Правотворческая деятельность органов внутренних делЗначение правотворческой деятельности органов внутренних дел предопределяется тем обстоятельством, что от ее уровня и качества в конечном итоге зависит совершенство правовой базы деятельности органов внутренних дел. Наличие таковой в свою очередь – это непременное условие эффективной работы органов внутренних дел по выполнению возложенных на них задач по защите прав и свобод человека и гражданина, охране правопорядка и борьбе с преступностью. Безусловно, совершенствование правовой базы деятельности органов внутренних дел – это не только ведомственная, но, прежде всего, государственная задача. Именно государство в первую очередь заинтересовано в том, чтобы был создан эффективный правовой режим работы органов внутренних дел. Важно отметить, что Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и Федеральное Собрание Российской Федерации уделяют значительное внимание этому направлению. Однако очевидно и то, что основной объем правоподготовительной работы должно решать само МВД России, в том числе и по подготовке законодательных, президентских и правительственных актов. Этому придан статус одной из важнейших функций Министерства. На МВД России возлагаются задачи совершенствования нормативной правовой основы деятельности органов внутренних дел, разработки предложений по совершенствованию законодательства в сфере охраны общественного порядка и борьбы с преступностью[39]. Созидательный характер ведомственной правотворческой деятельности, необходимость ее улучшения подчеркнуты в Концепции совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 13 сентября 1999 г. № 693. Со дня провозглашения в 1990 г. государственного суверенитета России МВД России принимало самое активное участие в формировании и развитии правовой основы деятельности органов внутренних дел. За этот период принято свыше 600 законодательных, президентских и правительственных актов на федеральном уровне, разработанных непосредственно министерством, заключено 60 международных соглашений межведомственного характера, издано несколько тысяч ведомственных актов. Соответствующая работа проведена на региональном уровне. В итоге сформированы основы новой нормативной правовой системы деятельности органов внутренних дел. Правовая база их работы по своим главным параметрам и характеристикам приближена к требованиям современного этапа развития общества и существенно отличается от ранее существовавшей союзной оснастки. Основными ее чертами являются: охват правовым регулированием всех важнейших направлений оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел; ориентированность на повышение уровня нормативной регламентации деятельности органов внутренних дел, закрепление основных параметров их функционирования в актах высшей юридической силы; наличие базовых законодательных актов, определяющих организационно-правовой статус органов внутренних дел и большинство направлений их работы; открытость нормативного правового материала; отсутствие идеологизированности нормативных правовых предписаний; прямое действие законодательных актов, нормативных правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации. Правотворческая деятельность органов внутренних дел представляет собой весьма сложный и требующий специальных познаний процесс формирования и принятия правовых актов уполномоченными должностными лицами в рамках соответствующих процедур. Основные принципы и требования этой технологии на федеральном уровне урегулированы Правилами подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России, утвержденных приказом министра внутренних дел Российской Федерации 3 октября 1997 г. № 642. На местах, в МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации также приняты аналогичные документы. В содержательном плане Правотворческая деятельность органов внутренних дел, связанная с изданием ведомственных нормативных правовых актов, включает в себя четыре основные стадии: 1) выявление потребности в правовой регламентации; 2) разработка проекта правового акта; 3) проведение правовой (юридической) экспертизы проекта правового акта; 4) принятие правового акта. 1. Выявление потребности в правовой регламентации. Данный этап является исходным моментом в правотворческой деятельности. По его результатам принимается решение на разработку соответствующего нормативного акта, поскольку имеется объективная необходимость в правовом оформлении соответствующих общественных отношений, их нормативном упорядочении. Обстоятельствами, свидетельствующими о целесообразности издания нормативных правовых актов органов внутренних дел, являются: а) правовая неурегулированность внутриведомственных отношений: б) наличие общественных связей в сфере внешнего управления, требующих правового обеспечения: в) появление потребности в изменении правового оформления общественных отношений, урегулированных ранее нормативными правовыми актами органов внутренних дел (принятие нового акта большей юридической силы по данному вопросу, изменение обстановки и т.д.); г) множественность ведомственных нормативных правовых предписаний, делающая необходимыми их систематизацию и кодификацию; д) несоответствие действующих нормативных актов характеру новых социальных связей и отношений. Основаниями для издания нормативных правовых актов органов внутренних дел являются: акты и поручения органов государственной власти; решения руководителей органов внутренних дел; утвержденные в установленном порядке перспективные и текущие планы работы органов внутренних дел, их подразделений; инициатива других органов, общественных объединений, организаций; инициатива образовательных заведений, научно-исследовательских учреждений, подразделений и сотрудников органов внутренних дел. В настоящее время основной формой планирования правотворческой деятельности органов внутренних дел является выделение самостоятельных разделов (приложений) в аланах работы МВД России, МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, других органов внутренних дел. Составляются и тематические (специальные) планы правоподготовительных работ. В соответствии с Концепцией планирование подготовки нормативных правовых актов органов внутренних дел должно осуществляться с учетом следующих основных положений: – приоритетная разработка актов, направленных на устранение пробелов, имеющихся в правовом урегулировании деятельности органов внутренних дел; – правовое обеспечение новых общественных связей и отношений, связанных с деятельностью органов внутренних дел; – сведение до минимума числа локальных актов, сосредоточение усилий на подготовке комплексных правовых актов; – приведение ведомственных правовых предписаний в соответствие с требованиями Конституции Российской Федерации, а также международных договоров Российской Федерации, общепризнанных норм международного права; – замена союзной ведомственной нормативной правовой базы деятельности органов внутренних дел. Среди направлений оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел приоритетными с позиций правового обеспечения определены следующие: обеспечение надежной личной и имущественной безопасности граждан; предупреждение и пресечение терроризма, экстремизма и вооруженной преступности; борьба с организованной и транснациональной преступностью; противодействие криминализации экономики и властных структур; обеспечение общественной безопасности в районах социальной и межнациональной напряженности; усиление контроля за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, наркотиков и оружия; борьба с новыми видами преступлений (в сфере экологии, экономики, интеллектуальной собственности, использования высоких технологий и т.п.). Субъектами разработки нормативных правовых актов в органах внутренних дел выступают соответствующие заинтересованные службы и подразделения органов внутренних дел. Из их состава выделяются сотрудники, ответственные за состояние правотворческой работы. Разработку комплексных актов, затрагивающих интересы нескольких служб, ведут, как правило, правовые (юридические) подразделения органов внутренних дел, по сложным проектам создаются временные рабочие группы с включением в них представителей различных служб, образовательных заведений и научных учреждений. Конечным результатом рассматриваемой стадии является формулирование замысла (концепции) конкретного правового акта, представляющего собой идеальную модель поведения у частников общественных отношений. На этой основе определяются предмет и цели акта, формулируются его основные положения. 2. Разработка проекта нормативного правового акта. Эта стадия правотворческой деятельности связана с практическим воплощением замысла на издание правового акта в форме проекта соответствующего документа. Ее исходным моментом является утверждение компетентным должностным лицом органа внутренних дел плана-проспекта и календарного плана-графика подготовки нормативного документа. В плане-проспекте определяется предполагаемая структура нормативного правового акта, раскрывается основное содержание соответствующих разделов и подразделов. В календарном плане-графике обозначаются основные этапы работы по подготовке проекта, определяются сроки их завершения, указываются конкретные исполнители, ответственные за результаты работы. Непосредственная разработка нормативных правовых актов представляет собой сложную творческую деятельность. В ходе ее осуществляются разнообразные действия и операции, связанные со сбором и анализом различной информации, конструированием правовых норм, оценкой соответствующих вариантов решения. Необходимой частью данной работы является изучение информации, относящейся к предмету правового регулирования. Источниками такой информации выступают: конституционные и федеральные законы, правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, правовые акты субъектов Российской Федерации, ведомственные акты, статистические данные, научная литература, периодическая печать, обобщения практики применения действующих правовых актов, данные социологических и криминологических исследований, материалы заседаний коллегий и оперативных совещаний при руководителях органов внутренних дел, акты инспекторских проверок и т.д. В обязательном порядке должны быть изучены международные договоры Российской Федерации и общепризнанные нормы международного права. Актуальное значение имеет выбор адекватных назревшим потребностям методов (способов) правовой регламентации общественных отношений, которые должны использоваться в нормативном документе. Характер их зависит от конкретной ситуации. В то же время важно иметь в виду, что магистральным направлением является всемерное развитие позитивно-стимулирующих способов правового регулирования деятельности подчиненных органов (норм-целей, норм-рекомендаций, норм-стимулов, договорных норм). Подвижки в этой области за последние годы наметились. Вместе с тем, как показывает анализ нормативных актов МВД России, обязывающие предписания в нормативных правовых актах все еще преобладают. Безусловно, запреты являются необходимым элементом правовой регуляции. Но система регуляции, основанная на запретах, не может быть плодотворной, ее возможности ограничены. Поэтому важно оптимизировать соотношение между запрещающими и штрафными нормами, с одной стороны, и общедозволительными и рекомендательными – с другой. Там, где задачу можно решить с помощью поощрений, дозволений и рекомендаций, это должно делаться. Проект нормативного правового акта должен быть согласован с заинтересованными службами и подразделениями органов внутренних дел, а в необходимых случаях и с другими государственными органами (органами прокуратуры, финансовыми и т.д.) и органами местного самоуправления. Проект в обязательном порядке согласуется с другими субъектами в случаях: а) прямого поручения вышестоящего органа, указания в актах действующего законодательства; б) обязательности предписаний проекта для других органов, организаций, предприятий, учреждений и физических лиц; в) затрагивания проектом вопросов, решение которых входит в компетенцию субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления. Согласование нормативного правового акта осуществляется в форме получения визы от руководителей заинтересованных органов, подразделений, а равно соответствующих должностных лиц. 3. Правовая (юридическая) экспертиза нормативных правовых актов. Все проекты ведомственных нормативных правовых актов подлежат проверке на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации, нормам международного права, законодательным и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, принятым в пределах их полномочий, ведомственным актам высшей юридической силы. Такая экспертиза проводится правовыми подразделениями органов внутренних дел – Главным управлением правовой работы и внешних связей МВД России, отделами (отделениями) правового обеспечения МВД, ГУВД. УВД субъектов Российской Федерации, других территориальных органов МВД России, помощниками соответствующих начальников по правовой работе. В процессе экспертизы, кроме того, проверяется практическая необходимость акта, правильность сделанных в нем отсылок к другим правовым актам, непротиворечивость с ранее принятыми нормативными правовыми актами по этому вопросу, обоснованность мер, предусмотренных проектом, правильность избранной формы документа и другие вопросы, касающиеся юридической техники. 4. Принятие нормативного правового акта. Правовой акт принимается путем подписания уполномоченным на это должностным лицом органа внутренних дел. Правами на издание актов управления в системе МВД России обладают руководители органов внутренних дел, их заместители и начальники соответствующих подразделений. Вместе с тем нормативные правовые акты могут издавать только первые руководители органов внутренних дел. Остальные должностные лица органов внутренних дел издают нормативные правовые акты только в случаях, прямо предусмотренных федеральными законами, Указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. При этом следует иметь в виду, что существуют исключительные полномочия первых руководителей соответствующих уровней органов внутренних дел. Так, только актами Министра внутренних дел России могут быть урегулированы, в частности, вопросы, касающиеся порядка постоянного ношения и хранения сотрудниками органов внутренних дел табельного оружия, компетенции соответствующих начальников по приему на службу, порядка временного отстранения от должности сотрудников и т.д. Только первый руководитель компетентен издавать акты, которые затрагивают интересы нескольких служб, курируемых разными заместителями. К представляемому на подпись нормативному акту прилагается пояснительная записка, в которой кратко обосновывается необходимость его издания, дается характеристика его содержания, сообщается об имеющихся разногласиях среди заинтересованных подразделений (должностных лиц) по существу предписаний. В случаях, когда реализация правового акта повлечет дополнительные финансовые расходы, к проекту прилагаются соответствующие финансово-экономические расчеты. На подпись руководителю органа внутренних дел проект нормативного правового акта представляет начальник подразделения, являющегося головным исполнителем, или начальник Аппарата Министра внутренних дел России, секретариата (канцелярии) соответствующего органа внутренних дел. Правовые акты вступают в силу с момента их официальной регистрации в Аппарате Министра или секретариате (канцелярии) соответствующего органа внутренних дел. Исключение составляют случаи, когда в самом акте указан иной срок вступления в силу. Такой срок указывается всегда, если существуют трудности, связанные с доведением нормативного правового акта до соответствующих органов или требуется время для уяснения (разъяснения) положений акта, создания соответствующих условий, гарантирующих реализацию его норм. Официальными источниками опубликования нормативных правовых актов МВД России являются «Вестник МВД России», «Бюллетень текущего законодательства», «Бюллетень оперативно-розыскной деятельности». На местах в качестве таких источников выступают соответствующие официальные издания органов внутренних дел. Издаются также тематические сборники нормативных правовых актов[40]. Все правовые акты МВД России, затрагивающие права и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, независимо от характера содержащихся в них сведений должны пройти также процедуру государственной регистрации. Она регламентирована Указом Президента Российской Федерации от 21 января 1993 г. «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации[41] и постановлениями Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. «Об утверждении правит подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»[42]. Суть государственной регистрации нормативных правовых актов органов внутренних дел сводится к тому, что после подписания Министром внутренних дел нормативный акт представляется в Министерство юстиции России. Там он оценивается на предмет соответствия Конституции Российской Федерации, действующему законодательству и ему присваивается соответствующий номер государственной регистрации. Только после этого нормативный правовой акт вступает в силу (если в самом акте не установлен более поздний срок вступления в силу). Нормативные правовые акты, получившие номер государственной регистрации и не содержащие ограничительных грифов, подлежат официальному опубликованию в газете «Российские вести». Они публикуются также в Бюллетене нормативных актов министерств и ведомств. Принятые нормативные акты направляются в подведомственные органы. При этом головное подразделение, осуществившее разработку проекта, составляет разверстку на рассылку. В соответствии с ней Аппарат Министра обеспечивает размножение и рассылку актов.
|
