Проблема сырьевой зависимости доходов федерального бюджета России. Опыт формирования Стабилизационного фонда

Проведение экономической политики в странах, в значительной степени зависящих от экспорта нефти и других невозобновляемых ресурсов, в состав которых входит и РФ, осложняется рядом принципиальных проблем.

Во-первых, в этих странах возникают эффекты, связанные с так называемой «голландской болезнью». Большой профицит по счету текущих операций платежного баланса приводит к повышению номинального курса национальных валют, в результате чего снижается конкурентоспособность экономики. Попытки замедлить темпы роста этого курса приводят к увеличению объема золотовалютных резервов и, следовательно, к дополнительной денежной эмиссии, намного превышающей потребность экономики. В результате денежно – кредитная система становится разбалансированной, ускоряется инфляция, растет реальный эффективный курс национальной валюты. В экономиках таких стран существенно возрастают риски, снижается качество проводимой бюджетной и в целом экономической политики. Замедляются темпы роста ВВП.

Во-вторых, доходы бюджетов в странах, зависящих от экспорта нефти и других невозобновляемых ресурсов, не являются стабильными, они испытывают значительные колебания, вызванные непредсказуемой ситуацией с мировыми ценами на рынках сырьевых ресурсов. В годы неблагоприятной внешнеэкономической обстановки такие страны вынуждены сокращать свои бюджетные расходы, что приводит к серьезным политическим и социально – экономическим последствиям. Так, снижение мировых цен на сырье после ценовых шоков на мировом рынке нефти в 1970-1980 – е годы поставило под сомнение платежеспособность ряда стран – производителей энергоносителей и обусловило принятие серьезных мер по ужесточению бюджетной политики. В периоды высоких цен на сырьевые товары крупные поступления в бюджет зачастую вызывают неэффективность расходов.

В-третьих, помимо избыточного денежного предложения и колебания доходов в странах – экспортерах существует еще одна, не менее важная проблема ограниченности ресурсов. Именно эта проблема заставляет с опаской думать о будущем и выявляет необходимость рационального использования получаемых доходов в долгосрочном аспекте.

Для решения названных проблем экономическая политика в странах-экспортерах должна быть направлена на смягчение негативного воздействия внешнеэкономической обстановки как на бюджет, так и на экономику в целом. В связи, с чем возникает необходимость проведения долгосрочной бюджетной политики и стратегии государственных расходов. Для их реализации страны либо изымают сверхдоходы, получаемые вследствие высоких цен на нефть, и накапливают их в качестве остатков на счетах в центральных банках (по такому принципу действуют Саудовская Аравия, Объединенные Арабские Эмираты, Алжир), либо сохраняют их в специально созданных фондах невозобновляемых ресурсов (так поступают Норвегия, Кувейт, Чили, Оман). В обоих случаях средства, как правило, инвестируются в иностранные активы.

Фонды невозобновляемых ресурсов начали создаваться в 1970-е годы в странах, экономика которых в значительной степени зависит от экспорта тех или иных видов минерального сырья. Общий принцип их функционирования – планирование доходов и расходов бюджета, исходя из консервативного прогноза мировых цен на сырье и накопление «сверхплановых» доходов при благоприятных экспортных ценах. Указанные фонды дают возможность сократить макроэкономические и бюджетные риски и обеспечить долгосрочную устойчивость бюджета. Они подразделяются на два основных типа – стабилизационные и сберегательные. Правда, такое разделение фондов довольно условно, поскольку одна и та же операция может соответствовать целям фондов обоих видов.

Стабилизационные фонды предназначены для снижения зависимости макроэкономической и бюджетной политики от колебаний мировых цен на тот или иной вид сырья. Использование значительного объема средств внутри страны, полученных от высоких цен на нефть, создает для макроэкономической политики проблему превышения денежного предложения над спросом. Поэтому основой экономической политики стран, зависящих от цен на сырье, является регулирование денежного предложения в периоды высоких цен на основе не только инструментов центральных банков, но и проведения жесткой бюджетной политики и накапливания, избыточных для экономики денег. Для обеспечения устойчивости бюджетной системы при неблагоприятной внешнеэкономической обстановке за счет стабилизационных фондов финансируются расходы бюджета.

Цель создания сберегательных фондов – обеспечение сохранности доходов от использования невозобновляемых ресурсов для будущих поколений. Это предполагает их исключительное инвестирование без возможности расходования ранее установленного срока.

К сожалению, опыт разных стран нам показывает, что создание стабилизационных фондов еще не означает стабилизацию государственных финансов. Нужно понимать, что такие фонды не являются альтернативой качественному управлению государственными финансами, а успешность их функционирования во многом зависит от состояния бюджетно-финансовой дисциплины. Стабилизация будет эффективной в том случае, если создание указанных фондов приводит к снижению зависимости расходов бюджета от цен на нефть или на другое сырье. Расходы бюджета должны опираться на доходы, не зависящие от цен, диктуемых внешнеэкономической обстановкой. Соответственно если ставится задача снижения налогового бремени на доходы, не связанные с высокими ценами, то должны сокращаться и расходы.

Мировой опыт свидетельствует, что позитивных результатов в экономике добивались только те страны, которые наряду с созданием фондов ограничивали объем расходов бюджета, например, обеспечивали сохранение расходов в реальном выражении на постоянном уровне или наращивали их лишь в меру увеличения объема ВВП (то есть за счет доходов, связанных с приростом экономики, а не с повышением цен на сырье), либо вводили «бюджетные правила» - ограничивали размер дефицита бюджета, государственных заимствований, регулировали уровень государственного долга. Напротив, страны, которые при создании стабилизационных фондов пошли по пути увеличения расходов бюджета, нарушая тем самым принцип установления предельной нормы денежного предложения, столкнулись с внезапным ухудшением внешнеэкономического предложения, не смогли профинансировать возросший объем бюджетных обязательств. Сумма превышающих доходов у них была столь велика, что накопленных средств фондов было недостаточно для финансирования расходов бюджета.

В целом такие позитивные результаты развития экономики в этих странах явились следствием проведения взвешенной бюджетной политики и создания во многих из них фондов невозобновляемых ресурсов. Впервые сберегательные фонды были созданы в странах Персидского залива, на Аляске и в Чили. Однако в настоящее время большое внимание уделяется опыту управления Государственным нефтяным фондом в Норвегии, где впечатляющие успехи достигнуты благодаря уравниванию влияния колебаний нефтяных цен на экономику и бюджет, информационной открытости. Четкости и прозрачности правил наполнения фонда, инвестирование активов и использование средств.

Общей предпосылкой создания Стабилизационного фонда в России явилась высокая зависимость экономики и финансовой системы от внешнеэкономических факторов. Важно отметить, что динамика цен на нефть характеризуется высокой непредсказуемостью. Многочисленные эмпирические исследования не выявили определенного правила изменения цен в долгосрочном временном горизонте. Иными словами, высокая зависимость российской экономики от сырьевого сектора представляет собой серьезный потенциальный источник неопределенности. Как следствие, повышается возможность рисков нестабильности в финансовой сфере в случае шоков на мировых сырьевых рынках. Причем для России такие риски являются внешними, то есть непосредственно не подконтрольными правительству.

Уязвимость российской экономики по отношению к внешним шокам в полной мере проявилась в 1998 году. Резкое падение цен на нефть до 12 долл. за баррель привело к существенному бюджетному дефициту, резкому росту государственного долга. Успешное развитие российской экономики после кризиса можно рассматривать скорее как исключение. Обычно подобный финансовый кризис сопровождается глубоким спадом, как это было в последние годы в Афганистане. Венесуэле и в других странах.

Для решения указанных проблем в составе федерального бюджета на 2002 год впервые было предусмотрено формирование финансового резерва. Стабилизационный фонд России начал формироваться с 1 января 2004 г. в целях снижения рисков, связанных с неблагоприятной внешнеэкономической конъюнктурой, и как инструмент " стерилизации" излишней денежной массы. Согласно Бюджетному кодексу средства Стабфонда могут использоваться в двух случаях: при падении цен на нефть ниже базового уровня и при накоплении в Стабфонде минимальной суммы в 500 млрд. руб.

Согласно предназначению Фонда - служить стратегическим финансовым резервом государства - его средства могут размещаться в долговых обязательствах иностранных государств, перечень которых был утвержден Правительством Российской Федерации.

Управление средствами Фонда осуществлялось: 1) путем приобретения за счет средств Фонда долговых обязательств иностранных государств; 2) путем приобретения за счет средств Фонда иностранной валюты и ее размещения на счетах по учету средств Стабилизационного фонда в иностранной валюте в Банке России.

Стабилизационный фонд РФ представлял собой финансовые активы, которыми распоряжалось Правительство, а не Федеральное Собрание. Средства Фонда могли быть использованы на покрытие дефицита федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой цены. Объем использования средств Фонда определялся федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. В обязанности Минфина входило иметь неснижаемый остаток в 500 млрд. руб. на непредвиденный случай и размещать эти средства исключительно в высококлассных казначейских обязательствах развитых стран. Использовать средства Фонда сверх базового объема (500 млрд. руб.) было возможно лишь на досрочное погашение внешнего государственного долга.

Сумма в 500 млрд. руб. - это " условно определенная сумма", после достижения которой допускается финансирование из Стабилизационного фонда " других расходов". Установление минимальной " резервной" суммы может рассматриваться как компромисс: она должна гарантировать возможность покрытия потерь, поэтому только средства сверх этой суммы могут использоваться на какие-либо другие цели. Срок до погашения долговых обязательств иностранных государств на день их приобретения (день формирования портфеля) находится в диапазоне: минимальный срок - 3 месяца, максимальный - 3 года.

Существуют разные прогнозы динамики цен на нефть в долгосрочной перспективе. Они предполагают как сохранение достаточного уровня цен, так и значительное их снижение. Согласно базовому прогнозу Министерства энергетики США (Annual Energy Outlook / U.S Department of Energy, Energy Information Administration December 2005.), в среднесрочной перспективе сохранятся относительно высокие цены на нефть – примерно на уровне 2005 года, в 2014 году среднемировая цена на нефть составит около 60 долларов за баррель, а в 2025 году – порядка 80 долларов за баррель в текущих ценах. Международное энергетическое агентство (World Energy Outlook / IEA November 2005) к 2010 году прогнозирует постепенное снижение среднемировых цен на нефть до 43 долларов за баррель.

Помимо ранее обозначенных рисков, связанных с резким падением цен на нефть, экономически неоправданное наращивание расходов бюджета в период высоких цен снижает качество государственного управления, сдерживает проведение структурных реформ. Соблазн воспользоваться возможностью увеличения расходов приводит к серьезному ухудшению качества планирования и использования бюджета, которое выражается в необоснованном росте цен по госконтрактам, в применении нерыночных методов поддержки реального сектора, в недостаточной проработанности механизмов финансирования, ослабления процедур отчетности и контроля. И как результат – расширение государственного сектора, вытеснение частных инвестиций, ухудшение качества экономического роста.

Таким образом, объективно формируется вывод, что стратегию бюджетных расходов следует строить не на текущих оценках ценовой обстановки на рынках сырья, а исходя из долгосрочного тренда. Долгосрочная стратегия бюджетной политики должна учитывать риски как низких, так и очень высоких цен на нефть.

Нормативное регулирование в период действия Стабфонда нельзя признать эффективным. Его основные недостатки можно охарактеризовать, как:

1. Не установлены ограничения на использование средств Стабфонда при неблагоприятной конъюнктуре: снижение цены на нефть хотя бы на 1 долл. ниже базового уровня формально дает Правительству право тратить из Стабфонда любую сумму.

2. Отсутствует регламентация использования средств Стабфонда сверх " страховочной" суммы в 500 млрд. руб. при благоприятной конъюнктуре.

3. Размер минимальной " страховочной" суммы (500 млрд. руб.) ничем не обоснован.

4. Размещение средств Стабфонда ограничено государственными облигациями 14 стран с высшим кредитным рейтингом. Принцип надежности и ликвидности инвестиций имеет приоритет перед доходностью. Это вполне оправданно для резервной суммы, но абсолютно неэффективно, если сбережения намного превышают минимальную сумму.

Основная проблема, которая требовала срочного решения на законодательном уровне, - это проблема выгодного инвестирования средств Стабфонда.

Для эффективной работы и реализации бюджетной стратегии Правительством Российской Федерации преобразовало Стабилизационный фонд Российской Федерации в Резервный фонд и Фонд будущих поколений.

Резервный фонд должен обеспечивать расходы бюджета в случае значительного снижения цен на нефть в среднесрочной перспективе. Объем Резервного фонда, а также объем доходов от нефти и газа, используемых для финансирования расходов федерального бюджета, необходимо законодательно зафиксировать в процентном отношении к валовому внутреннему продукту, предусмотрев при этом 3-летний период для перехода к новым принципам управления нефтегазовыми доходами.

Фонд будущих поколений должен аккумулировать доходы от нефти и газа, которые образуются в результате превышения доходов от нефтегазового сектора над отчислениями в Резервный фонд и средствами, используемыми для финансирования расходов федерального бюджета.

Правительству Российской Федерации необходимо разработать механизмы и соответствующие изменения в бюджетное законодательство, обеспечивающие увеличение доходов от размещения накопленных средств.