Становление института профессиональной государственной службы в Российской Федерации

Процесс упорядочения публично-правовых отношений, определения и закрепления соответствующих норм, статусов и ролей, приведение их в систему, способную удовлетворять потребности общества в укреплении порядка и стабильности называется институционализацией. Следует отметить, что государственная служба в нашей стране находится в стадии становления. Еще не проявились в полной мере такие признаки этого института, как культурные символы, кодекс поведения, идеология и др. Процесс институционализации государственной службы включает ряд этапов.

1. Возникновение общественной потребности в профессиональном аппарате, способном осуществлять функции государства. В результате осознания «чисто технической, неизбежной потребности управления», - подчеркивал М. В е б е р в одном из своих докладов, - в европейских развитых государствах в ХVI в. «происходила постепенная передача княжеского самовластия (Selbstherrschaft) профессиональному чиновничеству» в трех ключевых областях: управление финансами, военном деле и судопроизводстве[49].

Потребность в специализированной государственной службе проявилась и в российском обществе. По мнению В. О. К л ю -ч е в с к о г о в период Великой смуты конца ХVI в. приходит понимание того, что «государство, как союз народный, не может принадлежать никому, кроме самого народа»[50], что в лице государства люди защищают не князей, а свое отечество, собственную судьбу.

В результате правового оформления государственной системы Соборным уложением 1649 г. возникает слой людей, специальным занятием которых становится реализация функций государства. С введением в январе 1722 г. Петром I Табели о рангах государственная служба приобретает профессиональный статус.

Длительное время вплоть до конца ХХ в. государственная служба представляла собой традиционный правовой институт, обслуживающий государство. Однако, по мере самоорганизации гражданского общества, нарастает социально-правовая ориентация государства. Занимая подчиненное по отношению к праву положение, оно становится на службу граждан. Изменяется и роль государственной службы – предоставление публичных услуг населению, необходимых для социальной интеграции общества. Таким образом, сугубо правовой институт государственной службы трансформируется в социальный.

Гражданское общество, формируя общественное мнение, устанавливает контроль над государственной службой. Тем самым осуществлению державной власти бюрократии ставится гражданский заслон. Основной заботой чиновников является служение обществу, а власть, которой они обладают, - лишь средством достижения этого результата. Такой выход государственной службы на общественную арену приводит к принципиальному изменению отношений между чиновником и гражданином. Пользуясь услугами государственной службы, гражданин оказывается их потребителем. Он не сносит предписаний сверху, но извлекает пользу из действий администратора, удовлетворяющего его потребности. Гражданин становится не верноподданным, а партнером государства.

В результате партнерского взаимодействия властвующей элиты, чиновников и граждан образуется социальное государство[51]. Оно как бы растворяется в социуме, воспринимается людьми как система государственной службы, обеспечивающая социальную защищенность всех граждан, устанавливающая социальную справедливость и солидарность. В процессе демократической децентрализации прежнее монолитное государство рассредоточивается на самоуправляемые службы, вплетенные в социальную ткань общества.

Итак, современный институт государственной службы переживает глубокую трансформацию. Он регулирует автономную деятельность чиновников, выполняющих функцию посредников между государством и обществом. Политики, чиновники и граждане взаимодействуют как партнеры. Институциональная независимость чиновников от политиков обусловлена их социальной ответственностью за производство государственных решений и оказание публичных услуг гражданам.

2. Процесс институционализации государственной службы предусматривает интериоризацию соответствующих норм и ценностей, утверждение кодекса поведения чиновников. Кодекс является важной часть социального контроля, он дает представления о правилах поведения государственных служащих.

В соответствии с Указом Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»[52], каждый чиновник, осознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, призван соблюдать общепринятые нормы этики, которые конкретизируют ценности независимости (служить всем, а не отдельным слоям населения), бескорыстия (избегать коррупционно опасных ситуаций), нейтральности (по отношению к политическим партиям), профессиональной чести, (поддерживать деловую репутацию), терпимости (уважать обычаи и традиции народов), сдержанности (в оценках государственных органов и их руководителей) и др.

Усвоение этих ценностей чиновниками осуществляется в процессе профессиональной социализации. Со временем служащий настолько привыкает к предписанным нормам, что их соблюдение становится для него обычной практикой. Вместе с тем институт государственной службы осуществляет контроль за поведением чиновников, применяя разнообразные санкции к нарушителям, вплоть до уголовного преследования.

3. Заключительная фаза институционализации – организационное оформление, создание статусно-ролевой структуры, охватывающей всех государственных служащих. Институционализированная роль – это устойчивая совокупность поведенческих ожиданий, отступление от которых подвергается осуждению. Даже президент государства, обладающий значительной властью, вынужден признавать рамки институциональной роли. Попытки управления, игнорирующие ролевые ожидания, как правило, ведут к утрате влияния должностного лица.

Процесс организационного оформления данного института получил закрепление в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации», принятом Государственной Думой 5 июля 1995 г., а также в Федеральном Законе «О системе государственной службы Российской Федерации», принятом Государственной Думой 25 апреля 2003 г. В них определены основы организации госслужбы, правовое положение чиновников, порядок прохождения службы и вопросы повышения ее эффективности.

Важное значение для становления современного института государственной службы имеют правовые и организационные принципы, отражающие объективные связи публичных отношений. Правовые принципы выражают установления Конституции РФ и др. законодательных актов. Организационные принципы отражают механизм функционирования государственной службы. Принципы эти взаимосвязаны: соблюдение каждого отдельного принципа способствует реализации всех остальных и, наоборот, нарушение хотя бы одного принципа отрицательно сказывается на других. Выделим сначала правовые принципы.

Принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав. Это принцип законности в осуществлении государственными служащими административных действий. Его строгое соблюдение необходимо для реализации всех остальных принципов.

Требованиями законности являются верховенство закона в отношении других нормативно-правовых актов, издание этих актов лишь полномочными органами и в пределах своей компетенции, единство законности в масштабах всего государства. Данный принцип несовместим с местничеством, посягательством на общие интересы посредством абсолютизации особенных и т.д.

Соблюдение принципа законности означает верность чиновников государству при осуществлении служебных обязанностей, доверие к ним со стороны государства и гражданского общества. В этом случае граждане с пониманием относятся к государственным решениям.

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия. Исполняя свои полномочия, государственные служащие руководствуются, прежде всего, необходимостью признания, обеспечения и защиты прав и свобод личности, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и др.

Государственным служащим запрещено вмешиваться в личную жизнь граждан. По Конституции они обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы; сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность; каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного действиями (или бездействием) чиновников.

Принцип федерализма, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Он составляет основу федеративного устройства страны. Разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, их взаимоотношения регулируются Конституцией и Федеративным договором. Так, в соответствии с Основным законом (ст.71) и Федеративным договором (ст.1) в ведении РФ находится федеральная государственная служба. Согласно Конституции (ст.72) в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится административное законодательство, следовательно, законодательство о государственной службе.

Принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной власти. Он означает, что каждая из ветвей власти действует самостоятельно и не вмешивается в полномочия другой. При последовательном проведении этого принципа в жизнь посредством механизма «сдержек и противовесов» (президент вправе накладывать вето на законопроект, парламент может отклонить вето президента, судебная власть в состоянии решить вопрос о конституционности закона) исключается возможность узурпации той или иной властью полномочий другой. Смысл разделения властей заключается также в создании нормальных условий для функционирования государственной службы.

Принцип равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Суть его выражается в том, что на государственную службу принимаются граждане независимо от социального происхождения, пола, классовой или национальной принадлежности, партийности, вероисповедания и т.д. Право поступления на службу имеют граждане РФ не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, соответствующим должности.

Принцип внепартийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства. Данный принцип институционально разводит политическую и административную деятельность. В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений за исключением профессиональных союзов. Чиновники обязаны нейтрально относиться к политической борьбе различных партий и движений. Они призваны исходить из интересов государства и общества, а не отдельных групп интересов.

Вместе с тем абсолютно отграничить государственную службу от политики невозможно: жизнь требует разумного сочетания политических и административных начал в государственной деятельности. В нашей стране по существу все государственные должности разделены на категории, отличающиеся друг от друга возможностями политического участия. Так, должности категории «А» можно отнести к политическим, должности категории «Б» – политических исполнителей, должности категории «В» – карьерных чиновников.

Наряду с правовыми, выделяются и организационные принципы, определяющие функционирование института государственной службы, регулирующие публично-правовые связи и отношения. Рассмотрим их характеристики.

Принцип обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ. Иными словами – это принцип подконтрольности и подотчетности чиновников. Он призван обес-печивать нормальное функционирование государственного аппарата. Посредством только законов всех вопросов общественной жизни не решить. Президентские указы, постановления правительства, приказы, инструкции и другие акты министерств и ведомств сохраняют свое значение, если они не подменяют закон, не расходятся с ним или не обходят его.

Государственный служащий при сомнениях в правомерностях поступившего распоряжения должен сообщить об этом своему непосредственному руководителю. Если он письменно подтверждает данное распоряжение, то чиновник обязан его исполнить. Ответственность за последствия такого решения в этом случае несет руководитель, подтвердивший «сомнительное» распоряжение.

Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы. Несмотря на разновидности государственной службы требования к ним должны быть одинаковыми: организация службы, порядок поступления на службу и ее прохождение, аттестация, увольнение и т.д. Это обеспечивает чиновнику равные возможности для осуществления должностных обязанностей, способствует созданию благоприятного морально-психологического климата в административной среде.

Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих. Понятия «профессионализм» и «компетентность» в литературе зачастую неправомерно отождествляются. Профессионализм – это высший уровень психофизиологических и личностных изменений специалиста, которые происходят в результате длительного выполнения служебных обязанностей и обеспечивают эффективность решения административных задач. Компетентность – это показатель профессионализма, осведомленность и способность специалиста к эффективной реализации профессиональных знаний в практической деятельности.

Этот принцип имеет важное значение. Ведь управление, охрана правопорядка, безопасность и оборона, внешнеполитическая деятельность, таможенное дело, наука, культура и образование, строительство и коммунальное хозяйство – все это в конечном счете определяется профессионализмом и компетентностью чиновников.

Законодательство предусматривает квалификационные требования к служащим, в частности, к уровню профессионального образования с учетом группы и специализации должностей. Воплощению данного принципа в жизнь способствуют положения статей законодательных актов о порядке поступления на службу, об испытании при замещении должностей, об аттестации служащих и присвоении квалификационных разрядов, о поощрениях, ответственности служащих и др.

Принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы. Служба государственная и служба муниципальная, несмотря на определенные различия (первая принадлежит государству, вторая – гражданскому обществу), по существу составляют единый социально-правовой институт. Со статусно-функциональной точки зрения как государственные, так и муниципальные служащие имеют одинаковые права, обязанности, ответственность, круг полномочий, виды деятельности и т.д. Фактически они работают на единой территории, совместно обеспечивают жизнедеятельность городской, либо сельской социальной общности. Все они являются служащими публичных учреждений. Исходя из этой взаимосвязи можно говорить о едином институте публичной службы[53].

Принцип открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих. Этот принцип обязывает чиновников обеспечить доступ к информации гражданам, организациям, средствам массовой информации, кроме сведений, составляющих охраняемую законом тайну. Больше того, государственные органы должны публично разъяснять свои задачи, результаты работы и т.д. Гласность обусловлена необходимостью участия граждан в управлении общими делами, а также потребностью органов государственной власти в изучении и учете мнения населения при решении социально значимых проблем.

Принцип ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Речь идет о дисциплинарной ответственности чиновника за ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Ответственность - это способность служащего отвечать за выполненную (невыполненную) работу. Это фактор мотивации эффективной деятельности, критерий соответствия конечного результата намеченной цели. Некомпетентные решения, принимаемые государственными служащими, могут причинить ущерб публично-правовым отношениям. Поэтому разработке и реализации таких решений следует придавать особое значение.

Принцип стабильности кадров государственных служащих в государственных органах, защиты от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. Этот принцип предполагает функционирование персонала административных учреждений на постоянной основе. Установка на карьеру, пожизненную работу позволит обеспечить профессионализм и компетентность чиновников в осуществлении функций государства. Стабильность – это постоянство публично-правовых отношений. Она обеспечивается систематической работой с персоналом, его мотивацией и развитием, социальной защищенностью, повышением престижа труда чиновников. Все это важно в условиях многопартийности, политической борьбы за власть, смены правительства и т.д.

Рассмотренные выше принципы отражают существенные, объективные стороны сложившейся практики администрирования, а также тенденции ее развития. К сожалению, в действительности они соблюдаются далеко не полностью, например принципы верховенства Конституции и федеральных законов, приоритета прав и свобод человека, равного доступа граждан к государственной службе, открытости государственной службы, ее доступности общественности. Для реализации указанных принципов органам государственной власти порой не хватает настойчивости, финансовых, материальных и др. ресурсов. Тем не менее, они представляются необходимыми и достаточными для организации и эффективного функционирования института госслужбы.