Местное самоуправление: сущность и различия основных форм

Местное самоуправление - это деятельность по управлению делами местного сообщества. Как правило, оно охватывает и представительные, и исполнительные органы власти. В мировой практике известны три основные модели местного самоуправления: англосаксонская (английская), континентальная (французская), советская.

Первая, англосаксонская получила распространение в Англии, США, Канаде, Австралии и т. д. В этих странах представительные органы действуют автономно, в пределах предоставленных им полномочий, прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Для этой модели характерно и то, что на местах нет уполномоченных центрального правительства. Кроме представительных органов избираются должностные лица (мэры). Значительными полномочиями наделяются комиссии местных представительных органов, играющие весомую роль в подготовке и принятии отдельных решений.

Контроль за деятельностью местного самоуправления осуществляется косвенным путем через министерство внутренних дел (имеющее иные, чем в России, функции) и суды.

Органы “местного управления” носят локальный территориальный характер, но являются звеньями системы государственного управления, частью государственного механизма.

В большинстве стран мира распространение получила континентальная модель, в которой сочетаются прямое государственное управление на местах и местное самоуправление. Указанная модель напоминает пирамиду, при которой существует определенная подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим. В ряде территориальных округов могут вообще отсутствовать представительные органы власти, как, например, это имеет место в округах и кантонах Франции.

Несмотря на некоторые различия, можно констатировать наличие многих сходных принципов, свойственных современному демократическому государству. Основой их деятельности являются представительные органы власти, формирующиеся населением в результате свободных и состязательных выборов.

Во многих развитых странах имеет место смешанная модель местного самоуправления, в которой представлены элементы обоих типов (Австрия, Германия, Япония) (см. тТаблицу 6).

Советская модель местного самоуправления характеризуется подчиненностью партийному руководству, соподчиненностью разных уровней советов, коллегиальностью принимаемых исполнительной властью решений. Сохранилась в Китае, КНДР, на Кубе. В настоящее время в России происходит становление принципиально новой системы местного самоуправления и отказ от господствовавшей советской модели.

При всей специфике положения местных органов власти в разных странах, в их деятельности есть некоторые общие положения:

• регламентация деятельности юридических лиц и компаний на местах;
• осуществление исполнительных функций власти (полицейская и пожарная охрана);
• контроль за деятельностью коммунальных служб по водо-, газо- и электроснабжению, функционированием систем канализации и утилизацией бытовых и промышленных отходов;
• обеспечение общественных нужд;
• регулирование деятельности в сфере образования, здравоохранения, ораны окружающей среды;

Таблица 6. Характеристика основных типов местного самоуправления в развитых странах мира

Страны Показатели	Британия	США, Канада	Франция, Италия	Швеция, Дания	Япония
Контроль за законностью	суды	суды и власти штатов	региональная власть и суды	государство и суды	государство и суды
Исторически сложившийся контроль над местным правительством	низкий	низкий	высокий	высокий	высокий
Местные функции (1949 -1989 гг.)	сокращаются	разнообразятся	усиливаются	усиливаются	усиливаются
Расходы местных властей в общих расходах государства	12%	11,9%	9 - 15%	28 - 30%	18%
Расходы на социальные нужды в расходах государства	44%	35%	49 - 50%	57 - 60%	29%
Местная исполнительная власть	совет	смешанная	мэр или президент	смешанная	мэр или губернатор к Советам
Представительная система	мажоритарная	мажоритарная	пропорциональное представительство	пропорциональное представительство	мажоритарная
Партийная система	сильная 2-х партийная	2-х партийная	сильная многопартийная	сильная многопартийная	сильная многопартийная
Участие в выборах	низкое	низкое	высокое	высокое	высокое

Источник: A. Norton. 1994. International Handbook of local and regional Goverment Aldesshot: Edevard Elgar.

• содержание библиотек, музеев, парков, концертных залов, бассейнов и т.п.;
• природоохранная деятельность.

15 октября 1985 г. Совет Европы принял “ Европейскую Хартию о местном самоуправлении ”. На основании этого документа производится оценка усилий стран, участвующих и претендующих на членство в Совете Европы, по развитию местного самоуправления. Статья 3 “Хартии” гласит:

Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения”.

В документе, кроме того, очерчиваются общие принципы формирования концепции местного самоуправления, регламентируется административный контроль источников финансирования органов местного самоуправления.

В августе 1995 г. вступил в силу подписанный Президентом РФ закон “Об общих принципах местного самоуправления в РФ”. В законе определены сферы компетенции местных органов власти, закреплен принцип невмешательства любых органов власти в деятельность органов местного самоуправления, предусмотрена выборность глав и представительных органов и т. д. Однако после вступления в силу закона выявился ряд проблем, связанных с использованием его положений. Так, нуждался в регламентации процесс перехода от системы назначения глав местного самоуправления к выборности, требовалась детальная проработка системы делегирования полномочий центральной власти, властям субъектов Федерации и местным органам власти.

Российские города, получившие максимум самостоятельности в середине 90-х годов, постепенно утрачивают свои позиции. Каждый год города теряют все больше средств из своих бюджетов. Три года назад 18% налогов на прибыль, собираемых в Екатеринбурге, оставалось в городе, в 1999 году - около 5%. В то время как 60% всех налогов Свердловской области собирается в областном центре. После принятия закона о федеральном бюджете на 1999 год местные бюджеты повсеместно похудели почти на одну треть. Изменение налогового законодательства, появление в доходных частях городских бюджетов новых, “проблемных”, с точки зрения сбора налогов (налог с продаж и вмененный совокупный налог), ведет к дальнейшему подрыву финансовых основ местного самоуправления.