Понятие собственных доходов бюджетов в период становления и реформирования бюджетной системы РФ

В бюджетной системе наиболее сложной проблемой последних лет являлся порядок передачи средств для финансирования переданных в нижестоящие бюджеты расходных полномочий. Решение этой проблемы можно осуществить двумя путями:

1) через межбюджетные трансферты — передать средства из вышестоящих бюджетов в виде целевых субвенций в объеме, необходимом для выполнения полномочий и функций, финансируемых из нижестоящих бюджетов;

2) через налоговые полномочия – увеличить в бюджетах долю налогов, закрепленных полностью или частично, включая совместные налоги на постоянной основе, а также предоставить право на установление территориальных надбавок к ставкам федеральных налогов на период выполнения этих полномочий.

В настоящее время в России применяются оба подхода при формировании доходов бюджетов субъектов РФ (далее – субъектов Федерации). А в будущем предусматривается еще использовать и отрицательные трансферты.

За последние годы при первичном распределении доходов и расходов по вертикали бюджетной системы, т.е. до перераспределения средств из одного уровня бюджетной системы в другой, произошел резкий рост диспропорций.

При обоснованном распределении доходов между бюджетами всех уровней повысится заин­тересованность на каждом уровне бюджетной си­стемы за наиболее полный и своевременный сбор налогов, рост налогового потенциала на региональ­ном уровне, а также уменьшится значение перераспределительных процессов (нормативно-долевых дотаций, субвенций) и тем самым минимизируют­ся встречные потоки финансовых средств. При этом распределение финансовой помощи из феде­рального бюджета необходимо производить меж­ду теми регионами, где имеющийся налоговый потенциал не позволяет покрыть минимально не­обходимых бюджетных расходов.

В мировой практике используются разнооб­разные способы формирования доходов бюджетов всех уровней, среди которых:

· закрепление конкретных видов доходов за тем или иным бюджетом в качестве собственных доходов (налог на имущество физических лиц, на­лог на рекламу — в местный бюджет);

· разделение налоговых ставок между уровня­ми бюджетной системы (налог на прибыль 2% — в федеральный бюджет, 18% — в бюджет субъекта Федерации);

· квотирование поступлений по отдельным видам федеральных налогов (регулирующие дохо­ды — например, акцизы на отдельные товары — 40% в федеральный бюджет и 60% в бюджет региональ­ный);

· использование метода налоговых надбавок к существующим федеральным налогам и т.д. (транспортный налог — увеличение ставки налога в 5 раз по решению органов законодательной вла­сти субъекта Федерации) и т.д.

До августа 2004 г. Бюджетный кодекс РФ под­разделял доходы бюджетов на безвозмездные пе­речисления (ст. 45), собственные (ст. 47) и регули­рующие (ст. 48) и определял их понятие.

К собственным доходам относились доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами полностью или частично (в процентных долях или по разделенным налоговым ставкам) на постоян­ной (долговременной без указания срока) основе. С принятием Федерального закона от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений», новая редакция ст. 47 «Собственные доходы бюджетов» не дает опреде­ления понятия собственных доходов, а сразу при­водится их перечень:

· налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах;

· неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством;

· доходы, полученные бюджетом в виде безвоз­мездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из Федерального фонда компен­саций и (или) региональных фондов компенсаций.

Таким образом, финансовая помощь из бюд­жетов других уровней бюджетной системы РФ в форме дотаций и субсидий будет приравнена к собственным доходам бюджетов, что было непри­емлемо в прежней формулировке ст. 47. Измене­ние содержания понятия «финансовая помощь» - превращение ее в собственные доходы — будет искусственно завышать собственные доходы бюд­жетов. При этом региональные и местные органы власти не смогут повлиять на величину этих до­ходов.

Можно сказать, что проблема возрастающего недостатка собственных доходов в связи с измене­ниями в налоговом законодательстве не в пользу регионов решается изменением толкования поня­тия «собственные доходы». В этом случае исчезает главный критерий, характеризующий уровень са­мостоятельности бюджетов или уровень их зависимости от вышестоящих бюджетов, и отпадает задача сокращения дотационности и количества дотационных бюджетов. Другое дело, что в Бюджетном кодексе РФ, говоря о собственных доходах, по существу, речь идет о понятии «закрепленные доходы», так как в ст. 30 сказано: «закрепле­ние соответствующих доходов (полностью или ча­стично) за бюджетами бюджетной системы». Если признать целесообразным внесение уточнений в закон по вопросу собственных доходов, то, по на­шему мнению, только в связи со сказанным выше, предусмотрев в нем понятие «закрепленные дохо­ды», которое заменило понятие «регулирующие доходы» в части доходов субъектов Федерации, но которые будут существовать для местных бюдже­тов (ст. 60).

Регулирующие доходы — это налоги, по кото­рым законодательными представительными органами власти вышестоящего территориально­го уровня устанавливаются на временной основе (в том числе на очередной финансовый год) нор­мативы отчислений (в %) в бюджеты нижестоящего территориального уровня в целях бюджетной регулирования. Нормативы отчислений могут диф­ференцироваться, но в соответствии с бюджетным законодательством они должны носить долговременный (не менее чем на три года) характер. Именно дифференциация нормативов отчислений по­зволяет называть данные доходы регулирующими, что отсутствовало в межбюджетных отношениях в России, пока существовали в бюджетном законодательстве регулирующие доходы (ст. 48 «Регулирующие доходы» отменена Федеральным законом от 20.08.2004 № 120).

После внесения в августе 2004 г. изменений в Бюджетный кодекс РФ данный закон устанавливает разграничения налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы. Статьи 50 «Налоговые доходы федерального бюджета», 56 «Налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации», 58 «Передача собственных доходов бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам других уровней», 61 «Налоговые доходы местных бюджетов», 63 «Регулирование доходов местных бюджетов» дают перечень разделения федеральных и региональных налогов по уровням бюджетной системы по определенным нормативам. Тем самым налоги становятся закрепленными по уровням бюджетной на долговременной основе. При этом в собственные доходы субъектов Федерации включаются такие виды налогов, по которым отсутствуют налоговые полномочия соответственно у региональных властей. По местным бюджетам налоговые доходы определяются в соответствии с налоговым законодательством.

Принципы разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы предусматривают:

· отнесения к собственным доходам всех поступающих доходов в бюджет, кроме субвенций;

· отмену регулирующих доходов на федеральном уровне;

· установление нормативов распределения федеральных налогов между федеральным бюджетом и бюджетом субъекта Федерации на постоянной основе.

Как предусматривается бюджетным законодательством, отдельным законом субъекта Федерации собственные и закрепленные доходы могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично в процентной доле на срок не менее трех лет.

Кроме того, законом субъекта Федерации о бюджете на очередной финансовый год могут быть установлены дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты по налоговым доходам от налога на доходы физических лиц, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Федерации, т.е. данный налог может перейти из разряда закрепленного в разряд регулирующего дохода, что и имеет ме­сто в настоящее время в регионах.

Таким образом, в новой редакции Бюджетно­го кодекса РФ на уровне «федерация — субъект Федерации» регулирующие налоги отсутствуют, а на уровне «субъект Федерации — муниципальное образование» — имеют место. Но понятия «регу­лирующие налоги» в законе нет.

Собственными доходами явля­ются налоги, устанавливаемые Налоговым кодек­сом РФ. Закрепленными доходами — налоги, пе­редаваемые полностью или частично на другие уровни бюджетной системы в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Передаваемыми дохо­дами являются средства в виде финансовой помо­щи, норматива отчисления от собственных дохо­дов или отрицательных трансфертов в соответ­ствии с законами о бюджете того уровня бюджет­ной системы, который передает эти средства.

В Российской Федерации основными регули­рующими доходами в отдельные периоды явля­лись: налог на добавленную стоимость (НДС); на­лог на прибыль организаций; налог на доходы фи­зических лиц. Эти федеральные налоги распреде­лялись по нормативам между уровнями бюджетной системы.

Сложившиеся за последние годы социально экономические и политические условия, а также влияние объективных и субъективных причин привели к серьезной бюджетной асимметрии внутри областей между муниципальными образованиями, что привело к различным подходам к распределению доходов. Отдельные субъекты Федерации утверждают единые нормативы в максимально возможном размере по регулирующим доходам для образований. Это делается, как правило, в дотационных субъектах в целях сокращения встречных финансовых потоков, уменьшения дотационности местных бюджетов и повышения ответственности и заинтересованности органов местного самоуправления в наиболее полном сборе налогов. По некоторым налогам субъекты Федерации устанавливают дифференцированные нормативы для дотационных и недотационных местных бюджетов.

Применение регулирующих доходов оказыва­ет не только отрицательное, но и положительное воздействие на доходы уровней бюджетной систе­мы. Они стимулируют поступление налогов и на другие уровни бюджетной системы. Чтобы полу­чить свою часть регулирующих доходов, например в местный бюджет, муниципалитет должен обес­печить на территории муниципального образова­ния перечисление его полностью на счет федераль­ного казначейства, что заинтересовывает его в наи­большем росте регулирующих доходов.

Сегодня многие экономисты предлагают ори­ентироваться на раздельные налоги и придерживаются принципа «один налог — один бюджет», некоторые обосновывают преимущество сочетания раздельных и совместных налогов (как это принято в некоторых зарубежных странах). В частности они ссылаются на то, что для получения своей доли от совместного налога органы власти на местах за интересованы в увеличении общего объема этого налога, поступающего на подведомственной территории в бюджетную систему, включая вышестоящие бюджеты.

Что касается реализации принципа «один налог — один бюджет», то закрепление на постоянной основе каждого вида налогов за тем или иным уровнем бюджетной системы лучше обеспечивает устойчивость налоговой базы и повышает заинтересованность регионов в ее увеличении, а также возможность на каждом уровне прогнозировать свои доходы на будущие периоды. Но, по мнению отдельных экономистов, это преимущество в полной мере относится к налогу, разделенному (на постоянной основе) между уровнями бюджетной системы.

По мнению авторов, исходя из принципа «один налог – один бюджет», за бюджетом субъекта Федерации необходимо закрепить полностью следующие налоги:

1) на прибыль организаций;

2) на игорный бизнес;

3) по специальным налоговым режимам;

4) транспортный (поскольку это целевой налог, предназначенный для содержания дорог);

5) на добычу полезных ископаемых, находящихся на данной территории (кроме добычи полезных ископаемых в виде углеводородного сырья).

Доходы местных бюджетов следует формировать за счет следующих налогов, поступающих в полном объеме:

1) на доходы физических лиц;

2) на землю;

3) на имущество организаций;

4) на имущество физических лиц.

Все остальные налоги должны поступать в полном объеме в федеральный бюджет, за счет которых и будут формироваться фонды финансовой помощи. Такое закрепление налогов за соответствующими бюджетами позволит органам соответствующей власти добиваться увеличения поступления доходов в бюджет за счет повышения налогового потенциала в своем регионе.