ГЛАВА 16. РЕГИОНАЛИЗАЦИЯ КАК СОВРЕМЕННАЯ ТЕНДЕНЦИЯ И НОВАЯ ПАРАДИГМА ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА ГОСУДАРСТВ ЕВРОПЫ И РОССИИ
В настоящее время в международной, зарубежной и отечественной государственно-политической практике все большую актуальность приобретает проблематика соотношения центральной и региональной власти и управления. Данная комплексная проблема имеет политическое (сохранение суверенитета государств в условиях нестабильного международного равновесия, определение модели соотношения государства и его частей), экономическое (распределение бюджетных средств из центра регионам), национально-культурное (борьба наций, народностей за права говорить на национальном языке, вести традиционный для них образ жизни, сохранять традиции национальной культуры) измерения. Все эти и другие аспекты соотношения центрального и регионального начал в управлении социально-политическими объектами изучаются в рамках регионалистики – подотрасли политической и экономической науки, активно развивающейся со второй половины прошлого века.
Теория международного права различает понятия «регион» и «община». Общины, в соответствии со взглядами юристов-международников, создавались естественным путем, «снизу», в ходе борьбы местных сообществ за свои политические права, а регионы создавались государством в ходе районирования, «сверху», путем делегирования полномочий из центра. Вот почему регионы, в отличие от «естественных» общин, считаются «искусственными» территориальными образованиями. Данные различия учтены в международных правовых актах. Так, статус общин закрепляет Европейская хартия муниципального самоуправления, а статус регионов регулирует Европейская хартия регионального самоуправления, которая была подготовлена еще в 1997г., но пока не вступила в силу.
Процесс образования и трансформации регионов — это естественный, органический принцип территориальной организации социальных, политических, экономических и культурных аспектов жизнедеятельности человеческих сообществ. Регионализация внутренне присуща всем типам современных обществ, независимо от их размеров, уровня развития, особенностей политических структур и т. д. Регионализм активно изучается сегодня и в экономике, и в политической науке. Изучение региональных процессов экономикой востребовано потому, что производственная специализация различных сообществ и разделение труда между ними не всегда совпадает с политической дифференциацией пространства (разделением мира на государства либо государства на части). Целью региональной экономики является повышение эффективности реализации тех хозяйственных возможностей, которые вытекают из естественно сложившейся дифференциации производственных ресурсов среди различных регионов. Регионализм в политике — это проблема распределения властных полномочий между общегосударственным и региональным уровнями управления. Изучение региональных процессов особенно востребовано в тех государствах, которые пытаются создать сбалансированные отношения между центром и частями страны, обеспечить демократизм в условиях децентрализации властных полномочий. Регионализация может быть инициирована как «снизу», самими сообществами, так и «сверху», государством либо межгосударственным союзом. В первом случае регионы образуются в процессе отстаивания их интересов по отношению к вышестоящим органам управления. Такого рода регионализм определяется общей идентичностью, культурой, историей, географией. Во втором случае имеет место целенаправленная и активная деятельность государства и наднациональных институтов (СНГ, ЕС и т.д.) по регулированию регионального развития. Такого рода регионализм отражает государственные (или надгосударственные) интересы на конкретной территории. Различают активную и пассивную регионализацию. Активная регионализация – это целенаправленная деятельность по формированию региональных политических институтов. Пассивная регионализация представляет собой процесс формирования региональной идентичности под воздействием общей географии, истории, культуры региона. С течением времени, при определенных условиях (ослабление связей с центром, экономический и социальный кризис, межэтнические противоречия и др.), пассивная регионализация может перерастать в активную (это происходило, например, в Российской Федерации в период «парада суверенитетов» первой половины 1990-х гг.). Последняя нередко находит свое выражение в сепаратизме. Таким образом, любая регионализация несет в себе конфликтогенный потенциал, поскольку она сама порождена противоречиями между центром и периферией. Вот почему регионализация может вызывать определенные опасения на общегосударственном уровне управления (что можно видеть в современной российской практике, имея ввиду попытку упрочения «вертикали власти»). Тем не менее, без достаточной степени регионализации эффективно управлять территорией невозможно. Ключевым становится вопрос распределения функций и полномочий между различными территориальными уровнями управления. По мнению современных исследователей, развитию процессов регионализации в современном мире способствуют следующие факторы: эрозия концепции национального государства, активизация борьбы за права человека на международном уровне, а также ускорение темпов глобализации.
Национальные государства начали складываться в Европе после Вестфальского мира (1648), который закрепил международно-правовые положения нового геополитического устройства в Европе: верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти на территории данной страны, независимость государства в международных отношениях, обеспечение целостности и неприкосновенности государственности территории. Вестфальский мир 1648г. основан на двух мирных договорах. Первый был подписан между Священной Римской Империей германской нации и Францией в Мюнстере; второй – между этой же Империей и Швецией с протестантскими княжествами Германии в Оснабрюке. Вестфальский мир завершил Тридцатилетнюю войну (1618 – 1648), в которой по различным (территориальным, династическим, конфессиональным) причинам участвовала большая часть стран Европы. В итоге Франция, Швеция и их союзники приобрели немало территорий, а также права на вмешательство в дела Империи; Голландия и Швейцария, а также германские князья получили суверенитет. Также были признаны религиозные права за лютеранами и кальвинистами. Основным геополитическим последствием Вестфальского мира стало образование на территории Европы 300 независимых государств.
Именно благодаря идеологии государства – нации в европейских государствах повысилась эффективность управления, стал активно формироваться средний класс – буржуазия, что способствовало росту экономического потенциала государств Европы в XIX в. Таким образом, самым главным геополитическим результатом Вестфальского мира стало образование, а затем и философское и юридическое осмысление государства как единственного носителя суверенитета на внешне- и внутриполитической арене. В традициях Вестфальской модели были сформированы геополитические контуры миропорядка после Второй Мировой войны. Странами – победителями были заключены Ялтинско-Потсдамские международные соглашения, в соответствии с которыми новыми принципами мироустройства стали: биполярность, обусловленная военным и экономическим превосходством сверхдержав СССР и США; наличие оружия массового поражения, способного многократно уничтожить новые полюсы миропорядка; межправительственные военно-политические организации во главе со сверхдержавами (ООН и НАТО), вокруг которых консолидировались другие государства-союзники. Однако, ключевой для Вестфальского мира принцип государственного суверенитета, который являлся константой мироустройства до середины прошлого века, в настоящее время подвергается масштабной критике. Дело в том, что сегодня фактический объем юридического суверенитета демократических правовых государств существенно ограничивается. Это находит отражение в радикальных политологических и псевдоюридических концепциях, которые получают широкий общественный резонанс благодаря выступлениям публичных политиков и общественных деятелей. По мнению первого вице-президента Всемирного банка по делам Европы Жан-Франсуа Ришара, застарелые территориальные инстинкты национальных государств не способны сегодня обеспечить эффективное управление в условиях глобализации. Авторитетный политик Генри Киссинджер в одном из интервью немецкой газете Die Welt заявил о смерти Вестфальской системы и бессмысленности идеи государственных суверенитетов. Один из американских идеологов Майкл Гленнон дает псевдонаучное обоснование идее уничтожения Вестфальского мира, полагая, что " создатели истинно нового мирового порядка должны покинуть эти воздушные замки и отказаться от воображаемых истин, выходящих за пределы политики, таких, например, как теория справедливых войн или представление о равенстве суверенных государств. Эти и другие устаревшие догмы покоятся на архаических представлениях об универсальной истине, справедливости и морали... Крайне разрушительной производной естественного права является идея равной суверенности государств... Отношение к государствам как к равным мешает относиться к людям как к равным". В то же время, политико-правовая практика большинства современных государств, руководствуясь необходимостью эффективного решения глобальных проблем, иногда идет вразрез с классической концепцией естественных, неотчуждаемых прав и свобод человека. Так, после масштабного террористического акта в Нью-Йорке 11 августа 2001г., унесшего тысячи человеческих жертв, США, Япония и другие государства приняли жесткие антитеррористические законы, которые существенно ограничивают незыблемые в правовой теории конституционные права человека. Известный ученый и правозащитник Алан Дершовиц в своей популярной книге «Почему терроризм работает?» призывает использовать принцип коллективного возмездия по отношению к семьям, этносам, конфессиональным группам террористов; ратует за применение любых видов пыток; выступает за то, чтобы существенно ограничить иммиграцию и права чужестранцев, в особенности выходцев из определенных регионов мира.
Активизации региональных тенденций способствует и глобализация – процесс охвата экономическими, социальными, культурными отношениями всего человеческого сообщества. Важной характеристикой процесса глобализации выступает интенсивность взаимодействий, в результате чего активно формируется глобальное пространство. Действующие в нем государства все более активно взаимодействуют между собой, образуя региональные кластеры. Таким образом, регионализация выступает как субпроцесс и один из результатов формирования глобального пространства. Современная наука выделяет международную и внутригосударственную регионализацию, в зависимости от уровня данного процесса. Международная регионализация сегодня активно протекает во всем мире, однако нагляднее всего ее можно наблюдать в Европе. Самым известным примером мировой регионализации стало создание Европейского Союза. Европейская интеграция была обусловлена целым рядом факторов, действовавших на континенте начиная со второй половины прошлого века. Самыми важными среди них были: - необходимость на основе сотрудничества экономически возродить опустошенные Второй мировой войной страны и создать более широкий рынок, чтобы исключить возвращение к протекционизму и экономическому национализму; - стремление установить мир в Европе и навсегда покончить с германо-французским соперничеством, обернувшимся войнами в 1914 и 1939 годах; - стремление защитить Европу от угрозы советского экспансионизма и обеспечить за ней независимую роль в складывавшемся биполярном мире. Этапами европейской интеграции стали: создание Совета Европы (1948 г.), Европейского экономического сообщества (1957г.), Европейского сообщества (1973г.) С новой силой интеграционный процесс возобновился в связи коллапсом СССР, когда обострилась проблематика нового геополитического передела мира. Именно тогда страны Европы решили интегрироваться в единое сообщество, чтобы обеспечить себе геополитическую и экономическую независимость. Европейский Союз возник в 1993 г., когда вступил в силу соответствующий Договор о Европейском Союзе (Маастрихтский договор). Объединение европейских государств, участвующих в процессе европейской интеграции. Сегодня Евросоюз включает 278 стран: Бельгию, Италию, Люксембург, Нидерланды, Германию, Францию, Данию, Ирландию, Великобританию, Грецию, Испанию, Португалию, Австрию, Финляндию, Швецию, Польшу, Чехию, Венгрию, Словакию, Литву, Латвию, Эстонию, Словению, Кипр (кроме северной части острова), Мальту, Болгарию, Румынию. Целями Евросоюза являются: – введение европейского гражданства; – обеспечение свободы, безопасности и законности; – содействие экономическому и социальному прогрессу; – укрепление роли Европы в мире. На рубеже XXI в. Евросоюз вступил в новый этап преобразований, цель которых – сделать эту организацию более демократической и способной эффективно функционировать. Амстердамский договор (1997) и Ниццкий договор (2001) внесли изменения в содержание учредительных документов Евросоюза. В 2002 г. был созван «Конвент о будущем Союза», в который вошли депутаты Европарламента, Еврокомиссии, представители глав государств и правительств. Председателем Конвента стал бывший президент Франции В. Жискар д'Эстэн, под руководством которого была осуществлена разработка Конституции Евросоюза. Евросоюз обладает международной правосубъектностью (Конституция ЕС, ст. 1–7) и выступает как надгосударственная (наднациональная) организация, в пользу которой государства ЕС добровольно ограничили свой суверенитет. Евросоюз – это государственно-подобное образование, наделенное статусом международной межправительственной организации. История и последние тенденции развития Евросоюза демонстрируют неоднозначность процесса европейской регионализации. Так, если еще десять лет назад Евросоюзу прогнозировали большое политическое и экономическое будущее, полагая, что ЕС плавно дрейфует к конфедеративному государству, то сегодня такой оптимизм уступает место более умеренным прогнозам. Внутри европейской зоны сложились принципиальные противоречия между развитыми странами со значительным положительным сальдо внешней торговли - Германией, Нидерландами, государствами Скандинавии - и теми, чьи экономики потеряли конкурентоспособность в результате неверной финансовой и налоговой политики - Греции, Португалии, Ирландии. Специалисты формулируют два прогноза развития еврозоны: либо богатые страны Европы начнут все активнее субсидировать за счет финансовых трансфертов оказавшиеся на грани банкротства периферийные государства ЕС, либо последние вынуждены будут объявить дефолт и отказаться от всех своих долгов, которые не дают возможности их экономикам восстановить свои силы. Во втором случае Евросоюз ожидает развал в его нынешнем виде. Таким образом, современная Европа находится на пороге нового этапа регионализации, успех которой определит способность политического руководства пойти на компромиссы. Неоднозначный опыт европейской интеграции свидетельствует о том, что международная регионализация – многоплановый, трудно предсказуемый процесс, развитие которого который зависит от множества разнопланово действующих факторов и сопряжено с рядом рисков. Внутригосударственная регионализация также характерна для всех современных стран в той мере, в какой они стремятся следовать пути демократической правовой государственности. При этом, процесс регионализации характерен не только для федеративных, но и для унитарных государств. Он может регулироваться конституционно-юридическими нормами (закрепление в основном законе страны унитаризма или федерализма), зависеть от конкретно-политических обстоятельств (противоборство союзной и республиканских политических элит в ходе коллапса СССР), определяться национально-культурными традициями (признание определенных права на кочевой образ жизни за саамами - малочисленным народом Финляндии, Швеции, Норвегии). Политическая наука интерпретирует процессы регионализации в категориях «административная автономия», «политическая автономия», «суверенитет». Эти термины характеризуют определенный тип взаимодействия центра и регионов внутри государства.
В унитарных государствах, где действует единая система государственной власти, единая система законодательства, единый бюджет, части страны обладают обычно административно-территориальной автономией. Данный вид автономии образуется в связи с делегированием (передачей) ряда управленческих полномочий от центра государства к его частям. Административная автономия не предполагает права учреждения на уровне части государства законодательных представительных органов власти, а также права издания местных законов. Государственное управление централизовано, и поэтому на региональном уровне оно осуществляется назначенными «сверху» должностными лицами, а также делегатурами министерств и ведомств (территориальными органами исполнительной власти, управлениями и отделами). Вместе с тем, в странах с традиционно развитым представительным началом в управлении (Великобритания, Швеция) на региональном уровне действуют выборные советы и коллегиальные постоянные комиссии советов. И все же в унитарном государстве административно-территориальное деление иерархично, поскольку нижестоящие единицы подчиняются нижестоящим (например, районы подчиняются областям), а указания вышестоящих органов обязательны для исполнения на местах. В федерациях части государства обладают обычно политической автономией, которая характеризуется следующими правами субъекта: избрание на своем уровне законодательной представительной власти; нормотворчество, в том числе принятие территориального бюджета; организационные полномочия (например, учреждать в рамках своей компетенции специализированные органы управления). Компетенция политической автономии формируется обычно путем разграничения предметов ведения между федеральным центром и его субъектами. Современная практика федеративного строительства демонстрирует большое разнообразие по части определения предметов ведения политически автономным частям государства. В большинстве стран перечень предметов ведения политических автономий обычно ограничен полномочиями в сфере сельского хозяйства, начального образования, санитарии и гигиены, охоты и рыболовства и т.д. – то есть теми предметами ведения, которые определяют «профиль» региона. Нередко политические автономии получают гораздо более широкие права, такие как: участие в международных переговорах, если они касаются данного региона; разработка и реализация экономических и научных программ и проектов совместно с зарубежными регионами. Так, политическая автономия Португалии – Азорские острова – имеет право участвовать во всех государственных международных переговоров, если они касаются островов. Глава политической автономии (губернатор, глава администрации и т.д.) обычно назначается главой государства, располагает небольшим аппаратом чиновников, осуществляет контроль за законностью деятельности территориального законодательного представительного органа. Последний обычно имеет гораздо более обширные полномочия, чем глава административно-территориальной единицы. Так, в большинстве политических автономий именно легислатуры создают органы управления территорией. Вместе с тем, центральная власть вправе вмешиваться в управление политико-территориальной единицы, применяя т.н. право федерального принуждения (например, при массовой коррупции в органах административно-территориальной единицы, при массовых беспорядках в регионе). Это означает, что политическая автономия представляет собой не абсолютную, а относительную самостоятельность территориальной единицы. Особый вид автономии - национально-культурная - может быть дополнением административно-территориальной или политической самостоятельности территориальных единиц государства. Национально-культурная автономия обычно создается в этнически неоднородных государствах в связи с культурными, бытовыми, этническими и иными особенностями жизнедеятельности населения, компактно проживающего на определенной территории. Национальные автономии имеют территориальные единицы как унитарных (Шотландия в Великобритании, Корсика во Франции, страна Басков в Испании и т.д.), так и федеративных (штат Индии Ассам) государств.
В науке и политической практике различают понятия «государственный суверенитет» и «народный суверенитет». Идея государственного суверенитета была выдвинута французским политиком и учёным XVI в. Жаном Боденом и первоначально обозначала верховенство и неограниченность власти абсолютного монарха над подданными, в противоположность власти вассальных правителей. Концепция народного суверенитета была разработана в XVIII в. французским мыслителем Ж.Ж. Руссо, называвшим суверена коллективным существом, образуемым из частных лиц, в совокупности получивших имя народа.
Признаками государственного суверенитета являются: 1) Неделимость. Государственный суверенитет – неизменный атрибут государства и только государства. Территориальная единица страны, сколь обширными политическими правами она бы не обладала, не может располагать суверенитетом. В этой связи, употребление данного термина в иных масштабах (например, заявления о том, что субъекты федерации обладают «частичным суверенитетом») не только нежелательно, но и недопустимо в политической науке и практике. 2) Верховенство государства на всей территории и его независимость в международных отношениях. Народ, избирая свою власть, признает за ней верховенство, делегируя ей права на законотворчество, управление, правосудие. Тем самым граждане передают власти свое совокупное суверенное право. В межгосударственных отношениях все страны руководствуются принципами суверенного равенства, закрепленными важнейшим международным договором современности – Уставом ООН 1970г. 3) Неотчуждаемость. Нельзя лишить государства его суверенитета без того, чтобы уничтожить данную государственность. В случае ограничения даже какой-либо части суверенных прав государство перестает существовать как самостоятельный актор на международной арене, а также как совокупный институт власти и управления общественными явлениями, процессами и отношениями внутри страны. 4) Обязанность государства гарантировать и защищать народный суверенитет на всей территории данной страны. Данное обязательство означает ответственность государственной власти за выполнение своей базовой функции – обеспечение территориальной целостности и безопасности граждан. Последнее качество государственного суверенитета приобрело особенную важность в настоящее время. Как было сказано выше, сегодня концепция государственного суверенитета подвергается масштабной критике, отчасти благодаря активизации интеграционных процессов на межгосударственном уровне. Однако именно государственный суверенитет до сих пор остается одним из ведущих принципов сохранения стабильности как внутри страны, так и на международной арене. Данный тезис был подтвержден Международной комиссией по вопросам вмешательства и государственного суверенитета, созданной под эгидой ООН в 2000г. В своем итоговом докладе комиссия указывает, что суверенитет не только предоставляет государствам право «контролировать» свои внутренние дела, но также налагает непосредственную ответственность по защите людей, проживающих в пределах границ этих государств. В докладе также высказывается мнение о том, что в том случае если государство не способно защитить людей — будь то из-за отсутствия возможностей, либо из-за отсутствия воли, — ответственность переходит к широкому международному сообществу. Позиция комиссии нашла отражение в новой норме международного права, получившей название «Обязанность защищать». В целом, регионализация представляет собой масштабный политико-административный процесс, происходящий как на международном, так и на внутригосударственном уровне. Данный процесс в каждом случае обусловлен специфическими обстоятельствами, развивается на определенной почве и потому является для каждого государства уникальным. В связи с этим, однозначно оценить результаты и последствии регионализации непросто. Вот почему внимание современных исследователей, пытающихся дать научные прогнозы развитию региональных тенденций, сконцентрировано на выявлении и определении масштаба рисков, сопряженных с региональными изменениями. К основным рискам регионализации относят: обострение противоречий между центральной и региональной властью; эрозия национального суверенитета; ослабление сложившейся на данной территории национальной идентичности; обострение национал-сепаратистских движений в государствах – участниках регионализации; манипулирование населением интегрирующихся регионов со стороны политических элит и корпораций, интересах которых осуществляется регионализация; дальнейший рост экономических и политических диспропорций между странами или административными единицами, участвующими в регионализации. Международная практика свидетельствует, что в отсутствии эффективной системы регулирования региональных процессов, установления правил и норм регионального развития, а также контроля за данным процессом, указанные риски могут реализоваться, что существенно снизит ожидаемую пользу регионализации. Все это актуализирует необходимость поиска в каждом конкретном случае баланса между управлением и саморегулированием региональных процессов. В новейшей российской государственно-политической практике поиск этого баланса осуществляется активно и неоднозначно.
|
Объектом этого формирующегося научного знания является регионализация – процесс структурирования политического (мирового, государственного, муниципального) пространства, который предполагает перераспределение власти, передачу функций от общегосударственного на региональный уровень, появление и развитие новых институтов, отвечающих новой роли регионов в процессе принятия решений на государственном и международном уровнях.В современной литературе категория «регионализация» трактуется широко, как характеристика разнородных общественных процессов (экономическая дифференциация пространства, движение за этнические права, децентрализация государственного устройства, межгосударственное сотрудничество соседних регионов и т.д.) Современные регионы представляют собой общности, которые создают собственные органы управления, формируют свои нормы и правила деятельности и взаимодействия с иными региональными образованиями.
Сторонники данной государственной модели полагали, что любое государство – это форма самоопределения нации на определенной суверенной территории. Все граждане такого государства имеют общий язык, общую культуру, общие морально-этические ценности. Государство-нация создает и активно поддерживает сильную идеологию, стремится к унитаризму в политике, экономике, культуре, организует жизнь людей определённым образом для экономического развития или обороны.
В зависимости от степени и характера внутригосударственной регионализации различают административную, национально-культурную, политическую автономию частей государства.
Суверенитет - это неотчуждаемое юридическое качество независимого государства, символизирующее его политико-правовую самостоятельность, высшую ответственность и ценность как первичного субъекта международного права. Право суверенитета также предусматривает исключительное верховенство государственной власти внутри страны. Территориальные единицы государства, даже располагая обширными политическими правами, все же не являются полностью самостоятельными, не имеют верховенства в правотворчестве, не могут в одностороннем порядке выйти из состава данного государства (право сецессии).
