый архивист или пользователь имеет возможность решать вопрос о возможном ущербе как следствии разрешения доступа к персональным данным»[16].

В Федеральном законе «Об архивном деле в РФ», к сожалению, опущены важные положения, касающиеся доступа к персональным данным. Не указано, что:

· право лица разрешать доступ к его персональным данным, может быть ограничено;

· если в документе содержатся конфиденциальные персональные данные «третьих лиц», они должны быть защищены от доступа к ним других лиц, включая основное лицо, которому посвящен документ.

К 2001 г. ВНИИДАД подготовил справочно-информационное пособие «Документы, содержащие персональные данные, в государственных архивах России» с подробной характеристикой отдельных документных комплексов (личные, уголовные и персональные дела и др.), а затем Рекомендации по доступу к документам государственных архивов, содержащим персональные данные[17].

В последних предлагалось несколько режимов доступа к отдельным категориям дел с персональными данными (личные, персональные, пенсионные, по выезду за границу, о присвоении ученых степеней, званий и др.), в зависимости от категории пользователей, в числе которых - субъект персональных данных, его наследник или доверенное лицо, а также не обладающее соответствующими полномочиями лицо. Иначе говоря, идеология Рекомендаций состояла в ограничении доступа к делам, содержащим информацию, способную нанести «возможный моральный, материальный и физический ущерб субъекту персональных данных». Объекты правового регулирования были определены весьма широко, включая как идентифицирующие сведения, так и данные об образовании, профессии, служебном положении и деятельности, интеллектуальной собственности, социальной принадлежности, факты репатриации, применения репрессий, нахождения в плену и др. Реализация такого подхода на практике требовала от архивистов значительных трудовых затрат, связанных с выявлением и отбором содержащих конфиденциальную информацию документов, а также обезличиванием персональных данных перед их копированием.

Доступ к архивным фондам субъектов РФ зависит также и от сроков временного хранения документов до их передачи на постоянное хранение (ст. 22 ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации»). Так, например, для включенных в установленном порядке в состав Архивного фонда Российской Федерации документов федеральных органов государственной власти этот срок составляет 15 лет, для органов государственной власти, иных государственных органов субъектов РФ и организаций субъектов
РФ – 10 лет, а для включенных в установленном порядке в состав АФ РФ документов органов местного самоуправления и муниципальных организаций – 5 лет. И.Г. Асфандиярова полагает, что установление разных сроков временного хранения является ущемлением прав субъектов РФ и органов местного самоуправления. Поскольку, согласно ст. 1 Конституции РФ, Российская Федерация является федеративным государством, государственная власть в ней осуществляется не только федеральными государственными органами, но и органами государственной власти субъектов РФ. Она подчеркивает, что установление разных сроков временного хранения архивных документов для федеральных, региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления не отвечает требованиям демократизации общества. Поэтому, предлагает определить 10 летний единый срок временного хранения архивных документов для федеральных, региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления[18].

В начале 1990-х гг. и в последующие годы появились как отраслевые, так и общегосударственные нормативные акты, касающиеся доступа пользователей к архивным делам на лиц, подвергшихся политическим репрессиям. Сначала был выпущен Регламент доступа к материалам прекращенных уголовных и фильтрационно-проверочных дел в государственных и ведомственных архивах Российской Федерации, одобренный решением коллегии Росархива 25 августа 1993 г.[19], а затем – Положение о порядке доступа к материалам, хранящимся в государственных архивах и архивах государственных органов Российской Федерации, прекращенных уголовных и административных дел в отношении лиц, подвергшихся политическим репрессиям, а также фильтрационно-проверочных дел, утвержденное приказом Минкультуры России № 375/584/352 от 25 июля 2006 г[20]. В подготовке последнего участвовали Росархив, МВД и ФСБ России (зарегистрировано в Минюсте России 15 сентября 2006 г.).

Руководствуясь Регламентом, архивистам, ученым, правозащитникам удалось издать множество сборников документов, справочников, в том числе Книг Памяти жертв политических репрессий, содержащих бесценные свидетельства о трагедии людей, попавших в жернова большого террора. Но внедрение в практику архивов Положения создало определенные трудности различным категориям пользователей (архивисты, ученые, краеведы, представители правозащитных организаций и др.), которым предписано вести поиск лиц, уполномоченных выдавать письменное согласие на доступ к указанным категориям документов до истечения 75 лет с момента их создания. Это противоречит нормам Международного этического кодекса архивистов, принятого на заседании Генеральной ассамблеи Международного совета архивов в Пекине в сентябре 1996 г. В п. 7 этого документа сказано, что архивисты должны уважать интересы как доступа, так и защиты тайны частной жизни и действовать в границах соответствующего законодательства. В данном случае интересы пользователей - исследователей процессов, связанных с репрессивной политикой советского государства, ущемлены, что вызывает их недовольство.

Самой распространенной формой взаимодействия архива и пользователя является использование документов через читальные залы архивов. В основе организации их работы Временное положение «О порядке доступа к архивным документам и правилах их использования» (1992 г.) и Правила работы пользователей в читальных залах государственных архивов Российской Федерации (1998 г.).

Временное положение зафиксировало два принципиальных положения, касающихся организации работы пользователей в читальных залах. Первое из них состояло в следующем: «пользователь заявляет цель и тему своей работы, которые могут интересовать государственные архивы только с точки зрения регистрации и организации исполнения запросов на архивную информацию» (п. 1.1). Второе – об обязанности архива предоставить пользователю свободный доступ к документам и НСА по заявленной теме. Архив не вправе ограничивать доступ пользователя по каким-либо причинам, кроме установленных законом.

В целях установления процедур обеспечения доступа пользователей к архивным документам Росархив инициировал подготовку ВНИИДАДом проекта «Положения о порядке доступа пользователей к документам, хранящимся в государственных и муниципальных архивах Российской Федерации, и организации пользования архивными документами». В развитие этого нормативного документа ВНИИДАД разработал Методические рекомендации, предназначенные для оказания помощи архивистам в решении практических вопросов, возникающих в их работе по обеспечению доступа пользователей к документам федеральных и муниципальных архивов, в том числе в определении исчерпывающих случаев ограничений на выдачу пользователям отдельных категорий документов. В 2009 г. методические рекомендации «Обеспечение доступа пользователей к документам государственных и муниципальных архивов Российской Федерации и организация пользования ими» были опубликованы. В них были изложены основные положения доступа и организации пользования архивными документами, освещаются вопросы копирования архивных документов и справочно-поисковых средств по заказам пользователей, приведен перечень нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативно-методических документов Росархива по вопросам доступа к информации.

Доступ может быть ограничен по причине неудовлетворительного состояния документа. В Правилах 2007 г. дано четкое определение неудовлетворительного состояния документов, которое может явиться причиной отказа пользователю в их выдаче: «Находящимися в неудовлетворительном физическом состоянии признаются документы АФ РФ с высокой степенью разрушения материальных носителей, угрожающих физической целостности документов». Как видно, круг документов, которые не могут быть выданы пользователю, существенно ограничен.