В чрезвычайных ситуацияхПредназначение права – оказать воздействие на личность, общность людей, чтобы обеспечить в конечном итоге их правомерное поведение. Одним из способов этого обеспечения является ограничение определенных прав и свобод участников общественных отношений и возложение на них дополнительных обязанностей. Такие ограничения необходимы в любом демократическом обществе. Права и свободы человека нельзя рассматривать как абсолютные – человек живет в обществе и действует в системе социальных взаимосвязей. Упорядочение общественных взаимоотношений невозможно без выполнения всеми членами общества обязанностей перед государством, на территории которого они проживают или временно находятся, и перед другими людьми. Ограничение прав и свобод граждан имеет место когда: 1) лица признаны в судебном порядке недееспособными, так как они не могут по своему умственному, психическому состоянию осуществлять свои гражданские права и исполнять гражданские обязанности; 2) лица совершают определенные правонарушения и преступления, т.е. их поведение является противоправным и в отношении их вступил в законную силу приговор суда; 3) в некоторых случаях при возникновении различного рода чрезвычайных ситуаций определенные ограничения, исчерпывающий перечень которых устанавливается законом, накладываются не только на конкретную личность, но и на общности людей, проживающие на данной территории. В законодательстве практически всех стран мира содержатся специальные положения, ограничивающие определенные права и свободы человека. Конституция Российской Федерации предусматривает, что такие ограничения возможны «на основе федерального закона только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (ст. 55). К числу таких случаев относится использование государством чрезвычайных мер для восстановления общественного порядка на своей территории. Любое государство на каком-то этапе своего развития может столкнуться с такими чрезвычайными обстоятельствами, когда для обеспечения правопорядка по всей территории страны или ее части требуется принятие особых организационно-правовых мер защиты прав и свобод граждан и ликвидации последствий возникающих ситуаций как криминогенного характера, связанных с социальными конфликтами, межнациональными столкновениями, массовыми беспорядками, так и бедствий, вызванных природными, техногенными и биологическими факторами. К ситуациям чрезвычайного характера относятся и совершенно экстраординарные, когда правительственным войскам противостоят вооруженные, организованные, находящиеся под единым командованием войска повстанцев, ведущих военные действия с целью захвата власти в стране, выхода части территории из состава государства, либо достижения большей автономии. В международном праве эти ситуации получили название «вооруженные конфликты немеждународного характера». В этих условиях требуется введение особых форм государственного управления, так как происходит столь резкая деформация социальной среды, что обычных правовых механизмов становится недостаточно для адекватного отражения и регулирования сложившейся ситуации и нейтрализации ее негативных последствий. Дня пресечения противоправных действий, стабилизации общественно-политической обстановки в подобных случаях требуются принципиально иные меры, получившие название чрезвычайных. От обычных мер поддержания правопорядка они отличаются тем, что действуют не только в отношении лиц, совершающих правонарушения или преступления, а непосредственно затрагивают интересы всего населения, проживающего в регионе, ограничивая предоставленные ему права и возлагая дополнительные обязанности. Использование чрезвычайных мер приводит к перераспределению взаимных прав и обязанностей гражданина и государства в лице его органов и должностных лиц. В этих условиях расширение полномочий органов государственной власти за счет ограничения прав и свобод граждан объясняется двумя причинами: во-первых, такое расширение необходимо для более эффективной деятельности чрезвычайных органов государственной власти по восстановлению общественного порядка, ликвидации негативных последствий чрезвычайных ситуаций. В этом смысле ограничение прав и свобод человека – необходимый элемент действия права в целях обеспечения основных прав и свобод человека; во-вторых, социальная ситуация может складываться таким образом, что граждане при чрезвычайных ситуациях фактически не смогут реализовать многие права и свободы. Напротив, осуществление многих прав может привести к дальнейшему увеличению социальной напряженности на данной территории. Правомерное ограничение в данном случае выступает как элемент юридического механизма управления чрезвычайной ситуацией. Использование государством чрезвычайных мер для защиты конституционного строя, обеспечения безопасности личности возможно только в рамках особого правового института – режима чрезвычайного положения, вводимого в соответствии с законом страны. Конституционный институт чрезвычайного положения, называемый в различных государствах по-разному (чрезвычайное положение, осадное положение, военное положение, состояние угрозы, исключительное положение и т.д.) является важным элементом государственно-правовой системы большинства стран. Уже выработано много международных документов в области прав человека, в общих чертах определяющих стандарты поведения государств в условиях чрезвычайных ситуаций. В общей форме этот вопрос решен в Международном пакте о гражданских и политических правах (1966 г.), одним из участников которого является Российская Федерации как правопреемница Советского Союза. Статья 4 Пакта предусматривает возможность использования государством чрезвычайных мер в случае возникновения в нем ситуации, когда «жизнь нации находится под угрозой». Правовой статус участников вооруженных конфликтов немеждународного характера, в том числе гражданских лиц, их права, обязанности регулируются как национальным законодательством, так и нормами международного гуманитарного права: Гаагскими конвенциями о законах и обычаях войны. Женевскими конвенциями 1949 г, и Дополнительным протоколом II к Женевским конвенциям. Исполнение норм указанных актов является юридически обязательным для государств, их ратифицировавших. Большинство нормативно-правовых актов, регулирующих поведение субъектов чрезвычайных ситуаций различного характера, содержат ограничения, накладываемые не только на непосредственных участников последних: чрезвычайные органы государственной власти, лиц, участвующих в противоправных действиях, но и на гражданское население, проживающее или находящееся в данной зоне. Особое значение в этой связи приобретает проблема пределов действия нормативно-правовых актов, которые регулируют возникающие в этих условиях общественные отношения: 1) по времени; 2) в пространстве; 3) по кругу лиц. Действие во времени определяется вступлением нормативно-правового акта в юридическую силу и моментом ее утраты. Порядок действия нормативно-правовых актов во времени устанавливается в каждом государстве законодательным путем. Особенности действия во времени актов, регулирующих общественные отношения, возникающие при чрезвычайных ситуациях криминогенного и природного, техногенного и биологического характера, определяется регулированием данных отношений нормами не только национального, но и международного права. Эти нормы содержатся в различного рода международных декларациях, конвенциях, договорах и соглашениях, ратифицированных парламентом страны и опубликованных одновременно с законами об их ратификации. В большинстве указанных документов не определяются сроки их действия. Их юридическая сила утрачивается только в момент принятия нового акта, регулирующего те же вопросы. Принятие нового международного правового акта обусловливается в основном естественными причинами: временными факторами его использования, накопленным опытом его практического применения, совершенствованием межгосударственных отношений и т.д. Национальное законодательство в этом плане менее стабильно, но нормативно-правовые акты, определяющие порядок применения государством чрезвычайных мер. вступают в юридическую силу с момента их опубликования, так как непосредственно затрагивают права и свободы граждан и действуют бессрочно в связи с тем, что регулируют общественные отношения, которые могут возникнуть и в будущем. Несмотря на бессрочность, действие указанных нормативно-правовых актов не является непрерывным, поскольку чрезвычайные ситуации не могут длиться бесконечно долго. Чрезвычайные меры, принимаемые соответствующими органами государственной власти, также носят временный характер. По мере ликвидации обстоятельств, послуживших основанием применения чрезвычайных мер, особый правовой режим их использования подлежит отмене. Бессрочное введение чрезвычайных мер охраны правопорядка свидетельствует об отсутствии у государства четкой программы нормализации обстановки, а многократно продлеваемые сроки использования таких мер – о неспособности выполнить эту программу. Правовой режим использования чрезвычайных мер, а также действие во времени нормативно-правовых актов, его регулирующих, определяются особым порядком введения этого режима. В большинстве стран полномочия по его введению возложены на главу государства. Решение о введении особого правового режима вступает в действие с момента принятия и незамедлительно обнародуется. Существует два способа определения сроков действия решений соответствующих органов государственной власти об использовании государством чрезвычайных мер охраны общественного порядка. Во-первых, в конституциях многих государств установлены конкретные сроки введения данного правового режима. Например, в соответствии со ст.48 Конституции Греции действие президентского декрета о применении чрезвычайных мер прекращается в течение 30 дней после его опубликования. Во-вторых, конституция государства предусматривает возможность использования государством чрезвычайных мер на основании закона страны с обязательным указанием предельных сроков их действия. В Российской Федерации режим чрезвычайного положения вводится указом Президента Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, сроком на 30 дней при введении на всей территории страны и 60 дней в случае его введения в отдельных местностях. Законодательство большинства государств предусматривает возможность продления действия правового режима использования чрезвычайных мер, если не устранены обстоятельства, послужившие основой для его введения. Вместе с тем такое решение может быть отменено ранее указанного срока в случае успешного выполнения поставленных задач. Детальная регламентация сроков использования государством чрезвычайных мер охраны общественного порядка определяется следующими причинами: 1) данный правовой институт затрагивает многие конституционные права и свободы граждан, предусматривая существенное изъятие из них; 2) за счет ограничения прав и свобод граждан происходит расширение полномочий органов государственной власти и их должностных лиц; 3) в этих условиях происходит приостановление или прекращение полномочий местных органов власти; 4) применение чрезвычайных мер является крайней формой обеспечения общественного порядка, используемой в тех случаях, когда все обычные меры исчерпаны, но общественный порядок восстановить не удалось; 5) растягивание применения чрезвычайных мер по времени в конечном итоге ведет к снижению их эффективности. Действие нормативно-правовых актов в пространстве определяется их распространением на государственную территорию, в пределах которой государство осуществляет территориальное верховенство, являющееся составной частью его суверенитета, а также в соответствии с законом может применять властное принуждение по отношению к своим гражданам, организациям, иностранцам, лицам без гражданства. Действие нормативно-правовых актов в пространстве в силу территориального верховенства предполагает возможность их действия за пределами государства, т.е. экстерриториальное действие в отношении собственных граждан и организаций, находящихся на территории других государств. Действие же нормативно-правовых актов, регулирующих введение чрезвычайных мер, ограничивается лишь собственной территорией. Государство не вправе применять меры властного принуждения на территории другого государства, если иное не установлено соответствующим международным договором. В зависимости от характера чрезвычайной ситуации (массовые беспорядки, межнациональные столкновения, сепаратистские выступления, аварии, эпидемии, эпизоотии, катастрофы) особый правовой режим может устанавливаться на территории страны, ее части или в отдельных местностях. Установление в соответствующем нормативно-правовом акте, регулирующем порядок применения чрезвычайных мер, конкретных границ действия этого режима служит дополнительной гарантией защиты прав граждан, проживающих или находящихся на данной территории и защиты прав сотрудников и должностных лиц органов государственной власти, принимающих участие в восстановлении общественного порядка, ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Территориальное действие нормативных актов в чрезвычайных ситуациях имеет ряд особенностей. Во-первых, на территории использования у казанного правового режима вводятся особые формы управления. Государственные органы, осуществляющие управление в чрезвычайных ситуациях, наделяются особыми полномочиями и вправе отменить или приостановить действие нормативно-правовых актов нижестоящих органов, действующих на этой территории. Сроки и способы прекращения территориального действия нормативных актов зависят: 1) от характера чрезвычайной ситуации (криминальный или природно-техногенный); 2) содержания нормативного акта: 3) достижения целей применения чрезвычайных мер. Во-вторых, на действие нормативно-правовых актов в чрезвычайных условиях влияет государственно-территориальное устройство страны. В федеративных государствах пределы действия этих актов обусловлены внутриполитическими отношениями и разграничением предметов ведения и полномочий между федеральным центром и его субъектами. Использование государством чрезвычайных мер на всей территории или ее части сопровождается перераспределением властных полномочий федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов федерации: происходит расширение полномочий первых по отношению ко вторым, предусматривается возможность приостановления территориального действия нормативно-правовых актов субъектов федерации, в основном органов исполнительной власти. Территориальное верховенство государства и отсутствие суверенитета у субъектов федерации позволяет федеральному центру осуществлять принуждение (в той или иной форме) по отношению к этим субъектам в случае нарушения или угрозы нарушения территориальной целостности государства, отказа субъекта от выполнения решений федеральных органов. Одним из наиболее характерных способов принуждения является конституционный институт федерального вмешательства в дела субъекта федерации, известный как институт федеральной интервенции (во многих американских федерациях), институт президентского правления в штатах (Индия), в провинциях (Пакистан). В России также предусматривается возможность введения особого управления территорией с назначением полномочного представителя Президента РФ на данной территории в рамках правового режима чрезвычайного положения. В данном случае полностью прекращаются полномочия органов государственной власти субъектов федерации и территориальное действие соответствующих нормативно-правовых актов. В-третьих, практика применения чрезвычайных мер, в том числе историческая, свидетельствует о возможности распространения действия чрезвычайных мер охраны правопорядка на отдельные отрасли хозяйственной деятельности, предприятия, фабрики и т.д. Например, в Советском Союзе Положение о чрезвычайных мерах охраны общественного порядка (1925 г.) предусматривало возможность введения исключительного или военного положения на железных дорогах, заводах, фабриках, складах, имеющих военное значение. В данном случае действие соответствующих нормативно-правовых актов в пространстве определяется территорией конкретного объекта хозяйственной деятельности. Действие нормативно-правовых актов по кругу лиц определяется их действием в отношении всех лиц, находящихся на территории государства, а также в отношении граждан, находящихся за его пределами, если иное не установлено межгосударственными соглашениями, и в чрезвычайных ситуациях имеет свои особенности. Во-первых, оно не распространяется на граждан, организации, находящиеся за пределами государственной территории, так как государства не вправе использовать там меры чрезвычайного характера, если иное не установлено международным договором. Во-вторых, адресатами действия данных нормативно-правовых актов могут быть только определенные категории граждан, включая иностранцев и лиц без гражданства: 1) гражданское население: постоянно проживающее в данной местности до использования там чрезвычайных мер; лица, прибывшие для временного пребывания, но в чрезвычайных условиях не сумели покинуть данную местность по разным причинам; лица, прибывшие как беженцы, вынужденные переселенцы или по иным причинам, приводящим к невозможности проживания в той местности, откуда они прибыли; 2) лица, осуществляющие чрезвычайные меры в составе военизированных формирований: военнослужащие, сотрудники правоохранительных органов, медицинских учреждений, подразделений гражданской обороны; 3) должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность на данной территории; 4) лица, совершающие различного рода противоправные деяния в зоне действия чрезвычайных мер. Действие нормативно-правовых актов по кругу лиц в условиях чрезвычайных ситуаций предполагает детальную и полную регламентацию правового статуса всех участвующих субъектов. Это объясняется следующими факторами: во-первых, при использовании государством чрезвычайных мер охраны общественного порядка происходит ограничение или приостановление действия определённых прав и свобод граждан и возложение на них дополнительных обязанностей. Это означает временный отказ от гарантий личной неприкосновенности граждан и неприкосновенности их жилищ, усиление уголовной и административной ответственности, ограничение части политических и социально-экономических прав. Однако ограничение правового статуса граждан допускается лишь в определенных рамках, не противоречащих как внутреннему законодательству, так и соответствующим международно-правовым актам, вытекающих из сущности и назначения данного правового режима, В соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах (ООН, 1966 г.) использование чрезвычайных мер «не может служить основанием для каких-либо отступлений от закрепленных в Пакте права на жизнь, запрета пыток, жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, запрета рабства, лишения человека свободы». Четкая регламентация правового статуса населения в этих условиях повышает его защищенность, определенность, стабильность и предсказуемость социального поведения в условиях экстремальных ситуаций, определяет основания и содержание юридической ответственности всех субъектов права; во-вторых, за счет ограничения некоторых прав граждан происходит расширение полномочий чрезвычайных органов государственной власти, их должностных лиц. На практике использование органами государственной власти своих полномочий не всегда сочетается с такими принципами их деятельности, как законность, обоснованность, соразмерность, что нередко приводит к нарушениям прав граждан. Только детальная регламентация правового статуса должностных лиц органов государственной власти, предполагающая определение круга органов и должностных лиц, участвующих в обеспечении этого режима, их права, обязанности, конкретную юридическую ответственность, позволяет обеспечить такой правовой порядок, при котором указанное расширение полномочий не нарушало бы действующее законодательство и правопорядок. В данном случае речь идет: а) о соблюдении конституции и международных обязательств государства; б) выполнении обязательств власти перед гражданами; в) поддержании легитимности использования государством чрезвычайных мер; г) создании необходимого политического и психологического климата согласия на данной территории; в-третьих, особенностью действия нормативно-правовых актов в чрезвычайных условиях по кругу лиц является формирование специальных прав у отдельных субъектов данного правового режима. Наделение субъектов (население, сотрудники и должностные лица органов государственной власти, принимающие участие в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций криминогенного, природного и техногенного характера) специальным правовым статусом объясняется спецификой условий жизнедеятельности, сложностью задач, которые решаются соответствующими органами государственной власти, в том числе с риском для жизни. Наделение указанных субъектов таким статусом предполагает право на льготы, компенсации, различные виды помощи и одновременно определяет условия его реализации. В данном случае специальный статус субъекта понимается как средство обеспечения его правосубъектности, позволяющее приобретать, реализовывать и защищать различными способами эти права и обязанности, требовать их соблюдения и обеспечения от органов государственной власти и других субъектов действия права.
|
